2026中国式现代化背景下的农业绿色转型-政策逻辑与实践过程研究报告-

中国式现代化背景下的农业绿色转型——政策逻辑与实践过程中国式现代化背景下的农业绿色转型——政策逻辑与实践过程本报告聚焦绿色农业发展议题，系统梳理其时代背景、政策演进与中国本土实践，深入探究农业绿色转型的发展脉络与未来走向。结合中国式现代化发展语境，全面剖析农业绿色转型面临的机遇与挑战，并重点聚焦社会组织在该领域的实践历程，总结其已有积累与突出贡献，进一步挖掘其未来潜在价值与新增长空间，为农业绿色转型高质量推进提供参考。ii缩略语英文全称中文释义CCERChineseCertifiedEmissionReduction国家核证自愿减排量CODChemicalOxygenDemand化学需氧量CFRClimateFriendlyRice气候友好水稻CSACommunitySupported

Agriculture社区支持农业FAOFoodand

AgricultureOrganizationof

theUnitedNations联合国粮食及农业组织GEFGlobalEnvironmentFacility全球环境基金GIAHSGlobally

Important

Agricultural

Heritage

Systems全球重要农业文化遗产IFOAMInternationalFederationofOrganic

Agriculture

Movement国际有机农业运动联盟IPCCIntergovernmentalPanelonClimateChange政府间气候变化专门委员会ISOInternationalOrganizationforStandardization国际标准化组织PGSParticipatory

Guarantee

System参与式保障体系SGPSmallGrantsProgramme小额赠款计划UNDPUnited

Nations

Development

Programme联合国开发计划署UNOPSUnited

Nations

Office

for

Project

Services联合国项目管理办公室VOCsVolatile

Organic

Compounds挥发性有机物缩略语列表iii中华人民共和国成立伊始，执政者面临的首要难题便是如何解决普遍存在的饥饿问题。这一问题的产生基于两个现实背景。一是农业产出不足。从18世纪以来，中国的单位面积粮食产量没有实质性提高；二是人口迅速增加。大规模战争结束后，中国的人口数量快速恢复并迅速增加。在此背景下，中国政府制定了以“机械化、水利化、化学化、电气化”为主要内容的农业现代化战略。但因为缺乏工业化的支持，直到20世纪80年代，中国的农业现代化进展仍十分缓慢。1980年后的近30年间，中国的农业现代化进程快速推进。与1970年相比，2008年化肥施用量增长超14倍，农业机械总动力增长37倍，农药和农膜使用量则从零开始快速增长。农业现代化促进了粮食产量的大幅提高，粮食总产量和单位面积产量均翻了一番多，人均粮食占有量增长超过30%。但是，农业现代化所带来的环境问题也日益突出，如过量施用化肥和农药导致严重的面源污染，过度开垦导致土地荒漠化和自然资源枯竭等。此外，大量施用化肥和农药引发农产品品质下降和农药残留，由此导致的食品安全问题引起社会广泛关注。在此背景下，中国开始推动农业绿色转型。首先，中国的农业绿色转型主要聚焦于保护水土资源、推动农业循环经济发展、减少农业化学品投入、强化农业生态治理和促进低碳农业推广等五个方面。下面分别简要介绍各个方面的核心内容。水土资源保护是农业绿色转型的基础。中国采取了严格的耕地保护政策，通过实施高标准农田建设，增加耕地有机质含量；通过治理重金属污染，提高耕地质量。与此同时，中国还通过采用节水技术，减少水资源浪费；通过开发水权交易，推广节水农业。中国还基于不同地区的资源禀赋特征，广泛采用小流域综合治理等综合性水土资源保护技术，并采用现代数字技术实现水肥一体化。近年来，中国的水土资源保护取得了突出的成效，在提高粮食产量的同时，实现了耕地和水资源的保护性开发与利用。发展农业循环经济能够提升资源利用水平，减少资源消耗。农业循环经济包括农业废弃物回收利用、种植业和养殖业相结合、农作物轮作和间作，以及农业水资源和能源循环利用等。其中，秸秆、农膜和动物粪便的转化利用是中国近年来发展农业循环经济的重点方向。政府对秸秆焚烧、农膜回收和动物粪污处倡导生态文明理念，转变以增长为唯一导向的发展模式，将生态文明纳入国家发展总体布局。作为生态文明建设的重要组成部分，绿色农业受到决策层和社会各界广泛关注。其次，促进绿色农业技术普及，制定绿色农业标准，减少农业对环境的负面影响。再次，鼓励消费者和社会组织参与农业绿色发展。最后，促进绿色农产品市场的发展，提升其市场接受度。1949年中华人民共和国成立以后，中国农业经历了从传统农业向现代化农业和绿色农业转型的发展历程。本报告聚焦中国农业绿色转型，分析其产生的背景、过程、效果及实践启示。为确保分析的连贯性，并受资料所限，本报告主要关注中国大陆的农业绿色转型过程。报告摘要一、中国的农业现代化与农业绿色转型二、农业绿色转型的主要内容中国式现代化背景下的农业绿色转型——政策逻辑与实践过程iv理制定了严格的监管政策，并为这些废弃物的回收和再利用提供资金支持。与传统的农业资源循环利用不同，农业循环经济所采用的技术和循环模式更加依赖于规模化的农业生产，包括新兴的家庭农场和社会化服务体系。但是，受制于再利用的成本、技术水平和生产组织形态，农业循环经济的发展仍面临许多困难。农药和化肥的过量施用不仅会造成严重污染，而且会影响农产品质量，农药残留更是社会广泛关注的问题。在这种背景下，中国政府推动化学投入品减量，通过测土施肥等技术减少化肥农药的过量施用，鼓励有机肥料的生产和施用，推广缓释化肥和低毒农药，发展绿色防控，在提前实现化肥和农药零增长目标以后，进一步降低其施用量。在这一过程中，市场对食品安全的监督管理以及农业规模化生产主体的发展都发挥了重要作用。但是，推动小农户减少化学投入品用量还存在许多困难，市场激励和政策精细化水平都还有待提高。农业是由自然生态系统和社会经济系统构成的复合系统。中国在农业绿色转型中提出，将山水林田湖草沙作为一个整体，采取整体性保护与系统性修复等措施，改善农业生态环境；同时，加强农村人居环境治理并促进农业生态价值的多元化实现，重塑农业与自然的关系。通过实施严格的法规政策和环境监控技术，有效减少生态环境破坏；通过推广生物基础保护技术，提高生态保护效果；通过加大生态补偿力度、发展绿色金融和实现农业多功能价值，促进农业生态环境的整体保护。目前，以森林、草地和水资源为代表的农业生态要素已得到明显改善。报告摘要v本项研究发现，中国农业绿色转型是政府、市场、消费者和社会组织共同推动的结果。在这个过程中，开发和推广绿色农业技术发挥了至关重要的作用。在农业绿色转型过程中，小农户、新农人和新型农业经营主体这三类不同的农业生产者在技术选择和市场敏感度等诸多方面存在较大差异，同时，中国不同区域（如山地、旱作农业区、灌溉农业区等）也形成了各具特点的农业绿色发展路径。中国的农业绿色转型已经取得显著成效，但是仍然面临若干挑战：一是农业政策制定与落实之间还存在差距，一些政策尚未被完全落实；二是规模化农场的作物单一化、小农户农业劳动投入下降，以及新农人对中产阶级消费模式的依赖，均对农业绿色转型形成制约；三是绿色农业技术还存在碎片化问题，其社会认知与影响力尚有待提升。绿色农业转型为社会组织提供了广阔的工作空间。一方面，社会组织要提升专业素养、总结成功经验，并增强自身与农户、决策者以及其他社会组织的对话能力，从而显著提升其在农业绿色转型中的话语权；另一方面，社会组织要区分不同的农业经营主体与不同区域的农业绿色转型策略，关注绿色技术的社会选择、本土实践和社会影响，推动农业多功能发展，特别是推动兼具适应与应对双重作用的气候友好型农业的发展。社会组织较早参与了农业绿色转型，进行了诸多新的实验：通过借鉴西方的绿色农业发展经验，推动绿色农业理念的普及；通过媒体传播和培训，扩大有机农业和生态农业的社会影响，培育相关的生产者和消费者，并试图建立新的生产与消费之间的关系；通过监测和防治农业环境污染，提升消费者的食品安全意识，并尝试建立新的农业环境保护机制。近年来，关注气候变化与农业领域的社会组织的数量不断增加。这些组织通过精心选育种子、科学改进耕作方式和拓宽农户收入来源等多元化途径，积极探索提升农业适应气候变化的能力并减少温室气体排放。与政府推广低碳农业的主流路径不同，社会组织更多地关注小农户和新一代青年农民的生产实践与个体经验。总体上来看，关注绿色农业的社会组织普遍规模小、数量少、本土化程度不足，且与国家农业绿色转型策略的对话能力不强，这些都制约了其在农业积极推进低碳农业发展，能够显著减少农业领域的温室气体排放。中国积极推动并实施了以稻田甲烷减排、农田氧化亚氮减排、保护性耕作和秸秆还田等为代表的十大减排固碳技术模式，试行农业碳汇交易、农产品碳标签等创新市场机制，并在粮食主产区大力开展“气候智慧型主要粮食作物生产项目”，同时积极发展节水稻作农业，有效减少水稻生产过程中的碳排放。虽然农业农村减排固碳被正式纳入国家战略，政策体系逐步完善，但技术、市场等相关的政策体系尚不完善，社会总体认知与低碳农业发展之间仍然存在很大差距。绿色转型过程中发挥更积极的作用。未来，中国农业绿色转型需要更多具备专业知识、政策敏感性与话语权的社会组织进一步发挥枢纽作用。四、研究发现与建议三、社会组织在农业绿色转型中的作用中国式现代化背景下的农业绿色转型——政策逻辑与实践过程vi引言

101

中国农业现代化与绿色转型背景

31.

农业产量和农业投入的双增长

42.生态环境的破坏

73.

农村生态环境保护的启动

1002水土资源保护性开发

121.制定严格的农业水土资源保护政策体系132.

构建水土资源保护性开发的综合技术体系

153.探索水土资源保护性开发的市场机制：以农业水权交易为例

164.

成效与问题

1803农业循环经济

191.

农业循环经济的政策及其成效

..

202.

农业循环经济的技术变迁与作用

233.

农业经营组织方式变化及影响

244.市场发展对于农业循环经济发展的作用

255.困难与挑战

2504农业化学投入品减量化

261.

农业化学投入品减量化的政策架构及主要工具

272.技术变迁对于农业化学投入品减量化的影响

293.市场需求对农业化学投入品减量化的影响

304.农业生产组织形式变化对农业化学投入品减量化的影响

315.困难与挑战

31目录vii05生态治理

321.生态治理的政策与法律框架

332.生态治理的技术创新与应用

343.市场机制的激励和促进

354.

成效与问题

3706低碳农业

391.

低碳农业政策体系建设

402.

低碳农业的典型技术

413.

低碳农业发展的市场机制

434.

成效与问题

4407社会组织推动绿色农业发展

451.

社会组织在农业绿色转型中的作用

462.

社会组织推动农业应对和适应气候变化

493.

社会组织推动生态治理与农村人居环境整治

504.困难与挑战

5108转型的困难与思考

531.中国农业绿色转型的结构分析

542.

各主体的技术选择与农业绿色转型

573.

社会组织对中国农业绿色转型的支持.

5809

中国农业绿色转型典型案例

601.浙江湖州桑基鱼塘系统：千年智慧的生态循环典范612.甘肃迭部扎尕那农林牧复合系统：高寒山区的和谐共生模式

643.河北黄骅盐碱地“绿色粮仓”：科技创新引领生态改良

664.北京有机农夫市集：参与式保障体系的本土实践

695.气候友好稻作项目：社会组织推动的农业绿色转型71参考文献

73中国式现代化背景下的农业绿色转型——政策逻辑与实践过程viii续发展，还引发了日益严峻的食品安全问题，威胁到整体生态安全。随着资源破坏、污染加剧和气候变化带来的农业风险日益凸显，决策层和社会公众开始广泛关注农业现代化引发的问题，并积极推动农业绿色转型。随后，有关生态保护、减少污染和节约资源的政策与项目相继出台，农业污染和环境退化现象得到初步缓解。进入21世纪的第二个十年，中国将生态文明纳入国家总体布局中，在国家政策和行动推动下，绿色农业技术得到普及和推广，市场机制不断建立和完善，社会各主体通过不同方式参与，多种力量共同推动中国农业的绿色转型。中国的农业绿色转型是一个多维度、多动力的过程：推进农业资源（特别是土地资源和水资源）保护，为绿色农业提供保障；推进化肥、农药等农业化学投入品减量，提高农产品质量，保障食品安全；推进农业循环经济（特别是秸秆还田）发展，实现农业和畜牧业的循环；推进生态环境保护，减少农业对生态环境的扰动；推进低碳农业发展，提升气候变化适应能力。农业绿色转型的实现有赖于政府、市场和社会的联动。政府通过出台政策、实施监管、发放补贴和推广绿色技术，推动农业绿色转型；市场通过价格机制，刺激开发绿色农产品，推广绿色和亲环境农业技术，完善绿色农产品流通，激励农业企业发展绿色农业；消费者和社会组织则通过建立消费者网络、宣传和示范绿色农业生产，参与农业绿色转型。在中国农业绿色转型过程中，这些因素相互交织，共同发力，促进转型。但是，受制于人多地少的资源禀赋条件，中国在农业绿色转型过程中仍然面临若干挑战，包括规模化粮食安全是指生产足够粮食以满足不断提高的粮食总量需求，食品安全指生产安全、绿色和环保的食物以满足人们对食物质量的要求，二者经常构成一对矛盾。中国从单纯追求粮食安全到实现粮食安全与食品安全的平衡，走出了一条富有借鉴意义的道路。根据联合国粮食及农业组织（FAO）的报告，2023年全球粮食总产量约为28.15亿吨，而中国贡献了其中的24.5%，即约6.9亿吨。可以说，中国以全球9%的耕地面积和6%的淡水资源，满足了全球近18%人口的粮食需求，并为全球粮食安全作出了显著贡献。在耕地和水资源高度紧缺的中国，粮食安全问题是最大的民生问题。20世纪90年代以前，中国农业现代化的主要目标是提高粮食产量，以满足不断增长的人口对食物的需求。1949年中华人民共和国成立之初，每公顷耕地粮食产量仅为1,029千克，人均粮食占有量仅为209千克，饥饿成为中国人民面临的重大威胁。中国政府将提高粮食产量作为农业现代化的主要目标，从20世纪50年代开始推进以“机械化、水利化、化学化和电气化”为标志的农业现代化建设。但由于缺乏现代工业的支持，中国的农业现代化进展缓慢，化肥施用不足制约了粮食产量的提高。20世纪80年代以后，随着中国工业化水平提高，农业现代化水平迅速提升，以化肥、农药、农膜和农用机械为主要内容的农业投入不断增加，粮食产量实现了大幅增长。20世纪90年代，中国的粮食单位面积产量达到每公顷4,000～5,000千克，人均粮食占有量达到近400千克。但是，在粮食产量提高的同时，农业所带来的环境问题也日益凸显。世纪之交，自然资源退化、农业面源污染加剧以及水资源过度消耗等问题，不仅制约了农业的可持引言1经营单一性与小农户经营多样性之间的矛盾，自上而下的绿色转型决策与自下而上的绿色转型实践之间的不同步，以及推动农业绿色转型的力量不足等问题。快速的城镇化加剧了农村农业劳动力的老龄化和女性化，劳动力结构变化对农业绿色转型的影响还不明确。同时，社会组织与主流的农业绿色转型路径之间还存在差异，尚未实现有效融合。总体来看，中国农业的绿色转型仍面临许多困难，需要包括社会组织在内的社会各主体更积极、更广泛地参与其中。受人与自然同行基金会的资助，我们开展了中国农业绿色转型研究（见图1-1），并撰写了这份报告，旨在反映中国农业绿色转型的过程、经验以及困难，为社会组织参与农业绿色转型提供参考。本报告共分为九章，第一章阐述中国从传统农业到现代化农业的发展过程，以及农业现代化带来的环境问题，介绍中国农业绿色转型的背景；第二章分析中国保护土地和水资源的政策与实践；第三章分析农业循环经济的发展；第四章分析农业化学投入品的减量过程；第五章关注农业绿色转型过程中农业与生态环境的关系；第六章则聚焦气候变化背景下的农业应对与适应；第七章对社会组织参与农业绿色转型提出了建议；第八章基于上述内容，总结了中国农业绿色转型过程中的困难与思考；第九章收集了一些典型案例，供读者参考。本报告所使用资料来源于中国政府相关部门发布的相关文件，包括1949

年以来的政府工作报告、政府政策文件；官方的统计数据和官方发布的报告；权威的科学研究成果和权威的媒体报道。对于社会组织的活动，大多来自社会组织的官方网站和主流媒体报道。资源保护减少投入循环经济生态保护低碳农业污染农业现代化的困境生态环境退化

食品安全社会矛盾绿色农业中国式现代化背景下的农业绿色转型——政策逻辑与实践过程图1-1中国农业绿色转型研究框架技术应用创新生产消费组织市场需求盈利国家政策项目2中国农业现代化与绿色转型背景01从19世纪初到20世纪中期，中国的人均粮食占有量长期徘徊在较低水平，至1949年中华人民共和

国成立时仅有208千克，远低于中国古代的平均水

平，加之战乱和频繁出现的灾荒，民众时常面临饥饿威胁。新中国的决策者将提高粮食产量作为农业发展

的重要目标之一。在1954年举行的一届全国人大一次

会议上，政府工作报告首次提出包含农业现代化在内

的四个现代化目标。1

农业现代化的目标是通过“四化”

（即“机械化、水利化、化学化、电气化”）提高单位面

积粮食产量。1957年通过的《一九五六年到一九六七

年全国农业发展纲要》对农产品增产提出了目标，要求黄河以北、黄河与淮河之间、淮河以南地区的粮食

亩产量分别达到400斤、500斤和800斤，2

也就是每公

顷产量要达到3,000千克、3,750千克和6,000千克。在20世纪80年代以前，尽管集体化推动了水利建设的发展，但受工业发展水平制约，中国农业现代化进展缓慢，化肥施用量和农用机械拥有量都很少，种植业仍然依靠传统的农耕技术和有机肥料。随着中国推动改革开放，工业化带动了农业现代化发展，以

“四化”为标志的农业现代化快速推进，化肥、农药和

农膜的投入显著增加，农业的水利化和机械化水平

不断提高，在农业投入不断增加和农业现代化持续

推进的支持下，中国成功实现了粮食产量的稳步增

长，从而保障了国家粮食安全，满足了居民消费需求。自20世纪80年代以来，中国的粮食产量显著提升。根据国家统计局的数据，2008年中国的粮食总产量是1970年的2.2倍，单位面积产量更是达到了2.5倍。尽管人口增长导致人均粮食占有量仅增长了36%，但人均肉类消费量却增长了数倍。例如，2008年人均肉类占有量1980年的4.6倍。1949—2008年国内农产品产量和人均占有量见表1-1。粮食产量的提高主要得益于农业投入的增加，特别是化肥施用量、农用机械总动力和灌溉面积的增加。根据历史数据，自1970年以来，中国农业的化肥施用量显著增长，从351万吨增长至2008年的5,239吨，增长了近14倍。同时，农用机械总动力也大幅增加，从1970年的2,165万千瓦增长至2008年的82,190万千瓦，增长37倍。根据国家统计局数据，2010年全国有效灌溉面积为58472千公顷，比有数据的1957年显著增加。此外，农药、农膜等农用物资的使用量也大幅度增加。据统计，1991—2008年的不到20年间，农药使用量增加117%，农膜使用量显著增长214%。

1949—2008年中国农业投入的增加情况见表1-2。1.周恩来：《政府工作报告》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编（第五册）》，中央文献出版社，1993年版，第584页。2.《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编（第十册）》，中央文献出版社，1993年版，第637-638页。1.

农业产量和农业投入的双增长中国式现代化背景下的农业绿色转型——政策逻辑与实践过程4年份粮食总产量

（万吨）粮食单位面积产量（千克/公顷）粮食人均粮食占有量（千克）肉类人均占有量（千克）194911,3181,029209

195719,5051,460306

196519,4531,626272

197023,9962,012293

198032,0562,73432712199044,6243,93339325200046,2184,26136648200852,8714,95139955年份化肥施用量

（万吨）有效灌溉面积

（千公顷）农用机械总动力（万千瓦）农药使用量

（万吨）农膜使用量

（万吨）1949

8.1

19573727,339121

1965194

1,099

1970351

2,165

19801,26944,88814,746

19902,59047,40328,70877*64*20004,14653,82052,57412813420085,23958,47282,190167201中国农业现代化与绿色转型背景

01表1-11949—2008年国内农产品产量和人均占有量*该数据为1991年数据。数据来源：根据原中华人民共和国农业部编写的《新中国农业60年统计资料》（中国农业出版社2009年版）整理。数据来源：根据中华人民共和国农业部编写的《新中国农业60年统计资料》（中国农业出版社2009年版）整理。表1-21949—2010年中国农业投入的增加情况5国家化肥施用量峰值（千克/公顷）达峰年份中国4802016美国1362013德国4401979日本4801979韩国5761997由于农业资源禀赋不同，中国不同地区的农业发展道路存在显著差异。在粮食主产区，以化肥、农药和农用机械为主要内容的农业现代化发展迅速，促进了粮食产量的提高；而在山区和半山区，农业现代化进程相对较慢。例如，2010年河南、山东等重要粮食产区每公顷农田的化肥施用量达450千克，而多山的重庆仅为270千克，贵州更低，仅为170千克。在农用机械方面，平原地区与山地、丘陵地区也有较大差别，因为山地和丘陵地区难以推广使用农用机械，人力和畜力仍然占据主导地位。2010年，农用机械总动力排在全国前三的省份是山东、河南、河北，分别达到11,629万千瓦和10,195万千瓦、10,151万千瓦，每公顷平均为16千瓦、15千瓦和13千瓦，而多山的重庆和贵州拥有农用机械总动力分别是1,071万千瓦和1,730万千瓦，每公顷平均仅为5千瓦和4千瓦。3如果用化肥施用量来衡量，中国已经达到发达国家的平均水平。2016年，中国的化肥施用量达到峰值，之后开始呈现下降趋势，这与发达国家在达到最高施用量后下降的趋势相似。如2023年，中国化肥使用量下降到每公顷394千克，美国是128千克，德国是129千克，日本是203千克，韩国是262千克。部分国家化肥施用量峰值及达峰时间见表1-3。随着化肥施用量的增加，中国的粮食单位面积产量显著提升，正逐步接近发达国家水平。例如，2010年中国粮食单位面积产量为5,000千克/公顷，2022年增长到6,400千克/公顷。与此同时，2022年美国、德国、韩国的粮食单位面积产量分别达到了8,000千克/公顷、7,100千克/公顷和6,600千克/公顷。4总体而言，在持续加大投入的基础上，中国以“四化”为核心的农业现代化进程不仅实现了粮食的增产与稳产，更显著提升了粮食安全保障能力，满足了国内对主要农产品的需求。目前，中国的人均粮食消费量已经超过西方发达国家，人均肉类消费量也达到西方主要发达国家的一半以上。3.根据《中国统计年鉴2011》计算。4.根据世界银行数据整理，参见：/indicator/AG.CON.FERT.ZS。数据来源：根据世界银行数据整理，参见：https:///indicator/AG.CON.FERT.ZS。表1-3部分国家化肥施用量峰值及达峰时间中国式现代化背景下的农业绿色转型——政策逻辑与实践过程6化学需氧量总磷总氮全国3,02942473工业715——农业1,32428270其中种植业—11160其中养殖业1,26816102生活1,10814202第二，随着养殖业的发展，畜牧业对生态环境的影响日趋严重。2007年开展的第一次全国污染源普查的相关数据表明，海河、淮河、辽河、太湖、巢湖、滇池等重点流域的污染源中，畜禽养殖业是化学需氧量排放最大的行业，达到706万吨，是工业排放的5倍，是生活排放的2倍（见表1-5）。第三，随着大面积灌溉农业的发展，水资源紧张的问题日益突出。特别是在华北地区，由于地表水不足，农业灌溉高度依赖地下水资源，导致地下水严重超采。自20世纪70年代起，华北地区开始大规模开发利用地下水，年开采量从200亿立方米增至2017年的363亿立方米，最高年份（2001年）达511亿立方米，成为世界上地下水开发范围最广、规模最大、强度最高的地区。因地下水开采量远大于补给量，入不敷出，造成严重超采。到2019年《华北地区地下水超采综合治理行动方案》印发之前，华北地区地下水储量比1980中大量产生的粪便严重污染了农村环境，并使农业成为中国的重要污染源。2007年开展的第一次全国污染源普查表明，全国农业源的化学需氧量（COD）排放达到1,324万吨，占全国排放总量的43.7%，农业源总氮排放、总磷排放分别为270万吨和28万吨（见表1-4），占全国排放总量的57.1%和66.7%。尽管排放量并未全部进入湖泊、河流等水体，但是毋庸置疑，农业污染物排放是湖泊、河流污染的重要原因。1980—2010年是中国农业现代化快速推进的时期，同时也是生态环境恶化严重的时期。农业投入不断提高不仅带来了农地的污染，也造成了全国生态环境的恶化。第一，随着农业生产方式的转变，农业生产中大量使用的化肥、农药和农膜，以及畜禽集中饲养过程资料来源：根据《第一次全国污染源普查公报》数据整理，参见：/sj/tjgb/qttjgb/qgqttjgb/202302/t20230218_1913282.html。2.生态环境的破坏中国农业现代化与绿色转型背景

01表1-4不同行业污染物排放（单位：万吨）7图1-2华北地区地下水开采量演变180160140120100806040201970—19791980—19891990—19992000—20102010—20152019年份化学需氧量总氮总磷工业145.3——种植业—71.03.7畜禽养殖业706.045.89.2水产养殖业12.72.20.4生活污染328.165.93.8年亏空约1,800亿立方米；地下水超采区面积达18.1万平方千米，其中约40%为浅层超采区，约2/3的超采区存在深层承压水超采。5

地下水超采导致地表下沉、水资源枯竭、地表植被死亡等问题，且因开采成本上升和水资源短缺，灌溉农业难以持续。华北地区地下水开采量演变见图1-2。资料来源：根据《第一次全国污染源普查公报》数据整理，参见：/sj/tjgb/qttjgb/qgqttjgb/202302/t20230218_1913282.html。5.“华北地区地下水超采综合治理行动方案编制背景及思路”，/politics/2020-12/22/c_1210941476.htm表1-5重点流域（海河、淮河、辽河、太湖、巢湖、滇池）污染物排放（单位：万吨）资料来源：杨会峰等：《近40年来华北平原地下水位演变研究及其超采治理建议》中国式现代化背景下的农业绿色转型——政策逻辑与实践过程地下水开采量/亿m38第四，水土流失、草地退化及土壤污染成为重要的生态问题。在世纪之交，木材采伐造成中国森林面积大幅度下降并导致水土流失。20世纪50年代，中国的森林蓄积量接近120亿立方米，但是到1973—1976年第一次全国森林资源清查时，已经下降到86.5亿立方米。20世纪80年代，中国开始大力实施植树造林，森林覆盖率和森林蓄积量都有所增加，但是由于长江中上游和东北地区对天然林的大规模采伐，天然林所占的比重在不断下降。尽管林业普查数据表明，20世纪70年代后期，中国天然林面积降至谷底，到20世纪80年代，天然林的面积和蓄积量都在恢复增长6，但是，对遥感数据的研究表明，1990—2020年，中国天然林面积减少了约21.91万平方千米（占比为12%），主要发生在东北和南方湿润地区。7草原是中国面积最大的陆地生态系统，占国土面积的41%。在21世纪的第一个十年，由于不适当的农业和矿产开发，以及过度放牧，草原退化问题日益严重。根据原环境保护部公布的数据，2004年中国90%的可利用天然草场发生了不同程度的退化。草原退化表现为草产量持续下降、牧草盖度和高度降低，严重时就会导致荒漠化。尽管国家实施了退牧还草工程、京津风沙源治理工程等草原保护项目，但只是遏制了全国草原生态环境加速恶化的势头，全国草原生态仍呈“点上好转、面上退化，局部改善、总体恶化”的态势。8土壤污染对农业和食品安全造成严重影响。工业、采矿业和农业均对土壤产生影响，严重威胁食品安全。2005—2013年，历时9年的全国土壤污染状况调查表明，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%（见表1-6）。污染类型以无机型为主，无机污染物超标点位数占全部超标点位数的82.8%。从污染物超标情况看，镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍8种无机污染物的点位超标率分别为7.0%、1.6%、2.7%、2.1%、1.5%、

1.1%、0.9%、4.8%。96.宋维明、杨超：《1949年以来林业产业结构、空间布局及其演变机制》，《林业经济》，2020年第6期。7.KaiCheng，etal:“UnveilingChina’snaturalandplantedforestspatial-temporaldynamicsfrom1990to2020”,ISPRSJournalofPho-

togrammetryandRemoteSensing,

Volume209,March2024,Pages37–50.8

.

农

业

农

村

部：《

高

鸿

宾

副

部

长

在

全

国

草

原

监

理

工

作

会

议

上

的

讲

话》，https

:

/

/

www

.

moa

.

gov

.

c

n

/

gov

p

u

blic

/

XM

YS

/

2

0

1

1

0

9

/

t20110921_2293078.htm。9.环境保护部、国土资源部：《全国土壤污染状况调查公报》（2014年4月17日），.cn/foot/site1/20140417/782bc

b-

88840814ba158d01.pdf。中国农业现代化与绿色转型背景

019制农业面源污染。1998年，《全国生态环境建设规划》将农业面源污染纳入生态治理重点。针对过量施用农药化肥，原农业部于2005年启动“测土配方施肥”项目，推广科学施肥技术，减少化肥滥用。2006年，《中华人民共和国农产品质量安全法》提出加强农药残留监管，推动高效低毒农药使用。针对畜禽养殖所

带来的污染，2001年，《畜禽养殖污染防治管理办法》首次提出规范规模化养殖场的环保要求。与此同时，原农业部还积极推进农村沼气工程，促进畜禽粪污资源化利用。2008年，原环境保护部、财政部启动“农村

环境连片整治示范”，试点治理农业面源污染（如河道

污染、农田径流等）。第三，地方层面开始探索乡村绿色发展之路，典型的如浙江省“千村示范、万村整治”的“千万工程”。

“千万工程”开始于农村人居环境整治，在此过程中，农业污染也得到治理，化肥农药的施用量逐步下降；以文旅产业为主的绿色产业得到发展，生态价值得以实现；绿色农产品生产得到推广，并逐步形成绿色农产品的生产加工链；林下产品得到广泛开发，竹笋、食进入21世纪以后，随着生态环境退化和污染问题迅速蔓延，以及由此引发的社会矛盾和冲突日益增多，中国政府开始更加关注生态环境问题，并出台了一系列政策以推动生态环境保护。第一，以1998年长江流域的洪水为契机，开始推动大规模的生态环境保护。1998年，中国政府在部分省份试点，并于2000年开始正式实施天然林保护工程，全面停止长江上游、黄河中上游等重点国有林区的天然林商业性采伐，长江、黄河流域的生态环境得到明显改善。1999年，中国政府启动退耕还林还草工程，旨在将易造成水土流失的坡耕地或沙化耕地转为林地、草地，以改善生态环境、减少自然灾害（如沙尘暴、水土流失等）。2003年，中国政府开始在草原牧区实施退牧还草项目，通过休牧和禁牧，实现草原的保护和恢复。第二，开始采取措施减少农业面源污染。1996年，《国务院关于环境保护若干问题的决定》首次提出控总的超标率其中轻微轻度中度重度调查总体情况16.111.22.31.51.1耕地19.413.72.81.81.1林地10.05.91.61.21.3草地10.47.61.20.90.7未利用地11.48.41.10.91.03.

农村生态环境保护的启动资料来源：根据2014年《全国土壤污染状况调查公报》数据整理。中国式现代化背景下的农业绿色转型——政策逻辑与实践过程表1-6全国土壤污染状况（单位：%）10用菌、木本油料等非木材林产品进入市场，使绿色农业更加多样化；“秸秆—饲料—肥料—农田”等形式的农业循环经济模式积极发展。“千万工程”产生了积极效果，并对全国农村产生了重要影响。第四，党和国家开始提出并部署生态文明建设。2002年，中国共产党第十六次全国代表大会报告在论述全面建成小康社会目标时提出“促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”，隐含了生态文明理念。2007年，中共十七大首次将“建设生态文明”作为全面建成小康社会的新要求，提出“基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。2010年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》设专篇论述“绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会”。生态文明建设为农业绿色转型提供了强有力的话语支持。2012年，中共十八大对生态文明建设作出了重要部署，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，从而为农业绿色转型提供了制度保障和动力。2011—2025年是中国的“十二五”到“十四五”三个五年规划时期，也是农业绿色转型的关键时期。2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“完善现代农业产业体系，发展高产、优质、高效、生态、安全农业”，并提出“治理农药、化肥和农膜等农业面源污染，全面推进畜禽养殖污染防治。加强农村饮用水水源地保护、农村河道综合整治和水污染综合治理。强化土壤污染防治监督管理。实施农村清洁工程，加快推动农村垃圾集中处理，开展农村环境集中连片整治。严格禁止城市和工业污染向农村扩散”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“必须加快转变农业发展方式，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营

体系，提高农业质量效益和竞争力，走产出高效、产品

安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路”。农业

可持续发展成为农业现代化的重要目标。到“十四五”期间，农业农村部等六部门已经制定出明确的《“十四

五”全国农业绿色发展规划》，对农业资源保护、减少污染、农业生态保护修复和低碳农业的发展做出了全

面的部署。2024年，农业农村部制定《关于加快农业

发展全面绿色转型促进乡村生态振兴的指导意见》，从十个方面对农业绿色转型提出了指导意见。本报

告将在第二章到第六章分别阐述过去15年中国农

业绿色转型的过程。中国农业现代化与绿色转型背景

0111水土资源保护性开发02国家政策主要围绕六个方面开展农业水土资源保护工作：高标准农田建设、耕地质量保护与提升、耕地重金属污染治理、水土保持与坡耕地改造、高效节水和农业资源监测。第一，建设高标准农田。2012年，原国土资源部开始部署高标准农田建设。2019年，国务院办公厅印发文件，进一步推动高标准农田建设，并将高标准农田建设作为粮食安全的重要保障。最初，高标准农田建设注重“田块平整、道路通达、灌排配套”等基础设施要求，后来逐步发展为涵盖“土壤改良、地力培肥、生态保护”等综合质量指标，明确要求耕作层厚度达到30厘米以上、有效土层厚度达到60厘米以上、土壤有机质含量逐步提升、灌溉水利用系数不低于0.6、确保基础设施使用年限超过15年等具体标准，确保耕地质量等级平均提高0.5个等级以上。根据《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》，我国计划到2025年累计建成10.75亿亩（约6,700万公顷）高标准农田，并在2030年进一步提升至12亿亩（约8,000万公顷），以确保国家粮食安全和农业可持续发展。建设重点从单一的面积扩张转向“新建与改造并重”，特别强调提升永久基本农田的质量。近年来，高标准农田建设更加突出生态保护，将土壤健康作为核心指标，强化水土资源集约利用，实施污染防控，推广节水灌溉和有机肥施用，确保农业生产与生态保护相协调。同时，建立“建管并重”的长效机制，通过耕地质量长期监测网络和“谁使用、谁管护”的责任机制，确保建成后的高标准农田持续发挥效益。2025年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《逐步把永久基本农田建人多地少水缺是中国基本国情，农业发展面临两大挑战：一是耕地质量下降，因长期高强度利用、有机肥投入不足、过度依赖化肥农药，导致土壤板结、酸化、盐渍化、有机质含量降低，重金属污染（工矿企业周边和污水灌溉区尤为严重）问题突出，地力衰退，土壤污染严重；二是水资源短缺，因农业生产需水量增加、北方资源性缺水、南方工程性缺水（水利设施老化失修）及气候变化等因素，农业灌溉用水缺口持续扩大。2015年，《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》指出，中国粮食等主要农产品需求刚性增长，水土资源越绷越紧，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给与资源约束的矛盾日益尖锐。为提高水土资源利用效率、实现农业可持续发展、保障国家粮食安全，中国已建成高标准农田超10亿亩（约6,700万公顷），占全国耕地总面积的一半以上。通过高标准农田建设，农田抗灾减灾能力显著提升，为粮食产量连续9年稳定在1.3万亿斤（6.5亿吨）以上提供了重要支撑。此外，从高标准农田建设、耕地质量保护与提升、耕地重金属污染治理、水土保持与坡耕地改造、高效节水和农业资源监测等六个方面入手，中国制定了严格的农业水土资源保护政策体系；同时因地制宜推广水土资源保护性开发技术，构建综合协同的技术体系；积极探索以农业水权交易为代表的市场机制；社会组织则通过参与监测预警、推动制度创新和联结多元主体协同参与等多种途径，参与农业水土资源保护性开发，同步实现水土资源保护的环境、经济与社会效益。1.制定严格的农业水土资源保护政策体系水土资源保护性开发

0213成高标准农田实施方案》，旨在通过优化建设布局、明确建设时序、加大投入力度等措施，到2030年力争累计建成高标准农田13.5亿亩（约9,000万公顷），累计改造提升2.8亿亩（约1,867万公顷），进一步夯实粮食安全根基。计划到2035年将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田。第二，保护与提升耕地质量。在全国范围内，按区域开展土壤改良、地力培肥和养分平衡工作，防止耕地退化，提升耕地基础地力与产出能力。在东北地区开展黑土地保护，实施深耕深松、秸秆还田、培肥地力，配套有机肥堆沤场，推广粮豆轮作；防治水土流失，实施改垄、修建等高地埂植物带、推进等高种植和建设防护林带等措施。在黄淮海地区开展秸秆还田、深耕深松、砂礓黑土改良、水肥一体化、种植结构调整及土壤盐渍化治理工作。在长江中下游地区及华南地区开展绿肥种植、增施有机肥、秸秆还田、冬耕翻土晒田、施用石灰深耕改土等工作，以提升耕地质量，遏制耕地退化。第三，治理耕地重金属污染。2014年，中国启动农产品产地土壤分级管理制度，将耕地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类，对未污染土壤实施严格保护，轻污染耕地改种非食用作物并配套物理化学修复措施，重污染耕地则划定特定农产品禁止生产区。2016年，国务院印发《土壤污染防治行动计划》，要求全面开展土壤环境质量调查，建立全国土壤环境质量数据库，以提升土壤环境信息化管理水平，并为精准治理提供科学依据。2018年，国家提出强化农业面源污染防治，推广低积累品种替代、土壤调理剂使用等安全利用技术，在重点区域建立受污染耕地安全利用集中推进区。2024年，国家进一步突出源头防控，严格管控有色金属、化工等重点行业企业土壤污染风险，建立全生命周期监管机制。此外，法律体系逐步完善，2019年实施的《中华人民共和国土壤污染防治法》确立“污染担责”原则，2022年实施的《中华人民共和国黑土地保护法》将黑土地保护制度上升为法律。第四，实施水土保持与坡耕地改造工程。以小流域为单元，以水源保护为中心，配套修建塘坝和窖池，配合实施沟道整治和小型蓄水保土工程，加强生态清洁小流域建设。在水土流失严重、人口密度大、坡耕地集中地区，尤其是关中盆地、四川盆地以及南方部分地区，建设坡改梯及其配套工程，通过修筑梯田、客土改良、建设集雨池等措施，防止水土流失。推进黄土高原旱作梯田建设，加强雨水集蓄利用，发展高效旱作农业。加大东北黑土区坡耕地和侵蚀沟水土流失治理力度，统筹推进保护性耕作和高标准农田建设，保护好黑土资源。第五，实施高效节水灌溉。早期以分区分类指导为核心，重点在东北、西北、黄淮海等缺水地区规模化推广滴灌、喷灌技术，并配套农艺和管理措施，推动节水技术进村入户。2015年，《到2020年化肥使用量零增长行动方案》首次将水肥一体化纳入国家战略，要求结合高效节水设施推广滴灌施肥等技术，实现水肥协同增效。此外，突出灌区现代化改造与机制创新，通过大中型灌区续建配套实施方案，以提升灌溉水利用效率为中心，推进骨干工程节水改造和量测水设施完善，并同步深化农业水价改革。近期，伴随农业向智慧化、系统化方向升级，中国在实施“十四五”重大农业节水供水工程过程中多管齐下：一方面，计划投资新建大型灌区30处、改造124处，以强化中国式现代化背景下的农业绿色转型——政策逻辑与实践过程14中央与地方资金的统筹支持；另一方面，出台智慧水利建设规划，旨在运用物联网、大数据、云计算、人工智能等先进技术，全面提升水利行业的管理水平和决策能力，推动水利行业转型升级，实现水资源管理的智能化、精细化、精准化，以满足社会经济发展需求。第六，加强农业资源监测。充分利用现有资源，建设和完善遥感、固定观测和移动监测等一体化的农业资源监测体系，建立耕地质量和土壤墒情、重金属污染、农业面源污染、土壤环境监测网点，建立土壤样品库、信息中心和耕地质量数据平台，健全农业灌溉用水、地表水和地下水监测监管体系，同步将高标准农田全部纳入动态监测范围，定期开展耕地质量等级调水土资源保护性开发的综合技术体系具有鲜明的系统性和因地制宜特点。首先，由于单一技术难以兼顾所有目标，水土资源保护性开发往往是多种技术的组合应用，需要工程、生物、农艺、管理等多个专业领域的有机结合，实现协同增效。例如，在黄土高原的生态修复中，梯田查评价，并依托遥感技术和信息化平台实现耕地资源变化精准跟踪，建设农业资源环境大数据中心，推动农业资源数据共建共享。2.

构建水土资源保护性开发的综合技术体系水土资源保护性开发

0215建设能够改变地形坡度，有效截留雨水、减少坡面径流，从而防止土壤流失；退耕还林还草能够恢复植被覆盖，增强土壤固持能力和水源涵养功能，提升区域植被覆盖率；节水灌溉能够通过滴灌、覆膜等技术提高水资源利用效率，在减少农田用水量的同时实现粮食产量稳步增长。在南方红壤区，坡面排水沟能够拦截地表径流，防止土壤冲刷；种植耐瘠薄植物能够快速覆盖裸露地表，改善土壤结构；秸秆还田与有机肥施用能够提升土壤有机质含量，缓解红壤酸化板结。这些技术组合均体现了生态屏障构建、土壤质量改良和特色农业开发之间的目标协同。又如，水肥一体化滴灌在硬件层面实现了灌溉系统与施肥装置的有机

融合，将滴灌管网、压力调节装置与智能施肥机、EC/pH监测传感器等技术设备进行一体化设计，构建精

准的水肥输送通道。在监测管理层面，通过物联网技术整合土壤墒情监测数据、气象站信息和作物生长模型，建立动态调控系统，可根据作物不同生长阶段的需水需肥特征进行实时优化调整，特别是将农艺知识

与智能算法相结合，实现从“经验施肥”到“精准调控”的转变。通过多维度的技术综合，水肥一体化不仅解决了传统灌溉施肥方式中水肥利用率低下的问题，还

实现了节水、节肥、减少氮磷排放和增产等协同效益。其次，水土资源保护性开发的技术选择和应用取决于不同地区的自然禀赋和主要矛盾，技术需要精准契合当地的水土条件、气候特点和核心问题，才能发挥应有的作用。在黄土高原地区，为了防止水土流失，以工程固沟为核心，通过修筑梯田稳定坡耕地，并在沟壑中建造淤地坝拦泥造地；同时，结合等高植物篱和水土保持林草覆盖陡坡沟缘，形成立体防护体系。在西北干旱半干旱地区，通过高效节水灌溉和雨水集使用权交易能够提升土地和水资源的价值，促进资源节约利用，加强资源保护。2013年，党的十八届三中全会明确提出建立水权制度，将引入水权市场作为改革方向。2016年，《水权交易管理暂行办法》出台，将水权交易界定为在合理界定和分配水资源使用权基础上，通过市场机制实现水资源使用权在地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间流转的行为。水权交易的形式为区域水权交易、取水权交易和灌溉用水户水权交易。同年，中国水权交易所成立。以黄河流域的水权交易为例。黄河水市场可分为流域级水市场、省区级水市场和用户级水市场三级。一级水权市场是流域内的水权交易市场，主要包括跨省区的水权转换和有条件的地区及流域机构间的水权转换。二级水权市场是同一行政区域内行业蓄利用解决水资源短缺问题，在绿洲边缘及风沙区重点采用草方格沙障和栽植耐旱灌木固定流沙，防治风蚀，并结合排水洗盐系统与种植耐盐植物对盐碱地进行改良。在南方丘陵地区，对坡耕地实施坡改梯工程，依托山塘、小型水库调节降水丰枯；在水系沿岸建设植被缓冲带，拦截农田面源污染物，以保护水质；在村庄附近利用人工湿地处理分散性生活污水，实现水土兼治。在华北平原地区，为应对水资源短缺、地下水超采、农业面源污染和土壤质量下降等问题，主要推行高效节水灌溉与水肥一体化技术，精准利用水资源并减少污染；网络化布设生态沟渠、植被缓冲带和人工湿地；持续推广秸秆还田和增施有机肥，改善土壤结构，提升保水保肥能力，实现用地养地结合。3.

探索水土资源保护性开发的市场机制：

以农业水权交易为例中国式现代化背景下的农业绿色转型——政策逻辑与实践过程16间和行业内的水权转换，黄河流域主要包括农业灌溉工程节水向工业用水的水权转换。三级水权市场主要指灌溉用水户水市场，用户级水市场建立的基本前提是初始水权要分配到终端用水户。源源不断的市场需求、政府与企业在市场中的准确定位是农业水权交易市场能够持续稳定发展的重要支撑。10

农业水权交易市场参与者包括政府、市场交易主体以及交易中介机构，三者相互依存、相互作用，共同维持农业水权交易市场的内部稳定。在农业水权交易中，政府不仅扮演市场监管者的角色，还可能作为初始水权的配置者、水权交易制度的供给者，以及良好水权交易环境的塑造者。在中国，水资源所有权属于国家，各地方政府向上响应国家水利改革政策，向下积极为取用水户搭建农业水权交易平台、把控市场的准入原则、监督交易过程和提供交易相关服务。市场交易主体指农业水权交易中的转让方和受让方，包括农业生产者、水权拥有者、政府等。交易中介机构是除买卖双方之外参与水权交易过程的第三方，在农业水权交易市场中提供市场信息获取、交易培训、合同撮合、交易管理、交易风险分析等服务。交易中介机构最初以国家及地方层面建立的各级水权交易平台形式出现，承担着水权交易信息汇总、交易资质评估、交易撮合等多种职能。水权交易平台的出现体现了水权交易市场机制的引入，有效提升了农业水权交易的市场化水平。中国水权交易所的数据显示，2022年发生的水权交易如下：区域水权交易7单，交易水量1.10亿立方米；取水权交易162单，交易水量1.26亿立方米；灌溉用水户水权交易3,338单，交易水量0.14亿立方米。2024年，国家水权交易平台共计开展水权交易

11,312单。上述数据显示，尽管2022年灌溉用水户

水权交易数量占全年交易总数量的95.2%，但交易

水量仅占总交易水量的5.6%，说明农业灌溉用水交

易活跃度较低。11

产生这一现象的原因主要有三点：一是，中国的水权制度被称为“行政主导-市场辅助”的混合体系，特点是水资源所有权、使用权、工程所

有权和经营权的综合配置，但由于水权制度明晰度

不足、新旧制度共存导致了制度摩擦，这需要时间来调节和优化；12

二是，水权交易法律法规滞后，目前仅有“取水权”在法律中有明确界定，其余类型水权的法律地位尚不清晰；三是，由于中国农民的人均耕地面积较小，从水权交易中获益的成本很高，再加

上农业用水向工业企业转换过程中的补偿机制不完善、农民用水协会发挥作用有限等客观原因，农户间

的水权交易缺乏经济激励与社会支持。10.郭家力等：《农业水权交易发展影响因素分析——基于宏观、中观、微观视角》，《中国农村水利水电》，2024年第1期。11.郭家力等：《农业水权交易发展影响因素分析——基于宏观、中观、微观视角》，《中国农村水利水电》，2024年第1期。12.Wang,Y.,

Lyu,

H.,&Cao,

M.(2025):

Decoding

China’s

water

rights

revolution

in

the

new

century:transitioning

from

a

centralized

to

ahybridsystem.InternationalJournalof

WaterResourcesDevelopment,41(5–6),950–973.水土资源保护性开发

0217党的十八大以来，中国耕地保护制度体系逐步完善，严保严管责任体系逐级压实，基本确立了最严格的耕地保护制度。截至2023年底，全国累计建成高标准农田超过10亿亩（约6,700万公顷），占耕地面积的55%左右，对粮食增产的贡献率超过20%。据评估，高标准农田建成以后，项目区的耕地质量一般提升1～2个等级，粮食产能平均提高10%～20%，亩均粮食产量提高100千克，即每公顷增产1.5吨。在严重气象灾害年份，项目区粮食产能稳定性水平要明显高于非项目区。2021年以来，典型黑土区重点县保护黑土地面积超过3亿亩（约2,000万公顷）。全国土壤重点风险监控点重金属含量整体呈下降趋势。农业节水也为保障国家粮食安全和农产品有效供给作出了巨大贡献。在水资源紧缺背景下，近30年来中国耕地灌溉面积增加了3.27亿亩（约2,200亿公顷），达到10.55亿亩（约7,000万公顷），生产了全国77%的粮食和90%以上的经济作物，农业节水和高效用水已形成年1,100亿立方米以上的农业综合节水能力。同时，单方灌溉水的粮食生产力也实现了显著增长，从1.58千克增加到1.80千克以上。耕地灌溉亩均用水量由2014年的402立方米下降到2022年的364立方米，也就是每公顷用水量从6,000立方米下降到5,500立方米，降低了9.5%。另外，农业节水为华北平原地下水超采治理，西北内陆干旱区塔里木河、石羊河、黑河流域重点治理，东北三江平原和西辽河治理发挥了重大作用。近十年来，中国农业节水科技取得显著进步，农业节水产业快速发展。全国共有节水灌溉相关企业3,400余家，产值规模超500万元的微灌企业数量新增约20%，喷灌企业数量新增超100%，特别是驱动新质生产力发展的智能灌溉、智慧节水企业数量实现成倍增长。13但是，中国耕地资源禀赋较差、本底薄弱，土壤相对瘠薄，水土资源不匹配，部分耕地分布在山地、丘陵地区，跑水跑肥跑土问题依然比较突出。多年来，农业生产长期实行高投入、高产出模式，耕地处于高强度、超负荷利用状态，局部退化趋势加重。虽然高标准农田建设取得了一定成效，但依然面临着制度性交易成本高、财政投资依赖度大、配套政策协同度低以及建管用衔接不畅等现实困扰，15

农田水利方面欠账也很多。近年来，气候变暖对中国粮食生产产生了显著影响，东北地区得益于气候变暖，粮食总产量增加，而华北、西北和西南地区的粮食产量则受到一定抑制。此外，全球变暖导致粮食种植北界北移，加剧了水资源紧张和“水-土-粮”错配格局，使得水粮矛盾日益突出。从农业节水的制度建设看，虽然水权交易、农业水价、市场化生态补偿等制度都经历了多年探索，但是市场机制发挥的作用依然有限，仅有少数大型企业参与探索水补偿和水交易实践，农民选择市场化节水措施的内在动力不足，社会组织与企业在水土资源保护领域的配合度还比较低，尚未形成可复制、可推广的合作模式。13.成县水务局：《康绍忠院士：中国农业节水十年——成就、挑战及对策》，https://www.gscx.gov.cn/zfxxgk/public/32128284/147885456.html。14.郭晓鸣、温国强、郑荏元：《高标准农田建设的理论解构与现实考察》，《中国农村经济》，2025年第7期。4.

成效与问题中国式现代化背景下的农业绿色转型——政策逻辑与实践过程1803农业循环经济第一，秸秆资源化利用政策不断强化。2015年，国务院办公厅印发《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》，明确“农用为主、多元利用”原则，并提出到2020年秸秆综合利用率超过80%的目标。近年来，全国秸秆综合利用率已达到85%以上，部分地区（如兰考县）的利用率甚至超过92%，这得益于肥料化、饲料化、能源化、基料化、原料化等“五化”路径的实施和推广。同年，国家发展改革委、原农业部等四部门联合印发《关于进一步加快推进农作物秸秆综合利用和禁烧工作的通知》，提出到2020年秸秆综合利用率达到85%以上，重点区域基本消除露天焚烧现象，并首次将秸秆禁烧与综合利用结合。2017年，原农业部等六部门联合印发《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》，将秸秆纳入农业废弃物治理范围，提出整县推进模式，强化收储运体系建设。近年来，农业农村部也发布了一系列文件，如2023年发布的《关于做好2023年农作物秸秆综合利用工作的通知》明确中央财政通过农业生态资源保护资金支持秸秆综合利用，建设400个重点县和1,600个展示基地，强调科学还田、离田利用和台账建设。2025年，中央一号文件明确指出，将精准划定禁烧范围，并依法依规落实禁烧管控要求，这标志着政策从全面禁烧向科学治理与资源化利用相结合转型，旨在鼓励综合利用秸秆资源，减少焚烧需求，同时确保环境安全和提升农业生产效率。总体而言，经过持续探索，中国已逐步构建起多维度、多层次、系统化的秸秆资源化利用政策体系。一是强化财政支持与补贴。一方面，对农户秸秆离田给予一定补贴，并将秸秆还田机、打捆机等设备纳入农机具采购补贴范围。江苏等地还对秸秆还田给予作业补贴，每亩20～25元，即每公顷300～375元。农业循环经济主要包括三个方面：一是农业废弃物回收利用，如将秸秆、农膜、动物粪便等转化为肥料、饲料、能源等；二是种养结合及农作物轮作与间作，以实现资源循环利用；三是水资源和能源的循环利用。其中，农业废弃物回收利用是近年来农业绿色转型的重点。进入21世纪后，农业废弃物治理逐渐成为农业政策面临的重要课题。一方面，随着农户生活方式的转变，煤炭、燃气替代秸秆成为生活燃料，农作物秸秆利用问题凸显；另一方面，随着农村劳动力转移，规模化养殖迅速发展，原来的小农户种养结合模式被打破，畜禽粪便与病死畜禽所引发的污染已成为农村发展过程中面临的重要问题。发展循环经济成为解决农业废弃物问题的关键手段。2010年以后，在政策和市场双重推动下，这一领域的技术创新、产品研发也呈现加速态势。与此同时，农业领域组织变革、各类社会组织的参与，也推动了循环经济的发展。2008年，《中华人民共和国循环经济促进法》颁布，为农业循环经济发展提供了基本法律依据，明确提出减量化、再利用、资源化原则。“十一五”期间，国家发展改革委等部门开始推动循环经济试点。这一时期，国家出台了众多政策，农业废弃物资源化利用的总体思路逐步明确。2015年，《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》出台，提出到2020年农作物秸秆、畜禽粪便和病死畜禽等基本实现资源化利用的目标。随着一系列政策文件出台，中国形成了相对健全的政策体系。1.

农业循环经济的政策及其成效中国式现代化背景下的农业绿色转型——政策逻辑与实践过程20另一方面，通过项目资金，对各地的秸秆资源化利用项目给予支持。例如，自2018年起，中央财政通过农

业生态资源保护资金，对秸秆综合利用给予专项扶持。同时，国家对秸秆转化产品也实施优惠政策，如

秸秆发电并网享受补贴电价、秸秆初加工企业用电

按农业生产电价标准执行，以及运输车船免收过路

过桥费用等。二是强化技术支持与标准制定。2014年和2021年，《秸秆综合利用技术目录（2014）》和《秸秆综合利

用技术目录（2021）》先后发布，对秸秆还田、饲料化、燃料化等提出了技术标准，同时加大科技研发力度，支持秸秆腐殖酸加工、生物质发电等技术攻关，鼓励

产学研结合。三是强化禁烧管控与监管。早期政策强调“全域禁烧”，并实施严格的执法与处罚措施。2015年，国家修订《中华人民共和国大气污染防治法》，各地都强化秸秆禁烧的落实力度，实行网格化管理，建立“县－乡－村”三级巡查体系，确保禁烧管控。近年来，国家政策逐步从全面禁烧转向精准管控。2025年，中

央一号文件提出科学划定禁烧区，允许在特定气象

条件下有限焚烧。四是开展区域试点与示范。2016年，中国提出开展秸秆综合利用行动，建立整县推进机制，在河北、吉

林等10省份开展秸秆综合利用试点。2023年，试点范

围扩大至400个重点县，探索“政府引导+市场运作”机制，建设秸秆收储中心和腐殖酸加工厂。近年来，各地持续采取整县推进模式，推进秸秆资源化利用。第二，推进畜禽粪污的资源利用政策。2013年，国务院发布《畜禽规模养殖污染防治条例》，明确了

畜禽养殖场的污染防治责任，禁止在饮用水水源保护区等敏感区域养殖，并规定了激励措施和法律责任。这是中国首部专门针对畜禽养殖污染防治的法规，为后续政策提供了法律框架。2017年，国务院办公厅印发《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》，强调种养结合、农牧循环，要求落实地方政府和养殖场的主体责任，实施财政支持、用地保障等措施，并提出到202