【《我国生态补偿政府转移支付制度的概述》5300字】

我国生态补偿政府转移支付制度的概述一、我国生态补偿政府转移支付制度的发展历程自改革开放以来，我国在实现经济飞速增长的同时，也造成了极为严重的生态损害和环境污染问题。在频频爆发的环境问题下，政府开始逐渐重视生态环境的保护问题，意识到需要在生态保护与经济增长之间进行权衡。因此生态补偿任务提上了政府工作日程。由于生态服务具有显著的公共性，这就决定了大部分生态补偿资金应当并且只能由政府承担，与此同时，分税制下我国地方政府事权和财权的不匹配决定了必须通过财政转移支付机制才能保障地方政府有能力承担生态补偿的责任。（一）法律政策层面上的发展历程1.中央法律政策的发展历程除了图4-1所展示的我国关于生态补偿政府转移支付相关政策文件外，还有一些相关的法律或文件中也对生态补偿财政转移支付制度作出了规定或指引。如2005年实施的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第四章第二十三条《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第四章第二十三条：“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。”；2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第七条首次以法律的形式明确了以财政转移支付的方式建立水环境生态保护补偿机制《水污染防治法》第七条：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”；2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》第三章第十三条《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》第三章第十三条：“完善中央财政转移支付制度，加大对中西部地区、民族自治地方和重点生态功能区环境保护的转移支付力度。加快建立生态补偿机制和国家生态补偿专项资金，扩大生态补偿范围。”；2015年《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第三十一条《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第四章第二十三条：“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。”《水污染防治法》第七条：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》第三章第十三条：“完善中央财政转移支付制度，加大对中西部地区、民族自治地方和重点生态功能区环境保护的转移支付力度。加快建立生态补偿机制和国家生态补偿专项资金，扩大生态补偿范围。”《环境保护法》第三十一条：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中第三十七章第三节：“加大重点生态功能区、重要水系源头地区、自然保护地转移支付力度，鼓励受益地区和保护地区、流域上下游通过资金补偿、产业扶持等多种形式开展横向生态补偿。完善市场化多元化生态补偿，鼓励各类社会资本参与生态保护修复。完善森林、草原和湿地生态补偿制度。推动长江、黄河等重要流域建立全流域生态补偿机制。建立生态产品价值实现机制，在长江流域和三江源国家公园等开展试点。制定实施生态保护补偿条例。”2.地方法律政策的发展历程与此同时，我国各地方政府也在中央文件的指引下，依据当地的生态环境质量、经济发展水平、生态保护意愿、转移支付资金规模等因素，因地制宜地为当地制定了适合的生态补偿转移支付制度。见图4-2。（二）具体实践层面上的发展历程除了上述在政策层面上对生态补偿转移支付进行规定外，实践中我国也开始陆续开展生态补偿政府转移支付项目。例如我国于1998年就开始了关于天然林保护工程转移支付的试点工作。退耕还林工程于1999年在部分省开始试点并于2002年在全国开始推广。随后，我国于2007年开始设立森林生态效益补偿基金，重点是对国家级生态公益林的培育进行生态补偿。2008年，国家重点生态功能区的转移支付试点工作开始进行，试点范围涵盖了包括南水北调中线工程、青海的三江源保护区、天然林保护区等在内的共计230个县。在借鉴1998年第一期试点工作经验的基础之上，2011年天然林保护的二期工程也开始实施。随之，新一轮退耕还林工作于2014年启动。到2020年我国的重点生态功能区已经包含了817个县域。目前的生态补偿转移支付制度范围已经十分广泛，囊括了森林、草原、湿地、荒漠、重点生态功能区、水流、耕地、自然保护地等多种生态类型，并在推广生态补偿横向转移支付试点工作。生态补偿转移支付的规模也随之不断扩大，金额逐年增长。二、我国生态补偿政府转移支付制度的分类（一）纵向转移支付制度和横向转移支付制度纵向转移支付和横向转移支付制度是依据转移支付双方的地位进行的划分。纵向转移支付是指地位不平等的主体之间进行的转移支付；而横向转移支付是指平等地位的主体之间进行的转移支付。这两种转移支付方式的具体对比可见表4-1：纵向转移支付依据罗伊·巴尔(RoyBuhl)和安瓦尔·沙赫(An-warShah)等学者的观点，纵向财政转移支付制度来源于公共物品理论和财政分权理论。在上述理论下划分各级政府间的收入和支出，不可避免地会导致政府间财政的纵向不均衡。为均衡各级政府间财政的均衡，需要上下级政府之间进行财政调节。故纵向财政转移支付成为了缩小经济发展水平差距的重要手段。体现在生态补偿方面，考虑到生态环境作为公共服务（产品），具有明显的外溢性和较强的外部性，而分税制之下我国地方财权和事权的不对等，就要求中央政府对生态环境保护地区的政府进行适当的纵向转移支付，确保当地政府有足够的财力对生态予以补偿，从而保护当地的生态质量。纵向的转移支付方式是我国生态补偿政府转移中主要的转移支付方式，例如重点生态功能区转移支付资金、林业补助资金等等。虽然生态补偿的纵向转移支付方式有利于节约交易成本，可以根据法律规定进行监管，但所有的补偿资金均由中央承担势必会增加中央的财政压力，且对于跨区域生态问题的解决缺乏针对性。2.横向转移支付布坎南（JamesM·Buchanan）于1965年在其论文《俱乐部的经济理论》（<AnEconomicTheoryofClubs>）中提出了横向平衡的概念，为横向转移支付制度提供了理论基础。由于不同地区的税收基础和财政能力存在明显差异。故为实现不同地区之间的基本公共服务均等化，可以在经济发达地区与落后地区之间进行财政的转移支付，从而实现地区间的公平和均等化。具体到生态补偿方面，由于生态环境特殊的公共性导致生态受益者可以获得良好的生态服务却不需要支付任何对价，生态保护者投入了大量的财力、人力却没能获得收益，造成成本与收益的不对称。因此，为了克服这种地区间的不公平，生态补偿的横向转移支付制度依据“谁受益，谁补偿；多受益，多补偿”的原则要求生态受益地区的政府向提供生态服务或者为保护生态环境牺牲发展机会地区的政府转移部分财政资金作为补偿。横向转移支付方式在生态补偿方面具有显著的优点。例如能在生态环境密切联系的区域间建立起跨区域的生态服务交换关系，实现收益和成本的对等。此外，还能够有效调节地区间的利益关系。通过双方的友好协商，科学公平地解决补偿主体、受益主体、补偿标准等问题，使保护生态环境的行为能够获得相应的补偿，有利于长效激励机制的形成。但其也存在不足之处，例如：目前我国横向转移支付制度尚未成熟，生态补偿横向转移支付仍然处于立法空白状态，无法可依。由于协商双方代表不同的利益群体，仅靠双方间的协商，难以达成一致协议。与此同时，横向生态补偿项目的实施存在监管缺失的问题。目前我国在横向生态补偿政府转移支付项目上的实践次数并不多，仅有的如北京市和河北省签订的关于密云水库上游潮白河流水源涵养区横向生态保护补偿实施方案等。表4-1生态补偿纵向转移支付和横向转移支付的对比类型优点缺点举例纵向转移支付节约交易成本较为容易监管中央财政压力较大；不利于解决跨区域的生态补偿项目重点生态功能区转移支付资金、林业补助资金横向转移支付符合“谁受益，谁补偿”的原则；更好地实现资源配置效率和社会公平的统一缺乏法律依据；区域协调困难且缺乏有效监管《北京市河北省关于密云水库上游潮白河流水源涵养区横向生态保护补偿实施方案》（二）一般转移支付制度和专项转移支付制度一般转移支付和专项转移支付是依据转移支付的财政资金是否规定用途来划分的，二者的具体对比可以见（表4-2）。一般转移支付一般转移支付是指不对转移支付的资金规定用途。由上级政府考虑多种因素，采取公式计算向下级政府分配财政资金，下级政府获取资金自行决定如何分配、具体的使用方案等。例如我国对资源枯竭型城市转移支付，对重点生态功能区的转移支付等等。这种转移支付方式的好处在于资金的适用比较灵活，转移接收方政府可以根据当地的具体情况决定如何使用该笔资金，使资金的使用更加灵活高效，并且可以促进各地的基本公共服务均等化。但不足之处在于一方面该资金难以针对生态补偿做到定向使用，当地政府可能移作他用，不利于生态环境的保护；而且我国当前的生态补偿一般转移支付规模一般，力度不够，不足以满足当地政府生态补偿的需要。2.专项转移支付专项生态转移支付是指是国家为了完成特定项目，达成特定目标，而针对某些具体项目予以资金的支持，但是这些款项的使用需要遵循既定的规则，不得自由调用。例如我国对退耕还林、退耕还草、生态公益林等项目的专项转移支付。该种转移支付具有较强的政策目标，往往是为了完成中央的某项具体的生态战略目标而有针对性地对该特定生态区域进行补偿。而且固定了资金使用用途有助于减少寻租空间、降低地方政府在资金利用上的道德风险。但是该种生态补偿转移支付项目往往周期较长，需要大量的投入，且难以保证项目结束之后的生态效果。表4-2生态补偿一般转移支付和专项转移支付的对比类型优点缺点举例一般转移支付使用灵活具有较强的均等化效果难以针对生态补偿做到定向使用；转移支付规模较小，力度不够国家重点生态功能区转移支付、资源枯竭城市转移支付专项转移支付政策目标性强降低道德风险项目周期较长；难以保证项目结束之后生态效果退耕还林、退耕还草、生态公益林三、我国生态补偿转移支付制度的特点（一）以政府为主导我国的生态补偿政府转移支付制度主要是在国务院和财政部等政府部门的主导下形成的。国务院和财政部等部门制定的各项行政法规、部门规章、政策文件推动生态补偿转移支付制度的建立和完善。人大及其常委会制定的法律不是直接的执行依据。此外，除了实施生态补偿转移支付的依据大多是由政府制定的之外，转移支付的转出者和接受者也都是各级政府。补偿的标准、资金的使用方式、考核方式以及激励机制等具体规定也大都是由政府部门决定的。因此，我国的生态补偿转移支付制度有明显的政府主导性。（二）目的的特殊性依据财政学的观点，政府转移支付的目的有二：一则是解决公共产品或公共服务外溢性的问题；二则是实现地区财力和基本公共服务均等化。不同于一般的转移支付制度，生态补偿转移支付制度的主要目的在于前者，即解决公共服务（产品）外溢性的问题，后者并不是其最直接的目的。这也意味着生态补偿转移支付制度主要目的在于“补不足”而非“有盈余”。简言之，即均等化程度不能太高，不能让落后地区有过多的依赖性，容易使贫困地区产生“不劳而获”的想法，或者将该笔转移支付资金用于其他公共服务以改善民生。同时可能打击发达地区的积极性，阻碍了发达地区经济的发展。因此，生态补偿转移支付资金的额度一般比较低，往往只够弥补当地政府对生态补偿的投入。四、我国生态补偿政府转移支付制度的法律原则所谓生态补偿政府转移支付制度的法律原则，就是指贯穿于生态补偿财政转移支付的资金划分、发放、使用以及监管等全过程的根本准则，对确定生态补偿转移支付的主体客体及界定其权利义务范围，规范生态补偿财政资金使用行为，弥补生态补偿转移支付的法律漏洞等方面承担指导、引领的作用。（一）法定性原则政府转移支付制度作为我国财政制度中的一个重要组成部分，自然应该受到财政制度原则的约束。因此在财政法定原则的要求下，生态补偿的政府转移支付也应当法定化，由法律加以规定。具体来说，践行生态补偿转移支付的法定原则应当做到以下两点：一是在对补偿的资金进行分配和划拨时，应当以法定的方式公平地确定补偿主体、补偿标准等问题，以实现财政公平正义的价值追求；二是对资金的发放和使用等过程应当依法进行监管，明确相关主体的权力边界以及相应的义务。以防“跑部钱进”等情形的产生，确保生态保护地区以及生态服务地区能获得相应的财政转移资金，防止权力的寻租或资金的浪费。（二）合理性原则生态补偿的转移支付制度除了要满足合法性要求外还应当满足合理性要求。这一要求主要体现在财政资金的具体分配办法应当依据科学合理的生态补偿标准来确定，具体来说：（1）财政资金的划分要考虑不同地区经济发展水平和保护能力的差异，以及不同生态类型的生态系统服务价值和所需要的生态投入等多种客观因素，进行有重点的倾斜性资金拨付。例如对经济发展比较落后的西部地区给予更多的资金支持，对于生态维护难度大，投入成本多的生态类型地区多转移支付；（2）设立动态的转移支付补偿标准：考虑到生态补偿的不同阶段需求，灵活调整转移支付的资金金额；（3）考虑环境科学领域的标准测算方法，邀请专业人士实地调查，科学地确定补偿额度，避免分配的随意性；（4）财政资金直拨到基层政府，避免层层划拨中的截留问题，由当地政府决定资金的使用方式，发挥基层信息优势，使资金得到最优化的使用，实现最大效率的使用。（三）透明性