关于我县村集体资产管理情况的调查与思考

关于我县村集体资产管理情况的调查与思考

村级集体资产是广大农民多年来辛勤劳动积累的成果。

管好用好集体资产，对于壮大集体经济实力，改善农业生

产条件，促进农业和农村经济发展，增加农民收入，增强

农村基层组织的凝聚力，保持农村社会稳定，都有着十分

重要的意义。

从蓟县近年来集体资产管理情况看，主要呈现出以下

四个特点：

1.完善管理机制，有效地规范了集体资产管理行为。

为适应新形势下对级集体资产管理工作的需要，各乡镇在

核算主体、资产所有权和民主决策权不变的前提下，普遍实

行了村级财务“双代管”，有效地规范了村级集体资产管理

行为，进一步强化了乡镇农经站的监管职能，严格把住了

三个关口：一是资产审计关。乡镇农经站结合村级财务审计,

每半年对村级固定资产的管理使用情况进行一次专项审计。

对于有账无物和有物无账的资产，除查明原因外，及时做

了账务处理；对于核销报废的资产则严格履行民主程序，禁

止了个别人随意处置集体资产，确保了集体资产的保值增

值。二是资产登记关。为随时掌握资产变动情况，乡村普遍

健全了集体资产登记制度。村级固定资产由报账员负责登

记、保管，并与乡镇农经站设置的固定资产登记薄衔接，有

效地防止了集体资产的损坏和丢失。三是票据进账关。对于

村级报账员掌管的村集体经济组织财务专用章，由乡镇农

经站统一收上来，实行集中管理。村级进账票据，全部使用

“天津市农村集体经济组织专用统一收据”，并加盖村集体

经济组织财务专用章；集体与农户发生的暂付款业务，则全

部使用了全县统一的现金借领据，严禁白条进账；数额较大

的外购物品不仅全部使用税务发票，而且还要附明细表；干

部工资、人工费等自制发票，除分类造表，列全项目外，经

办人、支领人、审批人还要签字盖章；打井、办电等大型开

支，工程完工后则全部使用正式税务发票并附工程竣工结

算表（包括协议、批文、预算），经乡镇主管领导审核后方

能入账。基本上杜绝了村级乱收、乱支现象的发生，有效地

防止了集体资产的流失。

2.健全管理制度，切实降低了村集体的非生产性开

支。为保证集体资财最大限度地用于生产经营，促进经济发

展，各乡镇普遍落实了以下两项管理制度：一是开支审批

制度。村级开支无论数额大小，都要经经手人、村主任、支

部书记签字，并经民主理财小组审核签字后才能报销。数额

较大的，如建校、修路、征占土地补偿费分配等大型开支，

首先拟定分配方案，经村“两委”成员和民主理财小组讨论

通过后，再提交村民代表会议或村民会议讨论确定，并报

乡镇政府审批后方可实施。如杨津庄镇，自实行“四支笔”

签字以来，村集体非生产性开支得到了有效控制。2004

年全镇村非生产性开支为416万元，比2003年减少

T171万元。二是“零招待”制度。“零招待”制度的落

实，不仅有效地遏制住了吃喝风，而且极大地控制了村级

招待费的开支。如城关镇、东施古镇规定，村级无论在任何

情况下都不能出现招待费。凡违反规定擅自出现招待费的，

一律由责任人退赔，并提出警告，两次警告无效或因此而

造成群众集体上访，影响农村稳定的，则按照有关规定，

对负有责任的村干部履行罢免、撤职程序。2004年村级

招待费已分别由1997年的115.66万元、32.8万

元降为零，收到了较好的效果。

3.改善管理手段，极大地提高了集体资产管理水平。

为适应新形势下村级集体资产管理工作的需要，各乡镇普

遍推行了农村财务电算化管理。到目前，全县26个乡镇已

全部实现了财务管理的电算化，并做到了每10个村左右

配备一台微机，基本实现了村村联网，使全县农村集体资

产、农业承包合同全部纳入微机管理。一是提高了工作效率。

实行农村财务管理电算化后，县级每年都定期组织财会人

员进行现代管理知识和专业技能培训，经考试合格后持证

上岗。这样，不仅增强了管理人员的素质，提高了财务管理

的准确性、科学性，而且把财会人员从繁重的手工记账中解

脱出来，有效地提高了工作效率。二是拓宽了服务范围。电

随着农村市场经济的发展，村级集体资产在产权结构、

组合形式、运营机制及经营方式等方面都发生了一系列变革,

其管理工作也面临一些新的问题。

1,流动资产中应收款数额过大。据调查，截止200

3年底，全县村级应收款就达12637万元，占流动资

产总额的44.6%。造成这种状况的原因是：①受“三角

债”的影响，村集体既是债权人，又是债务人，集体的债权

与债务相互交织，直接影响了欠款的收缴。②承包款不能足

额到位。主要是由于前些年一些村热衷于办企业，而少数承

包经营的村办企业，由于管理不善或其它原因，造成企上

经营亏损，甚至倒闭，不能按时兑现承包款，加之承包合

同签订初期，责双利不明确，条款不完备，村集体难以对

企业实施有效的管理，致使村集体的债权不能得到应有的

保证。

2.固定资产使用效率较底。一是闲置资产较多。如某

镇，有3座小水库，30个塘坝，绝大多数是六、七十年代

修建的，因无资金维修和养护，到目前，真正发挥作用的

不足5个，其防洪、泄洪和灌溉能力殆尽，集体资产应有的

作用没有得到充分发挥。二是经营管理办法单一。尽管我县

一些乡村对农村小型水电设施进行了产权制度改革，并取

得了一定成效，但绝大多数村依然沿用集体统一管理的模

式，管理与使用环节分离，责权利脱节，管理者有维修义

务，使用者无养护责任且无偿使用，不仅难以保值增值，

而且加重了集体负担。2004年，全县村级集体经营支出

为3838万元，其中固定资产维修费占绝大比例。如某镇,

村级生产性固定资产原值1772万元，集体每年收入4

50万元，仅固定资产维修管护费就达70余万元。

3.集体资产流失较为严重。一是折旧制度落实的不彻

底。由于村集体经济薄弱，其收入来源渠道单一，而且数额

较小，加之村级固定资产的使用不能给集体带来直接收入，

在这种情况下，对集体只好不提或少提折旧。截止2004

年底，全县村级固定资产达91192万元，按有关规定

每年应提取折旧7295.36万元，但是，多年来累计折

旧仅为4473万元，不足一年应提折旧额。二是资产评估

制度形同虚设。按规定，农村集体资产凡因转让、租赁、拍

卖或实行参股、联营、合资等形式经营而发生产权或使用权

转移、变动、重组的，都要事先评估，经集体资产管理部门

审批确认后才能对资产进行处置和账务处理。但是，我县却

有一些村在集体资产承包、转让、租赁或联营过程中存在着

资产不评估或假评估现象，人为地造成集体资产流失。

4.村级债务居高不下。据调查，截止2004年底，

全县村级债务总额为25515万元，负债比率20.3

8%,村均负债26.89万元，人均367元。沉重的村

级债务对农村经济的发展已产生直接影响，集体“无钱办

事”已成普遍现象，用于改善农业生产条件，优化发展环境

方面的投入逐年减少，对于解决农民群众生产生活中遇到

的困难更是力不从心。一些村打井、办电、修路以及办公益

事业还需再行举债，极易引发干群之间的矛盾，影响农村

社会的稳定。

随着农村市场经济的发展和产权制度改革的不断深化，

农村多种经济成分、多种产权相互渗透重组的格局正在形成,

在多元化的经济结构中，加强农村集体资产管理，实现集

体资产的保值增值愈显重要。因此，全县各级各部门均应引

起高度重视，尤其是各职能部门要采取有效措施重点解决

村级集体资产管理中存在的问题。

1.理顺管理体制，完善管理职责。一是要健全组织，

理顺管理体制。按照《天津市农村集体资产管理条例》的规

定，县乡村应进一步理顺管理体制。县级应建立健全农村集

体资产管理组织，具体负责全县农村集体资产的指导、监督

工作；乡镇可成立集体资产管理办公室，由主要领导负责，

企经委、财政所、农经站、统计站为成员部门，具体负责本

乡镇范围内的集体资产管理工作；村级应明确集体经济组织

具体负责资产的监督管理工作。二是要明确责任，完善管理

职责。农村集体资产管理部门要贯彻执行农村集体资产管理

的法律、法规和规章，做好集体资产的登记、统计、考核、

审计等工作。村集体经济组织作为农村集体资产管理的主体

应重点履行下列职责：执行本集体经济组织的章程、决议和

决定；负责集体资产的日常管理工作；制定集体资产的管理

制度，保证集体资产的保值增值；派员参加投资企业的管理

工作；依法与集体资产的经营者、使用者签订承包、租赁、

使用等合同；定期报告集体资产管理工作情况；负责组织对

集体资产的评估和对经营者、使用者进行定期审计以及离任

审计。

2.健全管理制度，防止资产流失。一是建立清产核资

制度。乡村两级要尽快建立清产核资制度，对集体资产进行

清查，以便摸清家底。在核定资产存量时，除了账面价值与

现价相差悬殊的某些固定资产和实物流动资产及账外资产

应重新估价外，其他资产一般可按账面价值计算。二是健全

资产评估制度。要按照《天津市农村集体资产管理条例》规

定，规范资产评估行为。有下列情形之一的应当进行资产评

估：承包、租赁集体资产的；以集体资产进行参股、联营、

合资和合作经营的；以拍卖、转让、出售等方式变更集体资

产产权的；其他需要进行资产评估的。同时，要明晰产权关

系。对于多方出资、出工购建的固定资产，要弄清集体出资

部分的份额和农户出工部分的价值，记入有关的资本账户；

对于与其他单位共同出资、出工购建的固定资产，要制定切

实可行的管理办法，明晰各方的权利、责任和义务，保证固

定资产的正常使用、维修和完好无损。三是落实有偿使用制

度。对于农业生产性固定资产或采取出租方式经营的固定资

产，都要按照有关规定提取折旧，对于服务性固定资产也

应按时提取维修基金。对于经营性资产，要依据不同经营形

式，合理地确定经营收益办法，对于开发性资产，应在对

开发潜力、投入情况、收益回报率等进行综合评估的基础上

确定收益指标。同时，集体资产管理部门与资产经营单位和

责任人，应层层签订责任书，明确奖罚办法完善考核制度，

以此增强对集体资产管理的责任感，防止集体资产流失。

3.加快改制步伐，实现保值增值。农村小型水电设施

是集体资产的重要组成部分，是开展农业社会化服务的物

质基础。乡村两级可在先行试点的基础上，对小型水电设施

进行产权制度改革，以实现投资经营主体的多样化和经营

形式的多样化。具体工作中应注意把握以下三点：一是选择

改制形式。对原有的小型水电设施一般可采取承包、租赁、

拍卖等形式进行改制。承包，即本着“谁使用、谁管理"的

原则，将水电设施的管理使用权承包给一户或多户，在承

包期限内由承包者负责管护和维修。租赁，即在一定期限内,

对水电基础设施的经营使用权进行租赁。拍卖，即将水电设

施的经营使用权以公开招标的形式，一次性拍卖给经营者。

二是放活经营使用权。对于现有的水电设施，不论是采取承

包，还是采取租赁式经营，都必须严格坚持集体所有权不

变的原则，严禁改变权属，确保集体资产的保值增值。对于

其他单位和个人投资兴建的水电设施，应明确其所有权属

于投资者。在放活经营权过程中，要尊重农民的选择。在坚

持集体经济组织内部成员优先、谁有能力谁经营的原则下，

可打破地区、部门、行业的界限，以广泛吸引资金、技术和

人才。经营者在经营活动中，在保证完成村内服务的基础上,

可以对外开展服务与经营，或是搞多种经营。三是切实加强

管理。对于集体现有的水电设施，在改制前要根据工程设施

的投入、质量、使用及运营状况进行认真的资产评估和登记，

以防止集体资产流失。要在“谁使用、谁管护”的原则下，通

过建立相关的制度和规定，确定具体的管护质量指标，指

出切实可行的奖罚办法，明确经营使用者的义务，以右绝

重经营轻管理、只使用不维修的现象，实现资产的保值增

值。

4.盘活集体资产，提高使用效率。一是尽快实现债权

的变现。对有争议的债权，要进行查证、核实，明确债权关

系；对长期拖欠的债权，要本着“谁审批、谁经办、谁负责”

的原则，由责任人负责清收，用行政手段不能解决的，要

果断地诉诸法律；对经确认无法收回的款项，要依照有关规

定进行核销。对于积压、已毁损或需报废的存货，要查明原

因，经技术鉴定后按有关规定妥善处理，以提高集体资产

的使用效率。二是加强集体资产收益管理。对于集体资产经

营性收益，诸如统一经营收益、各业承包项目的承包费、集

体企业上交利润、有偿服务费以及其它各类经营性收入，要

按规定留足集体积累；对于集体资产拍卖所得，应全部纳入

集体积累。对于通过资源开发所获得的收益，如集体统一开

发的收入、开发项目承包费等，不能用于分配，应本着“源

于开发、用于开发”的原则，作为专项资金纳入集体积累,

以实现专款专用。在集体资产收益分配上，应坚持当年收益

当年分配的原则，用于分配的额度必须是当年收益中，留

足集体积累的剩余部分。对于多年来形成的公共积累，不应

进行分配，以杜绝分光分净的短期行为。三是妥善处理农民

的税费尾欠。对于税费改革前农民的税费尾欠，乡村两级要

进行核实、登记、归类；对不符合有关政策规定的，要予以

核销，不得再向农民追缴；对符合减免规定的税费尾欠，要

给予减免；对农民历年形成的农业税收及符合政策规定的乡

统筹和村提留尾欠，要采取先挂账的办法，待农村经济进

一步发展、农民承受能力明显增强后再作处理。

农村集体资产是农民多年辛勤劳动、积累的成果，是农村经济发展和农民实现富裕的重

要物质基础，管好用好集体资产意义重大。特别是在当前城乡统筹改革发展的关键时期,

我们很有必要对全区的衣村集体资产管理情况作一次全面J'解，摸清集体资产的存量、

结构、分布和运行效益，提出资产管理和增值更好的建议。近期，我们在全区随机选取

了14（）个村（社区），通过问卷调查、座谈专访等形式进行调查，收回调查问卷140份,

到双福怡云村和双溪社区、德感杨林社区进行了重点走访。

一、我区农村集体资产管理的基本情况

止2009年末，全区共有185个村、80个社区，村级资产总额12256万元，其中，固定资

产9064万元，林木资产682万元，资金2510万元（其中货币资金2330万元，短期投资

180万元）。全区农村集体资产管理主要有两大特点。

（-）管理制度比较完善。从全区140个抽样调查村（社区）的结果看，有96个村（社

区）设立了专门的组织或机构对集体资产加以管理，并明确了规定，占69%；有99个村

（社区）集体资产的出租、发包等通过了村民（代表）大会决定，占71%。普遍推行了

“村财镇管”制度以及集体资产使用审批制度，并定期公示，设立民主理财小组和两委

会同时监督管理；“一事一议”工作也开展较好。

（二）群众受益效果明显。从调查的结果看，群众从村集体资产中得到的了实惠。抽样

调查中有85个村（社区）的集体资产资金投向了道路、水利、饮用水等基础设施的建

设上，占61%；有37个村（社区）的集体资产资金主要用于帮扶困难群众和为农户提

供技术服务和科技培训等方面，占26%。此外，征地补偿资金分摊到户、村级社保深入

民心、卫生教育设施完善、公共设施得到维护等，集体资产为民服务效果越来越明显，

群众受益落到了实处。

二、我区农村集体资产管理中存在的主要问题

虽然经过多年的经营和积累，我区的农村集体经济资产有了一定的基础，但我们在周查

中发现当前在农村集体资产的管理、壮大等方面还存在一些问题。

（一）管理水平参差不齐。在我区管理制度日趋完善的大环境下，仍有部分村（社区）

存在集体资产管理工作中制度不明确、管理不规范、群众难信任的情况。在调查中发现,

有13%的村（社区）没有任何规章制度对集体资产加以管理：31%的村（社区）没有

专设管理机构：19%的村（社区）管理决策由村委会或村社干部决定；有21%的村社存

在不良债务，其中的9（）%都表示无法解决；甚至有个别村（社区）还存在产权不明、家

底不清、资产流失的情况。

（二）集体经济增收困荒。抽查的140个村（社区）中，从收入渠道看，有54个村（社

区）集体资金主要来源于财政转移支付，没有其他收入来源，占39%；有52个村（社区）

集体资金主要来源于出租、发包等收入，可持续利用效力差，占37%。从效益的发挥上

看，有54%的村（社区）近三年集体资产收入与往年相比持平，16%的村（社区）甚至

出现下滑的现象。79%的村（社区）选择把现有集体资金存入银行，只有5%的村（社区）

考虑用于投资发展，虽各村对资产壮大均有一定的构想，但迄今为止，资产盘活成功案

例太少。

（三）发展受到多重制约。从村（社区）组织内部来看，受村社干部任期和发展意识不

够新的影响，村社干部普遍展思想不解放、思路难打兀，倾向丁短期规划、短期投资，

在资产盘活的过程中被匆运转，追求短期效益，持续发展动力不足。从外部发展环境来

看，缺少上级政府的有效引导和政策扶持，集体资产管理缺乏现行区域发展的适宜规划,

在所调查的