山东省行政公益诉讼实证研究-以2017至2024年度生效裁判文书为样本

I引言随着我国社会经济、法治的不断发展，行政公益诉讼作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，对依法治国具有重大意义。扩大行政公益诉讼的起诉人范围，即权益直接或间接受行政行为影响的相对人均可依法提起行政公益诉讼，这已成为现代行政法发展的最重要趋势之一。不局限于检察机关提起诉讼，而将公民、法人和其他组织纳入行政公益诉讼起诉人范畴，可以充分发挥各方社会主体维护国家利益和社会公共利益的作用。分析山东省行政公益诉讼的判决书，能够发现检察建议约束性有限，检察机关取证不足等问题。据此，本文将提出相应的完善建议，以推动检察机关合法有效提起行政公益诉讼。研究行政公益诉讼，在学理上有利于丰富行政公益诉讼的内容，丰富行政诉讼法。完善行政公益诉讼，有利于倒逼法治政府建设提速，推动行政机关依法行政，检察机关依法监督，有利于推动我国行政公益诉讼体系化、制度化，创设法治中国。一、问题的提出行政公益诉讼制度以监督行政为直接目的，是保护国家利益和社会公共利益的专门机制，本质上是他益型诉讼。行政公益诉讼能够有效处理行政机关和社会公众的矛盾，缓和社会关系，协调检察机关和行政机关的工作，保持社会稳定。REF_Ref16838\r\h[1]2015年，在北京、内蒙古、吉林、山东等13个省、自治区、直辖市开展公益诉讼试点工作，拉开了中国行政公益诉讼的帷幕。2018年最高人民法院联同最高人民检察院出台了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，作出更为权威且细致的规定。自同年起，最高人民检察院每年都会发布典型案例，以供学界和实务界研究探讨。至今，已发布四次典型案例。最高人民检察院在回顾2024年度工作时，提到2024年度检察院共立案办理公益诉讼15.1万件，其中行政公益诉讼13.6万件，行政公益诉讼正如火如荼地开展着。REF_Ref17018\r\h[2]行政公益诉讼在司法实践中广泛应用，问题也逐渐显露出来。学界正在研究行政公益诉讼的缺陷与不足，并寻求可行之策。本文将以检索到的相关裁判文书为研究对象，剖析山东省行政公益诉讼的实施状况。聚焦于行政公益诉讼的运行规则，通过实证分析的方式，深入研究并归纳弊端，提出解决方案。抓住立法和司法两条路径，共同改善行政公益诉讼制度，保障行政法治正常运行。本文选取山东省裁判文书作为样本，具有研究的可行性。原因如下：首先，山东省作为全国人口第二大省份，相关裁判文书的数量足以支撑本次研究。同时，山东省兼有沿海发达地区（例如烟台市、青岛市）和内陆欠发达地区（例如菏泽市），其数据能够平衡经济发展差异，具有全国代表性。其次，山东省是最早开展公益诉讼的十三个试点省份之一，积累了办案经验，多项裁判文书成为最高人民检察院公布的典型案例，山东省各级法院的应用程序和理念较之其他省份更加成熟，具有司法实践的前沿性。另外，山东省作为工业大省和农业大省，注重环境和资源保护、国有财产和土地使用权，且作为人口大省，重视食品和药品安全。并基于人性化考虑广泛关注其他公益问题，对探索行政公益诉讼的适用范围有前瞻性。最后，公开数据平台中，山东省裁判文书获取难度低，数据完整性好。且法院在裁判理由中更注重说理，方便提取裁判规则和争议焦点。在此说明，单一省份的数据分析有无法改善的局限性，由于全国各省经济和司法水平不同，本文对山东省的研究不能完全代表全国，特别是西部地区的公益诉讼。但此研究具有后续扩展性和可参考性，对其他省份或其他主题的研究有借鉴作用。二、样本的选取与检索本文选取了山东省2017年度至2024年度的行政裁判文书作为样本，选取工具是“WoltersKluwer”法律信息库。根据《行政诉讼法》，所谓行政公益诉讼，是指人民检察院在履职过程中发现行政机关违法行使职权或者不作为，使公共利益陷入不利处境之时，应当对行政机关提出检察建议，督促其履行职责。在行政机关仍旧不履行职责的情况下，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。因此，本文的样本检索路径为：关键词——检察院，搜索范围——在标题、全文、案情、裁判理由及依据、裁判结果中选择“全文”，搜索模式——在常规、同句、同段、间隔中选择“常规”，审判期限——2017.01.01至2024.12.31，审理法院选择山东省，案件类型——在全部、民事、刑事、行政、执行中选择“行政”，文书类型——在判决书、裁定书、决定书、调解书、其他文书中选择“判决书、裁定书”，案由——在民事、刑事、行政、国家赔偿、执行中选择“行政”。通过上述检索路径，获得所有2017.01.01-2024.12.31期间山东省关于行政公益诉讼的裁判文书。最后，在检索到的裁判文书基础上再人工筛检生效裁判文书。通过检索和筛查，共获得山东省行政公益诉讼生效裁判文书146份，包括89份判决书和57份裁定书，其中一审判决书85份，一审裁定书53份，二审判决书4份，二审裁定书4份，详情见表1。表1山东省2017-2024年行政公益诉讼裁判文书概况年度20172018201920202021202220232024总计一审判决书3424271000085 138裁定书4101817200253二审判决书0022000048裁定书020110004数量（份）383647203002146在此需要说明的是，由于样本来源的局限性和案件检索路径的限制，146份生效裁判文书可能是不完全样本，由此得出的分析结果与实际情况可能存在一定的偏差。然而，研究样本虽未涵盖全省实际发生的全部行政公益诉讼案件，但基于各地各级法院报送数据的随机性，该样本数据反映的行政公益诉讼的真实情况仍然比较客观，具有可还原性，符合本文研究样本的基本条件。146份生效裁判文书的多维检视自行政公益诉讼制度问世以来，学者们各抒己见，持续对其理论与实践进行讨论。为厘清对行政公益诉讼制度的研究，本文从多角度评析山东省行政公益诉讼的特点。（一）案件地域分布的数据统计及其评析表2山东省2017-2024年行政公益诉讼案件数量地域分布城市青岛市聊城市烟台市临沂市潍坊市济宁市德州市淄博市菏泽市济南市东营市威海市枣庄市日照市滨州市泰安市总计裁定书1622365251332131257判决书514131076835344421089数量21161513131110866765522146山东省共辖16个地级市，146份裁判文书覆盖全部地级市。按照数量多少排列，146份生效裁判文书在山东省各地级市分布如下：青岛市21份，聊城市16份，烟台市15份，临沂市、潍坊市13份，济宁市、德州市10份，淄博市8份，东营市7份，菏泽市、济南市、威海市6份，日照市、枣庄市5份，滨州市、泰安市2份，见表2。山东省统计局公布的最新数据显示，2023年山东省地级市GDP（即国内生产总值，是衡量一个国家或地区经济状况和发展水平的重要指标）排名为：青岛市、济南市、烟台市、潍坊市、临沂市、济宁市、淄博市、菏泽市、德州市、威海市、东营市、泰安市、滨州市、聊城市、日照市、枣庄市。两相对比，发现多数地级市的案件数量和经济发展水平相称，排名靠前的青岛市、烟台市、潍坊市、临沂市，其案件数量也居于前列。排名靠后的日照市、枣庄市、滨州市，其案件数量也比较少。但案件数量和经济发展水平并非完全符合，例如聊城市在全省GDP排名中虽处于后半截，但其行政公益诉讼裁判文书数量居于全省第二。又如，济南市在全省GDP排名中居于第二位，但其裁判文书数量只有6份，与GDP排名中上游的菏泽市、威海市相同。由此可见山东省行政公益诉讼案件数量在地域分布层面参差不齐，虽天然勾连着经济发展水平，但并非完全吻合，存在其特殊情况。（二）一审判决书的数据统计及其评析图1山东省2017-2024年行政公益诉讼案件类型通过人工筛选与计算（数据保留一位小数），可以看到一审85份判决书中，涉及生态环境和资源保护领域的判决书有53份，占比62.4%；涉及国有财产保护领域的判决书有30份，占比35.3%；涉及国有土地使用权出让领域的判决书有2份，占比2.34%，见图1。八个年度中，山东省行政公诉的案件类型呈现不均匀分布的态势，生态环境和资源保护领域的案件数量最多，且尚不存在食品药品安全领域的行政公益诉讼案件。进一步发现，被告也集中于某几个行政单位。由于生态环境和资源保护领域的案件数量最多，因此大多数案件的被告集中于环境保护局、自然资源和规划局、林业局，占比为38.7%，见表3。数据表明，山东省的行政公益诉讼拘泥于四个领域，未延伸到其他领域。且重视生态环境和资源保护和国有财产保护，对国有土地使用权和食品药品安全的保护力度小。表3山东省2017-2024年行政公益诉讼一审判决书被告分布被告名称环境保护局自然资源和规划局林业局国土资源局卫生和计划生育局水利局人民防空办公室其他总计数量（份）15612115532885占比（%）17.675.93.532.9100通过人工筛检与计算（数据保留一位小数），能够清晰地看到：一审85个已判决的案件中，因行政机关“违法行使职权”而提起的行政公诉案件有26件，占比30.6%，因行政机关“不作为”而提起的行政公诉案件有59件，占比69.4%，见图2。数据说明某些部门懒政、怠政，面对问题不作为。行政系统双重管理体制下，行政机关内部与上级在思想与实操方面工作不到位。图2检察机关对行政机关的控诉理由（三）一审裁定书的数据统计及其评析表4山东省2017-2024年行政公益诉讼一审裁定书的结果审理结果驳回起诉允许撤回起诉中止诉讼总计因不具备起诉人资格因不在诉讼范围因起诉超期限其他诉讼目的实现其他数量（份）721230121531242153检索到的一审53份裁定书中，共有10例起诉人被驳回起诉，其中有7例是因为起诉人不具备起诉人资格，2例是因为不属于法院受理范围，1例是因为起诉超期限。7例案件的起诉人被驳回起诉，这值得笔者思考起诉人的范围是否过于狭窄。若仅是为了保护私益，法院驳回起诉是程序正当、合情合理；若行政行为既关联私益，又牵连公益，此时法院驳回起诉太为苛刻，会延误公共利益的救助。另有42例起诉人被允许撤回起诉，其中30例是由于被诉行政机关在审理过程中履行职责，修复国家利益和社会公共利益，检察院实现诉讼目的。例如聊城市东昌府区人民检察院诉聊城市生态环境局高新技术产业开发区分局案中，法院认为“本案中被告积极履行环境监管、治理的法定职责，社会公共利益不再处于受侵害状态，公益诉讼的目的已实现，公益诉讼起诉人决定撤回起诉，符合法律规定。”其余12例法院准许撤回起诉的理由为“申请撤诉，是原告依法对其诉权的处分，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，无规避法律行为，应当准许。”笔者认为，12例撤回起诉的原因有二：第一，检察院发现行政机关并无违法行使职权或者不作为的问题，即起诉本身就是浪费司法资源。第二，行政机关与检机关达成某种协议，恶意破坏司法公正。基于现实因素的考虑，无法排除此种情况发生的可能性。二审裁判文书的案件数据统计及其评析根据表1，一审裁判文书有138份，二审裁判文书有8份，进行计算（数据保留一位小数），发现只有5.8%的案件进入二审程序，其余案件均在一审结案。说明国家机关重视国家利益和社会公共利益，能尽快救助和修复。同时，这也可以优化司法资源配置，为当事人节约诉讼成本。（五）涉及检察建议的案件数据统计及其评析表52017-2024年度山东省涉及到检察建议的行政公益诉讼裁判文书被告对检察建议的态度不回复且不履行仅回复但不履行回复但未全面履行全面履行总计数量（份）121855085所占比例(%)14.421.264.70100通过对85份一审判决书的人工筛检与计算（数据保留一位小数），可以了解到，各被告对待检察建议的态度截然不同。14.4%的被告收到检察机关的检察建议后既不回复，也不履行职责；21.2%的被告收到检察建议后作出书面回复，但没有履行职责的举措，俨然是形式的作为、实质的不作为；64.7%的被告书面回复检察机关，有积极履职的举动，但没能达到全面履职的效果；没有一例被告按照检察建议，全面履行法定职责，见表5。因此，这85份判决书的判决结果皆为起诉人胜诉，同时责令行政机关在合理期限内履行职责，或者确认被告行政行为违法。山东省行政公益诉讼面临的困境通过对146份裁判文书的多角度分析，笔者发现山东省行政公益诉讼存在以下特点：其与经济发展水平存在一定程度的相关性；案件类型与被告种类比较集中；大部分案由是行政机关不作为，少数案由是行政机关违法行使职权；起诉人范围狭窄；大部分行政机关能在被起诉后积极履行职责；检察建议得不到重视。总结发现山东省行政公益诉讼在理论层面和司法实践中存在三个突出问题：案件类型有限；起诉人范围有限；检察建议约束性不强。（一）案件类型有限《行政诉讼法》第二十五条明确规定了行政机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害时，检察机关应当提起行政公诉。随后，最高人民检察院以发布指导性案例和典型案例的方式，增加了十一个领域的公益诉讼，包括退役军人和烈士亲属权益保护、红色资源保护、安全生产、消防安全、知识产权保护、公民个人信息、文物和文化遗产、未成年人合法权益保障、残疾人权益保障、劳动者权益保护、乡村振兴。2021年山东省某地人民检察院诉地方金融局对P2P平台监管失职案中，多家P2P平台爆雷，涉及数万名投资者，涉案金额超10亿元。但法院认为：该问题属于金融风险处置范畴，应由央行、银保监会等专门机构监管，不属于法定受案范围，最终法院驳回起诉。由于金融安全不在上述列举的受案范围内，故法院驳回起诉诚然合法。但理论上来看并不合理，投资人群体利益受损，如不及时干预，会在社会上辐射更大范围，社会公共利益亟待保护。诸如此例，仍有若干。行政公益诉讼受案范围明显狭窄，在理论与实践方面均不成熟，与多元化的司法实践不融洽。法律、司法解释以概括式和列举式相结合的方法确定受案范围，这容易束缚司法。法院严卡受案类型，超出范围者一律不受理，无法完美达到司法为民的效果，部分领域得不到行政公益诉讼的及时介入，致使人民和社会陷入窘境。REF_Ref4542\r\h[3]（二）起诉人范围有限《行政诉讼法》明确规定人民检察院是提起行政公益诉讼的唯一机关，近些年来，该制度在立法层面进行了多次修正，但仍未放宽起诉人资格，以致办案过程中暴露出严重问题。以郭某某诉济南市槐荫区教育局案为例，被告济南市槐荫区教育和体育局与案外人济南鑫苑万卓置业有限公司签订了一份合作协议，约定由被告引入实验幼儿园的入驻，并另外约定按照“实际购买并入住”的原则，同等条件下优先招收鑫苑世家公馆小区业主子女入园。起诉人郭某某认为该协议严重损害子女平等的受教育权，于法不符，于理不合，请求法院确认该协议无效。但法院最终驳回郭某某的起诉，法院认为：只有与被告行政行为具有公法上利害关系的公民、法人或其他组织，并和被告形成公法上的权利义务关系，才具有起诉人资格，否则即为主体不适格，无权提起行政公益诉讼。公民或社会组织提起行政公益诉讼的事件屡见不鲜，却不被立案或驳回起诉，原因无外乎是不具有法律上的起诉人资格。如果检察机关并未发现该事件，或基于其他原因未能提起行政公益诉讼，必定会导致国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。因此主体单一的制度设计使许多起诉人求告无门，不能约束行政机关跨越红线的自由裁量权，这与行政公益诉讼制度设立的初衷背道而驰。REF_Ref4670\r\h[4]（三）检察建议的约束性不强起诉人提起行政公益诉讼以履行诉前程序为前提，检察机关发现行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害时，应当先向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在法定期限内作出回复，并全面履行职责。只有行政机关不依法履行职责时，人民检察院才会依法向人民法院提起诉讼。REF_Ref17364\r\h[5]85份判决书中检察机关的胜诉率达到了100%，重要原因是被告未能落实检察建议。例如，广饶县人民检察院诉县环境保护局案中，县检察院发现环境保护局未依法履行监管职责，造成环境污染，向其发出检察建议，要求处理涉案危险废物，避免产生更大污染。然而，县环境保护局两个月期满后既没有回复，也没有依法全面履行职责，危险废物未被全部处置，更为严重的是在处置过程中产生了二次污染，致使自然环境处于持续受侵害状态。最终，法院依法判处“被告继续监管东营市大唐纺织印染有限责任公司污水处理厂的废物处置和环境修复工作。”检察机关在行政公益诉讼中唱着独角戏，检察建议呈现单向化、透明化的特征，一方面亵渎了法律，使检察机关的权威性受损；另一方面降低了办案效率，导致后续补救过程难度增加。检察机关和行政机关的交流机制并不通畅，两者的关系甚至会表现出僵化的极端状态。顾名思义，“检察建议”并不具有强制性，实施权仍由被告掌握，被告不需要分毫不差地照搬检察建议。被告拥有自由裁量权，可以凭借法定权利，采取其它更合适、更便利的方法依法行使职权，尽可能地挽救或终止损失。REF_Ref17442\r\h[6]但实务与理论大相径庭，部分被告即使知道公共利益受损，仍无动于衷。例如，沂南县人民检察院基于违规将不符合“病害猪无害化处理”补助政策的企业予以申报补助的违法事实，向沂南县畜牧兽医局发出检察建议，建议追回388.748万元补助资金。但被告以职能交接为由拒绝追回被套取资金，造成国有资产持续流失。此时被告选择性扩大自己的权利，会将国家利益陷于不利境地。五、完善山东省行政公益诉讼的建议通过对146份裁判文书数据的评析，并梳理突出问题，结合山东省的现实情况，笔者认识到山东省行政公益诉讼合理化的实现路径需要从施行领域、起诉人范围和诉前程序三个理论角度进行纠正，以进一步发挥其维护公益的功能。（一）扩大案件类型，拓展法定领域随着科学技术的发展，数据信息流通频繁，许多领域是否需要引入行政公益诉讼，尚处于模糊状态或者未被关注到。在行政机关主导的工作中，各部门各司其职，相对的职能分离纵使能够防止权力破坏制度平衡，不至于黑白颠倒。但同在行政系统内，无法避免上下级或其他关联交易，例如权钱交易、以权谋私。为预防或制止违法违规事件发生，有必要将部分工作，例如个人信息保护，独立于行政机关的外部监督，这天然契合了行政公益诉讼的原生价值。REF_Ref17501\r\h[7]另有部分领域，特别是经济领域，涉及面广，牵连利益巨大，仅靠行政力量难以维持稳定，司法审查成为推动经济发展的重要手段。经济秩序关联到社会不特定多数群体。反垄断、非法集资等经济违法行为通常由专门行政机关管理，如市场监管总局、金融监管局。针对经济秩序是否应该纳入行政公益诉讼受案范围一问题，学界分为两派：程雪军、汪敏等学者支持将金融领域纳入行政公益诉讼受案范围，并提出了多项完善路径。理由是：金融领域涉及重大公共利益，行政机关监管不足，而传统的诉讼手段又难以发挥相应效能，因此检察院的介入不可或缺。REF_Ref30224\r\h[8]夏戴乐等学者为行政公益诉讼进入金融领域设定了严格的条件：只有金融领域的问题达到某一个“点”，即出现产权人缺位或者集体行动困境，且用尽其他金融手段仍无法解决时，公益诉讼才能够延伸到金融领域。REF_Ref30253\r\h[9]以前文山东省某地人民检察院诉地方金融局对P2P平台监管失职案为例，法院驳回起诉与其他机关重新介入存在时间差，违法犯罪分子会利用这段时间作出不利于办案的举措，给国家机关造成困扰，也不利于及时保护社会利益，因此应当将行政公益诉讼延伸到金融安全领域。学校是为国家培养德才兼备的处所，学校教学是教育大计中不可或缺的一环。但教育实践中时常存在扰乱秩序、破坏公平的问题，政府部门虽有批评整改行为，但仍不能根除问题，以致社会舆论和媒体舆论反向干扰教育活动。将行政公益诉讼引入教育教学，由检察机关督促行政机关依法履职，能够尽可能保障每一位学生平等地受教育，每一位教育工作者公平地参与教学评比和晋升活动，满足各方合理意愿，调动各方积极性，有力地维护教育公共利益。REF_Ref30328\r\h[10]诚然，检察机关正在扩大行政公益诉讼的可推行领域，山东省成武县检察院为保护未成年人的人身安全，起诉县住房和城乡建设局，以切实维护社会利益足以说明这一点。但仍有许多领域的公益保护等待着行政公益诉讼的施行，当务之急是以立法的形式为行政公诉的受案类型提供法律支撑，（二）扩大起诉人范围，形成合力监督仍以郭某某诉济南市槐荫区教育局案为例，郭某某的法律身份问题是值得探讨的。有学者认为郭某某既不能成为起诉人，也不能成为第三人，他应当通过民事诉讼寻求解决方案。原因如下：起诉人由《行政诉讼法》限定为检察机关，郭某某无缘起诉人身份。而行政公益诉讼的最终目的是维护公共利益，第三人必须明确限制为有公法上的利害关系之主体，郭某某与教育局的行政行为仅具有私法上的利害关系，与教育局的纠纷系民事法律关系，因此也不能成为第三人。REF_Ref17632\r\h[11]《行政诉讼法》规定，与被诉行政行为或者案件处理结果有利害关系的公民、法人及其他组织拥有第三人的身份，此处的“利害关系”应作宽松解释，包括直接的利害关系和间接的利害关系。行政公益诉讼可总结为两种类型：公益与私益分离型、公益与私益融合型。第一，公益与私益分离型行政公益诉讼，自然由代表公益的国家机关——人民检察院，作为起诉人维护公共利益。第二，公益与私益融合型行政公益诉讼，社会公共利益和个体利益均受到不正当侵害，彼时不能简单地以原告法定为由，阻碍私益受影响者提起公益诉讼。除检察机关以外，应将利害关系人纳入行政公益诉讼起诉人范围。REF_Ref4983\r\h[12]从山东省现状来看，扩大起诉人范围的趋势势不可挡，起诉人兼顾公共利益和私人利益，弘扬社会正义。也唯有此，在社会共治理论的指导下，山东省各方共同参与。如此，可以有序将公民、法人和其他组织纳入行政公益起诉人的范畴，充分调动各方参与司法活动的积极性，顺应人民意志的同时保障社会稳定与安全。（三）重视检察建议，协调两权关系分析一审85份判决书中被告收到检察建议的态度，仅有55例被告能够按照检察建议整改问题，其余被告均没有重视检察建议，导致公共利益持续受损。检察建议不应当只是建议，作为司法程序，它应当具有法律效力，实现督促被告积极履职的价值。同时应当配备处罚机制，作为保障措施，一方面督促行政机关，另一方面督促负责的主管人员和其他责任人员。目前形势下，山东省行政公益诉讼的前置程序仍有很大的改良空间，被诉行政机关落实检察建议，主动整改问题，可以加快诉讼流程，极大地节约司法资源，故建立行政权和检察权在诉前程序的良好稳定关系迫在眉睫。诉前程序应当遵循行政权和检察权的运行规律，加强检察机关和行政机关之间的协商，使双方平等地就问题展开交流，沟通各方观点。明确行政机关的权利和义务，使两权在分工合作中实现有效治理，在协商互动中维护社会公益。同时在协商后能够便利检察机关作为监督者，有效落实