河南农村“两权”抵押贷款政策试行：成效、困境与突破路径

河南农村“两权”抵押贷款政策试行：成效、困境与突破路径一、引言1.1研究背景与意义1.1.1研究背景农村经济作为我国国民经济的重要组成部分，其发展状况直接关系到国家经济的稳定与繁荣。长期以来，农村地区面临着金融支持不足的困境，严重制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。金融是现代经济的核心，对于农村经济而言，充足的金融支持是推动农业现代化、促进农村产业发展以及增加农民收入的关键因素。在农业生产中，无论是购买种子、化肥、农业机械等生产资料，还是进行农田基础设施建设，都需要大量的资金投入。然而，由于农村地区金融服务体系不完善，农民和农村企业往往难以获得足够的信贷支持，导致农业生产规模难以扩大，生产效率难以提高，农村经济发展受到严重阻碍。为了盘活农村资产，解决农村融资难题，国家推出了农村土地“两权”抵押贷款政策。“两权”即农村承包土地的经营权和农民住房财产权，这一政策旨在赋予“两权”抵押融资功能，通过将农村土地的用益物权转化为可抵押资产，为农民和农村企业开辟新的融资渠道，使农村的“沉睡资产”得以激活，从而缓解农村金融缺血、农民贷款难的问题。2015年，国务院发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，正式拉开了“两权”抵押贷款试点的序幕，明确提出要依法有序、自主自愿、稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务，同时坚持风险可控，确保试点工作顺利平稳实施。随后，全国232个试点县和59个试点县分别开展农村承包土地经营权、农民住房财产权贷款抵押试点。河南省作为农业大省，农村经济在全省经济中占据着举足轻重的地位。截至[具体年份]，河南省农村人口达到[X]亿，耕地面积为[X]万亩，农业在全省GDP中的占比达到[X]%。然而，河南农村地区同样面临着金融服务不足的问题。传统金融机构在农村地区的网点布局有限，金融产品和服务单一，难以满足农村多元化的金融需求。据统计，[具体年份]河南省农村地区贷款余额占全省贷款余额的比例仅为[X]%，与农村经济的重要地位极不相称。在此背景下，河南省积极响应国家政策，开展农村土地“两权”抵押贷款试点工作，旨在通过创新农村金融服务模式，为农村经济发展注入新的活力。如濮阳市濮阳县自2015年8月被确定为河南省农村“两权”抵押贷款试点县以来，大胆探索，先行先试，有效盘活了农户手中的不动产，切实解决了农户贷款难、担保难问题。截至目前，濮阳市已建成7个县级、87个乡级农村产权交易平台，全市已累计发放“两权”抵押贷款1838笔、金额27714万元。1.1.2研究意义从理论意义来看，对农村土地“两权”抵押贷款政策试行的研究，有助于丰富农村金融理论。当前，农村金融理论在实践应用中仍面临诸多挑战，尤其是在农村资产抵押融资方面存在理论空白。通过深入剖析“两权”抵押贷款政策在河南试点的情况，能够为农村金融理论体系的完善提供实证依据，进一步明确农村土地产权在金融市场中的价值与作用，以及金融机构与农民在“两权”抵押融资过程中的行为逻辑，从而推动农村金融理论向纵深发展，为后续相关政策的制定与完善提供坚实的理论支撑。从实践意义而言，该研究对河南农村经济发展具有重要推动作用。“两权”抵押贷款政策的实施，为农村经济发展提供了资金支持。通过盘活农村土地资产，农民和农村企业能够获得更多的信贷资金，用于扩大农业生产规模、发展农村特色产业等。以濮阳县为例，濮阳市千里牧业有限公司负责人邱绪明在2018年7月正为购买收割设备缺少资金发愁时，通过流转土地的经营权和构树所有权做抵押，从申请、评估到放款，整个过程不到10天时间，就获得了270万元贷款，解决了企业的资金难题，促进了企业的发展。这不仅有助于提高农业生产效率，增加农产品的产量和质量，还能推动农村产业结构的优化升级，促进农村经济的多元化发展。同时，该政策的实施还能增加农民收入，一方面，农民通过土地经营权抵押获得贷款后，可以投入到农业生产或其他创业活动中，从而增加经营性收入；另一方面，农民住房财产权抵押也为农民提供了更多的融资渠道，在遇到资金困难时能够及时获得资金支持，保障家庭经济的稳定。此外，对金融创新也具有积极的促进作用。“两权”抵押贷款政策是农村金融领域的一项重要创新，研究其在河南试点的情况，能够为金融机构开展农村金融业务提供有益的经验借鉴。通过分析试点过程中出现的问题及解决措施，金融机构可以进一步优化金融产品和服务，创新贷款模式和风险防控机制，提高金融服务的质量和效率，更好地满足农村地区多样化的金融需求。同时，这也有助于推动金融机构在农村地区的业务拓展，增强金融机构对农村经济发展的支持力度，促进农村金融市场的繁荣与发展。1.2国内外研究现状1.2.1国外相关研究国外对于农村土地金融制度的研究历史较为悠久，形成了较为完善的理论与实践体系。美国在20世纪初期建立了以联邦土地银行为主要载体的农村土地金融体系，当时美国频繁爆发农业危机，为解决农业生产资金来源不足的问题，政府通过购买土地银行股票的形式扶持建立联邦土地银行，旨在为农业生产及其相关领域提供长期信贷资金支持与金融服务。德国的农地金融制度始建于18世纪下半叶，当时德国农民饱受战乱和高利贷盘剥之苦，为解除高利贷对农民的束缚，使生产资金回流到农业生产，普鲁士国王批准组建农村土地抵押信用合作社，通过以土地为抵押担保物发行土地债券的方式，在证券市场融入资金，再转借给合作社社员，这一模式有效抑制了农村高利贷活动，恢复了农业生产。日本在19世纪末期采用政府信用主导的组织方式，国营的土地金融机构如日本劝业银行、农工银行等成为从事农村土地抵押贷款的主要组织，为农民购买土地、开垦荒地、建设大型水利工程等提供融资服务。在农村土地抵押模式方面，国外主要存在土地抵押信用合作社模式、土地银行模式以及农地抵押债券模式。土地抵押信用合作社模式以德国为代表，由具有借款意愿的农民、地主联合组成土地抵押信用合作社，成员将土地交予合作社作为抵押物，合作社以土地为抵押担保物发行土地债券融入资金，再向社员发放农业生产所需资金。土地银行模式以美国为典型，美国将全国划分为12个农业信用地区，在每个地区设立一个联邦土地银行，为农场主提供长期不动产抵押贷款，支持他们购买土地和其他固定生产资料及改良土地。农地抵押债券模式则是通过将抵押土地打包发行债券，实现跨区域、跨部门融资，扩大金融机构的贷款能力，如德国的农业地产抵押银行以政府信用为担保发行农地抵押债券，为各个土地抵押合作社和土地信贷银行提供信贷资金支持。在政策支持方面，国外政府主要通过财政补贴、税收优惠和法律保障等方式来推动农村土地金融的发展。美国政府对土地银行的利息损失给予补贴，使得其贷款利率低于同期市场利率，2010年农地抵押贷款利率为5.9%，同时除自有不动产仍需缴税外，免征其他一切税收。德国免缴土地抵押信用合作社的企业所得税和工商税，并且规定土地抵押贷款期限一般是10-60年，贷款总成本（包括利息、摊还的本金、合作社分摊的营业费用、合作社公积金）约占贷款的5%左右，10公顷以上农场还能享受更优惠的贷款利率。法国通过《土地银行法》规定必须向农户提供带有政府财政补贴的长期低息贷款，以法律形式保障了农村土地金融政策的实施。这些国外的研究成果和实践经验，为我国河南省农村土地“两权”抵押贷款政策试点提供了国际视角的参考，有助于我们在政策制定和实施过程中，借鉴其成功经验，避免可能出现的问题。1.2.2国内相关研究国内对于农村土地“两权”抵押贷款政策的研究主要集中在理论研究、试点实践成果以及存在问题探讨等方面。在理论研究上，学者们主要围绕“两权”抵押贷款的可行性、必要性以及对农村经济发展的影响展开。有学者认为，“两权”抵押贷款政策的实施具有重要的现实意义，它能够赋予“两权”抵押融资功能，盘活农民土地用益物权的财产属性，有效缓解农村金融缺血、农民贷款难的问题。从农村金融理论的角度来看，该政策丰富了农村金融的内涵，将农村土地这一重要资产纳入金融市场，拓宽了农村融资渠道，为农村经济发展提供了新的资金来源。在试点实践成果方面，自2015年国务院开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点以来，各地积极探索，取得了一系列显著成效。据统计，截至2018年9月末，全国232个试点地区农地抵押贷款余额520亿元，同比增长76.3%，累计发放964亿元；59个试点地区农房抵押贷款余额292亿元，同比增长48.9%，累计发放516亿元。一些地区在试点过程中形成了特色做法，如河南省濮阳县在2015年8月被确定为农村“两权”抵押贷款试点县后，大胆探索，先行先试，通过完成“两权”确权，成立融资平台，建立风险补偿机制等措施，有效盘活了农户手中的不动产，切实解决了农户贷款难、担保难问题。截至目前，濮阳市已建成7个县级、87个乡级农村产权交易平台，全市已累计发放“两权”抵押贷款1838笔、金额27714万元。这些试点实践成果表明，“两权”抵押贷款政策在一定程度上能够满足农村金融需求，促进农村经济发展。然而，在试点过程中也暴露出一些问题。首先，抵押物处置存在困难。由于农村土地的特殊性质，其流转和处置受到诸多限制，导致金融机构在面临不良贷款时，抵押物难以变现，增加了金融风险。例如，农民住房财产权抵押的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内，这使得抵押物的流转范围狭窄，难以实现其市场价值。其次，价值评估体系不完善。目前，农村土地和住房的价值评估缺乏统一的标准和专业的评估机构，评估结果往往不够准确，影响了金融机构的贷款决策和农民的融资额度。此外，部分农民对“两权”抵押贷款政策的认知不足，参与积极性不高，也在一定程度上制约了政策的推广和实施。这些问题的探讨为进一步完善“两权”抵押贷款政策提供了方向，需要在后续的研究和实践中加以解决。1.3研究方法与创新点1.3.1研究方法本研究综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析农村土地“两权”抵押贷款政策在河南试点的情况。文献研究法是本研究的重要基础。通过广泛查阅国内外关于农村土地金融、“两权”抵押贷款政策等方面的文献资料，包括学术期刊论文、学位论文、政府报告、统计数据等，对国内外相关研究成果进行梳理和总结。了解国外农村土地金融制度的发展历程、成功经验以及存在的问题，如美国以联邦土地银行为主的农村土地金融体系、德国的土地抵押信用合作社模式等，为研究河南省“两权”抵押贷款政策提供国际视野的参考。同时，梳理国内学者对“两权”抵押贷款政策的理论研究、试点实践成果以及面临问题的探讨，明确当前研究的重点和热点，为本研究提供理论支撑和研究思路。例如，通过对国内学者关于“两权”抵押贷款政策对农村经济发展影响的研究成果分析，为本研究中政策效果评估部分提供理论依据。案例分析法是本研究的关键方法之一。选取河南省具有代表性的“两权”抵押贷款试点地区，如濮阳县、长葛市等进行深入分析。以濮阳县为例，详细了解其在试点过程中的具体做法，包括完成“两权”确权，发放大量经营权证书、宅基地证书等；成立融资平台濮阳县惠民农业发展有限公司，负责筛选、调查、担保和监督贷款对象；建立风险补偿、风险保障、保险参与三大机制等。通过对这些具体案例的分析，总结成功经验和存在的问题，为政策的完善提供实践依据。如从濮阳县的案例中发现，完善的产权交易市场和风险防控机制对于“两权”抵押贷款政策的顺利实施至关重要，而抵押物处置困难等问题仍有待解决。实证研究法在本研究中也发挥了重要作用。通过收集河南省试点地区的相关数据，包括贷款发放笔数、金额、贷款对象、贷款用途、还款情况等，运用统计分析和计量模型等方法进行实证分析。利用统计分析方法对贷款数据进行描述性统计，了解“两权”抵押贷款的规模、结构和发展趋势。运用计量模型分析“两权”抵押贷款政策对农村经济发展的影响，如建立回归模型，以农村地区GDP增长、农民收入增加等为因变量，以“两权”抵押贷款金额、贷款笔数等为自变量，分析政策实施对农村经济发展的促进作用，并检验相关因素对政策效果的影响。通过实证研究，为政策的评估和优化提供数据支持和科学依据。1.3.2创新点本研究在多个方面具有创新之处。在研究视角上，聚焦河南省农村土地“两权”抵押贷款试点，突出河南作为农业大省的地域特色和农村经济发展特点。与其他地区相比，河南省农村人口众多，耕地面积广阔，农业在经济中占据重要地位，其试点情况具有独特性和典型性。通过深入研究河南试点，能够为农业大省的农村土地金融改革提供针对性的经验和建议，丰富了农村土地金融政策在不同区域背景下的研究成果。在研究内容上，本研究进行多维度综合分析。不仅关注“两权”抵押贷款政策的实施效果，如对农村经济发展、农民收入增加的影响，还深入探讨政策实施过程中的关键环节和面临的问题，包括抵押物处置、价值评估体系、风险防控机制等。同时，将政策实施与农村土地制度改革、农村金融市场发展等宏观背景相结合，全面分析政策的可行性、可持续性以及与其他相关政策的协同效应。这种多维度的综合分析，弥补了以往研究在内容上的单一性和局限性，为政策的全面评估和完善提供了更丰富的视角。此外，在政策建议方面，本研究提出具有针对性和可操作性的建议。基于对河南试点地区的深入调研和实证分析，结合当地实际情况，从完善法律法规、健全价值评估体系、优化风险防控机制、加强政策宣传与农民培训等多个方面提出具体建议。针对抵押物处置困难的问题，建议完善相关法律法规，明确抵押物处置的程序和方式，拓宽抵押物流转渠道；针对价值评估体系不完善的问题，提出建立统一的农村土地和住房价值评估标准，培育专业的评估机构和评估人才。这些建议紧密结合河南试点实际，具有较强的针对性和可操作性，有助于推动河南省农村土地“两权”抵押贷款政策的进一步完善和推广。二、农村土地“两权”抵押贷款政策解读2.1政策核心内容2.1.1“两权”界定农村承包土地的经营权，是指农户或其他农业经营主体通过合法方式取得的对农村承包土地在一定期限内的使用、收益和流转的权利。根据《农村土地承包法》规定，农村土地采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。农户承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。在河南省，农村承包土地的经营权在确权登记颁证工作的推进下，得到了更加明确的界定和保障。例如，濮阳县通过完成“两权”确权，发放大量经营权证书，使得农户对其承包土地的经营权有了清晰的权属证明，为开展抵押贷款业务奠定了基础。农民住房财产权，是指农民对其依法建造、拥有的住房及其附属设施所享有的占有、使用、收益和处分的权利，同时包括宅基地使用权。宅基地是农村集体经济组织为满足本集体成员居住需求，依法分配给农户使用的土地。农民住房财产权设立抵押时，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。按照党中央、国务院确定的宅基地制度改革试点工作部署，各地也在探索建立宅基地使用权有偿转让机制。在河南试点地区，农民住房财产权的界定与当地的宅基地管理政策紧密结合，确保农民在住房财产权抵押过程中的合法权益得到保障，同时也规范了宅基地的使用和流转。2.1.2贷款基本规则贷款对象主要为符合条件的承包方农户或农业经营主体。在农村承包土地的经营权抵押贷款方面，通过家庭承包方式取得土地承包经营权的农户以其获得的土地经营权作抵押申请贷款，需满足用于抵押的承包土地没有权属争议，依法拥有县级以上人民政府或政府相关主管部门颁发的土地承包经营权证，且承包方已明确告知发包方承包土地的抵押事宜等条件。通过合法流转方式获得承包土地的经营权的农业经营主体申请贷款，除满足土地无权属争议外，还需已经与承包方或者经承包方书面委托的组织或个人签订了合法有效的经营权流转合同，或依流转合同取得了土地经营权权属确认证明，并已按合同约定方式支付了土地租金，承包方同意承包土地的经营权可用于抵押及合法再流转，且承包方已明确告知发包方承包土地的抵押事宜。在农民住房财产权抵押贷款中，借款人以农民住房所有权及所占宅基地使用权作抵押申请贷款，需满足用于抵押的房屋所有权及宅基地使用权没有权属争议，依法拥有政府相关主管部门颁发的权属证明，未列入征地拆迁范围，除用于抵押的农民住房外，借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料，所在的集体经济组织书面同意宅基地使用权随农民住房一并抵押及处置，以共有农民住房抵押的，还应当取得其他共有人的书面同意。贷款用途主要用于农业生产经营等贷款人认可的合法用途，这确保了贷款资金能够真正投入到农村经济发展中，促进农业产业的发展和农民增收。例如，河南省濮阳市的一些农业经营主体通过农村承包土地的经营权抵押贷款获得资金后，用于购买先进的农业机械设备，扩大农业生产规模，提高了农业生产效率。贷款额度方面，金融机构会综合考虑借款人的信用状况、借款需求与偿还能力、承包土地经营权价值及流转方式、用于抵押的农民住房及宅基地状况等因素，合理自主确定贷款额度。一般来说，贷款额度会根据抵押物的评估价值按一定比例确定。在濮阳县，金融机构根据当地农村土地和住房的实际价值，结合借款人的具体情况，确定合理的贷款额度，满足了部分农民和农业经营主体的融资需求。贷款期限上，鼓励金融机构在农村承包土地的经营权剩余使用期限内发放中长期贷款，有效增加农业生产的中长期信贷投入，以满足农业生产周期长的特点。同时，也会根据借款人的还款能力和资金使用计划，合理确定贷款期限。在农民住房财产权抵押贷款中，贷款期限则会综合考虑借款人的年龄、收入稳定性以及房屋的使用年限等因素。贷款利率由金融机构在参考市场利率的基础上，结合风险状况等因素自主确定。在河南试点地区，部分金融机构为了支持农村经济发展，对“两权”抵押贷款给予一定的利率优惠，降低了借款人的融资成本。贷款流程一般包括申请、评估、审批、发放和还款等环节。借款人首先向金融机构提出贷款申请，并提交相关资料，如土地承包经营权证书、住房产权证明、身份证明、收入证明等。金融机构受理申请后，会对抵押物进行价值评估，评估方式可以委托专业的评估机构进行，也可以根据自身制定的评估标准进行。然后，金融机构根据评估结果、借款人的信用状况等进行审批，审批通过后与借款人签订贷款合同，并发放贷款。还款方式则可以根据借款人的实际情况，选择等额本息、等额本金、按季付息到期还本等方式。在审批要点上，金融机构会重点关注抵押物的合法性、有效性，借款人的还款能力和信用记录，确保贷款风险可控。2.2政策目标与意义2.2.1政策目标农村土地“两权”抵押贷款政策旨在促进农村土地流转，实现土地资源的优化配置。在传统的农村土地经营模式下，土地流转受到诸多限制，大量土地处于低效利用状态。通过“两权”抵押贷款政策，农民可以将土地经营权抵押获取资金，这使得土地流转更加顺畅。一方面，拥有土地经营权的农民可以将土地作为抵押物，获得资金用于其他投资或创业，从而推动自身经济活动的多元化；另一方面，对于有扩大农业生产规模意愿的农业经营主体来说，他们可以通过流转这些抵押土地的经营权，获取更多的土地资源，实现规模化经营。例如，在河南省濮阳县，随着“两权”抵押贷款政策的实施，越来越多的农民将土地经营权抵押出去，一些农业企业和种植大户通过流转这些土地，扩大了种植规模，引进了先进的农业技术和设备，提高了土地的产出效率。该政策的另一个重要目标是增加农业资金投入。长期以来，农业生产面临着资金短缺的困境，由于农业生产周期长、风险大，传统金融机构往往对农业贷款持谨慎态度，农民和农业经营主体难以获得足够的资金支持。“两权”抵押贷款政策的推出，为农业生产开辟了新的融资渠道。农民和农业经营主体可以凭借土地经营权和住房财产权获得贷款，这些资金可以用于购买先进的农业机械设备、优质的种子和化肥，以及进行农田水利设施建设等，从而改善农业生产条件，提高农业生产效率。以河南省为例，自试点开展以来，大量的“两权”抵押贷款资金流入农业领域，许多农业经营主体利用这些资金购置了现代化的农业机械，如大型联合收割机、智能化灌溉设备等，大大提高了农业生产的机械化和智能化水平。推动农业现代化也是该政策的核心目标之一。农业现代化是实现农村经济可持续发展的关键，而实现农业现代化需要大量的资金、先进的技术和科学的管理经验。“两权”抵押贷款政策通过提供资金支持，鼓励农业经营主体引进先进的农业技术和管理经验，推动农业生产方式的转变。一些农业企业通过抵押贷款获得资金后，积极与科研机构合作，引进新品种、新技术，发展高效农业、生态农业和特色农业。同时，资金的注入也有助于农业经营主体扩大生产规模，实现农业的规模化、集约化经营，提高农业的市场竞争力，从而推动农业现代化进程在河南农村地区的加速发展。2.2.2重要意义从农民角度来看，农村土地“两权”抵押贷款政策为农民提供了新的融资渠道，有效缓解了农民贷款难的问题。在政策实施前，农民由于缺乏有效的抵押物，很难从金融机构获得贷款，这限制了农民的生产经营活动和创业机会。以河南省濮阳县的一位农民为例，他一直想扩大自己的蔬菜种植规模，但苦于没有足够的资金购买种子、化肥和灌溉设备，也无法从银行获得贷款。“两权”抵押贷款政策实施后，他将自己的土地经营权进行抵押，成功获得了一笔贷款，顺利扩大了种植规模，当年的收入就比以往增加了[X]%。这不仅为农民提供了资金支持，还能增加农民收入，提高农民的生活水平。农民可以利用贷款资金发展特色农业、农产品加工业等，拓宽收入来源渠道。同时，政策的实施也增强了农民对土地的财产权意识，使农民更加珍惜土地资源，合理规划土地利用，进一步促进了农村经济的发展。对于农村经济而言，该政策有助于盘活农村资产，优化农村经济结构。农村土地和住房是农村最重要的资产，但长期以来，这些资产由于缺乏有效的流转和融资机制，处于闲置或低效利用状态。“两权”抵押贷款政策的推行，使得农村土地和住房的价值得以体现，通过抵押融资，将“沉睡”的资产转化为可流动的资金，为农村经济发展注入了新的活力。在河南一些试点地区，通过“两权”抵押贷款，大量资金流入农村，推动了农村特色产业的发展，如乡村旅游、农村电商等。这些新兴产业的兴起，不仅优化了农村经济结构，还创造了更多的就业机会，吸引了大量农村劳动力返乡创业和就业，促进了农村经济的繁荣。从金融市场角度分析，该政策丰富了金融产品和服务，促进了金融市场的发展。“两权”抵押贷款作为一种创新的金融产品，为金融机构开拓农村市场提供了契机。金融机构通过开展“两权”抵押贷款业务，扩大了业务范围，增加了客户群体，提高了金融服务的覆盖率。同时，为了降低贷款风险，金融机构需要不断创新风险管理机制和服务模式，如建立完善的信用评估体系、开发多样化的金融产品等。这一系列创新举措，不仅提高了金融机构的竞争力，也推动了整个金融市场的发展和完善，使金融市场能够更好地服务于农村经济发展。2.3政策实施的理论基础2.3.1产权理论产权理论认为，产权明晰是市场经济的基础，只有当产权明确界定且可交易时，资源才能得到有效配置。农村土地“两权”抵押贷款政策正是基于这一理论，通过明确农村承包土地的经营权和农民住房财产权，赋予农民对这些资产的抵押融资权利，从而实现农村土地资源的优化配置。在传统的农村土地制度下，土地产权虽然在法律上有一定界定，但在实际经济活动中，由于缺乏有效的流转和抵押机制，土地资源难以按照市场需求进行合理配置，导致大量土地处于低效利用状态。例如，一些农民由于缺乏资金，无法对土地进行有效的投入和开发，而另一些有资金和技术的农业经营主体却因无法获得土地经营权而难以扩大生产规模。“两权”抵押贷款政策的实施，明确了土地经营权和住房财产权的归属，使得这些资产可以作为抵押物进入金融市场，实现了土地资源与资金的有效对接。农民可以将土地经营权抵押获取资金，用于发展其他产业或改善生活，而农业经营主体则可以通过流转抵押土地的经营权，扩大生产规模，提高土地利用效率。以河南省濮阳县为例，在“两权”抵押贷款政策试点过程中，许多农民将土地经营权抵押给金融机构，获得了发展特色农业所需的资金，一些农业企业通过流转这些抵押土地，引进先进的农业技术和设备，实现了规模化、集约化经营，提高了土地的产出效益。这充分体现了产权明晰可交易理论在“两权”抵押贷款政策中的应用，通过赋予农民更完整的产权权能，促进了农村土地资源的合理流动和优化配置，提高了农村经济的运行效率。2.3.2金融抑制与深化理论金融抑制理论由美国经济学家麦金农和肖提出，他们认为在发展中国家，由于政府对金融市场的过多干预，如利率管制、信贷配给等，导致金融市场无法有效配置资源，抑制了经济增长。在我国农村地区，长期存在着金融抑制现象。一方面，金融机构对农村地区的贷款限制较多，农民和农村企业难以获得足够的信贷支持。由于农业生产的风险较高、收益相对较低，且缺乏有效的抵押物，金融机构为了控制风险，往往对农村贷款设置较高的门槛，导致大量有资金需求的农民和农村企业被排除在正规金融体系之外。另一方面，农村金融市场的利率受到严格管制，无法真实反映资金的供求关系，降低了金融机构向农村地区提供贷款的积极性。例如，一些农村信用社的贷款利率较低，无法覆盖其运营成本和风险，导致其在发放贷款时更加谨慎，进一步加剧了农村金融抑制的程度。农村土地“两权”抵押贷款政策的实施，是打破农村金融抑制、实现金融深化的重要举措。该政策通过赋予“两权”抵押融资功能，拓宽了农村融资渠道，增加了农村金融市场的资金供给。农民和农村企业可以凭借土地经营权和住房财产权获得贷款，这使得农村地区的资金需求得到更好的满足。同时，“两权”抵押贷款政策的实施也促进了农村金融市场的竞争。随着金融机构对“两权”抵押贷款业务的开展，不同金融机构之间为了争夺客户，会不断优化金融产品和服务，提高金融服务的质量和效率。例如，一些金融机构为了吸引客户，会简化贷款手续，降低贷款利率，提高贷款额度，这在一定程度上缓解了农村金融抑制现象，促进了农村金融市场的深化发展。此外，政策的实施还推动了农村金融创新，金融机构为了降低贷款风险，会开发出更多的金融产品和风险管理工具，如农业保险、担保机构等，进一步完善了农村金融市场体系，提高了金融市场配置资源的能力，促进了农村经济的发展。三、河南农村土地“两权”抵押贷款试点实践3.1试点地区选取与布局3.1.1试点地区概况濮阳县位于河南省东北部，地处黄河下游北岸，是濮阳市下辖县。全县总面积1382平方公里，其中耕地面积135万亩，农村人口112万。濮阳县农业基础深厚，是全国重要的商品粮生产基地之一，粮食作物主要以小麦、玉米为主，同时在经济作物种植和畜牧业养殖方面也有一定规模，如蔬菜种植、生猪养殖等。在经济发展方面，濮阳县积极推进产业结构调整，除农业外，工业也逐步发展，形成了化工、机械制造、农产品加工等产业。2022年，濮阳县地区生产总值达到[X]亿元，农村居民人均可支配收入为[X]元。自2015年8月被确定为河南省农村“两权”抵押贷款试点县以来，濮阳县大胆探索，先行先试。通过完成“两权”确权，发放大量经营权证书、宅基地证书等，为抵押贷款提供了产权基础；成立融资平台濮阳县惠民农业发展有限公司，负责筛选、调查、担保和监督贷款对象；建立风险补偿、风险保障、保险参与三大机制，降低了贷款风险。截至目前，濮阳市已建成7个县级、87个乡级农村产权交易平台，全市已累计发放“两权”抵押贷款1838笔、金额27714万元。长葛市隶属于河南省许昌市，位于豫中平原腹地，地理位置优越，交通运输便利。全市总面积650平方公里，总人口77.7万人，其中农村人口占有一定比例。长葛市耕地面积67.5万亩，基本农田59万亩，农业基础地位扎实，连续6年保持全省“产粮大县”荣誉，2014年荣获全国粮食生产先进单位。长葛市的农业产业化进程较快，初步形成了畜蔬加工、蜂产品加工等六个农业支柱产业，众品肉制品产业化集群被省政府批准为省级农业产业化集群。在工业方面，长葛市工业在市域经济中占主导地位，占GDP的比重、对财政的贡献率均达70%以上，形成了现代装备制造、超硬材料及制品、再生金属加工、食品等主导产业。2022年，长葛市地区生产总值达到[X]亿元，农村居民人均可支配收入为[X]元。在“两权”抵押贷款试点中，长葛市针对新型农业经营主体只具备土地经营权而无权证，融资时需提供传统抵押品的问题，对土地权属清晰、流转规范的新型农业经营主体颁发《农村土地流转使用权证》和《他项权利证书》，明确经营主体所流转土地的经营权和收益权的合规性。截至2017年年底，长葛市农村产权交易服务中心核发《农村土地流转使用权证》193份，办理抵押登记181笔，涉及土地面积达37222亩。3.1.2试点选取依据土地资源状况是选取试点的重要依据之一。濮阳县拥有广阔的耕地面积，土地资源丰富，且土地流转在一定程度上已经展开，具备开展农村承包土地经营权抵押贷款的基础。大量的耕地为农业生产提供了空间，也为土地经营权的抵押和流转创造了条件。长葛市虽然人均耕地面积不足一亩，但整体耕地资源能够满足农业规模化、机械化生产的需求，其耕地适合进行流转集中，发展农业适度规模经营。这种土地资源特点使得长葛市在农村土地“两权”抵押贷款试点中，能够以新型农业经营主体作为主要目标群体，通过流转土地实现规模化生产，进而推动“两权”抵押贷款业务的开展。农业产业特色也对试点选取起到关键作用。濮阳县在农业产业上不仅粮食生产突出，经济作物种植和畜牧业养殖也颇具规模，产业多元化发展。这种产业特色决定了当地农业经营主体对资金的需求多样化，开展“两权”抵押贷款能够满足其扩大生产、引进技术等资金需求，促进农业产业的进一步发展。长葛市的农业产业化集群发展良好，如畜蔬加工、蜂产品加工等产业，这些产业的发展需要大量的资金投入用于设备购置、原材料采购等。通过“两权”抵押贷款，能够为农业产业化企业提供资金支持，增强产业竞争力，推动农业产业升级。金融基础是试点选取不可忽视的因素。濮阳县积极搭建金融服务平台，成立融资平台濮阳县惠民农业发展有限公司，建立农村产权交易网和“两权”抵押贷款服务中心，完善了金融服务体系。这些举措为“两权”抵押贷款提供了保障，使得金融机构能够更便捷地开展业务，降低贷款风险。长葛市在金融基础方面也有一定优势，当地金融机构积极参与“两权”抵押贷款试点工作，如长葛轩辕村镇银行针对新型农业经营主体的融资需求，创新信贷产品和服务方式。同时，长葛市还建立了风险防控和产权定价等机制，如设立专项风险补偿基金、引入担保公司和保险机制等，为“两权”抵押贷款业务的开展提供了良好的金融环境。3.2试点实施情况3.2.1政策推进历程2015年，河南积极响应国家政策，在济源市、兰考县、巩义市、新郑市、栾川县、邓州市、西峡县、长垣县、新乡县、滑县、林州市、沈丘县、温县、浚县、固始县、淮滨县、临颍县、永城市、宝丰县、遂平县、通许县、濮阳县等22个县（市）开展农村土地“两权”抵押贷款试点。这一举措标志着河南农村土地金融改革迈出了重要一步，旨在通过试点探索，为全省农村经济发展提供新的金融支持模式。同年，河南省政府公布《河南省推进中原经济区农村金融改革试验区建设实施方案(2015—2020年)》，明确推动金融机构将“两权”纳入抵(质)押担保范围，并允许试点县(市)设立风险补偿基金。这一方案的出台，为试点工作提供了政策框架和实施路径，引导金融机构积极参与“两权”抵押贷款业务，同时通过风险补偿基金的设立，降低了金融机构的贷款风险，提高了其开展业务的积极性。2015-2016年期间，试点地区全力推进农村土地承包经营权、房屋所有权及宅基地使用权调查确权登记颁证工作。确权登记颁证是“两权”抵押贷款的基础，只有明确土地和房屋的产权归属，才能确保抵押贷款的合法性和安全性。以濮阳县为例，对981个村农村土地承包经营权给予颁证，共发放经营权证书20余万本，农村土地流转颁证750本，发放宅基地证书18万本，林权确权颁证86本、1.7万亩，发放房屋产权证10万余本，水利产权证1410本。通过确权登记颁证，为“两权”抵押贷款的开展奠定了坚实的产权基础。2017年，长葛市针对新型农业经营主体只具备土地经营权而无权证，融资时需提供传统抵押品的问题，对土地权属清晰、流转规范的新型农业经营主体颁发《农村土地流转使用权证》和《他项权利证书》。这一创新举措明确了经营主体所流转土地的经营权和收益权的合规性，解决了新型农业经营主体在“两权”抵押贷款中的权证难题，促进了“两权”抵押贷款业务在长葛市的进一步开展。截至2017年年底，长葛市农村产权交易服务中心核发《农村土地流转使用权证》193份，办理抵押登记181笔，涉及土地面积达37222亩。随着试点工作的推进，各地不断完善相关配套机制。濮阳县建立了风险补偿、风险保障、保险参与三大机制，从2015年起，连续4年每年由县财政出资500万元，作为农村产权抵押贷款风险补偿基金，用于抵押物处置期间农户基本住房等权益保障及金融机构贷款风险补偿。同时，出台《濮阳县打击逃废银行债务管理暂行办法》，对不能偿还贷款的农户，在保证其承包权和基本住房权益的前提下，依法处置抵押物。此外，引进阳光保险参与“两权”抵押贷款工作，出现不良资产后，由保险公司承担60%，极大地降低了政府和金融机构发放“两权”抵押贷款的风险。长葛市则结合政府与市场在具体运作中的优势，基本实现了农地经营权“价值确认—价值评估—价值实现—价值恢复”的闭环操作。除传统的地方财政设置专项风险补偿基金以及引入担保公司进行增信和风险分担的方式外，长葛市产权交易中心建立了包含60家企业在内的风险承接“项目库”，保证出现坏账的农地有了潜在的承接方，实现了交易流转环节的虚拟化前置。同时，当地政府引入保险机制，除需要投保的抵押贷款保证保险，相关保险公司也探索推进农业灾害险和多种农产品价格保险的研发工作，通过农业多角度的风险防控，保障农村产权价值发现全过程中的资金安全。3.2.2贷款发放规模与结构从贷款发放规模来看，截至[具体年份]，濮阳市已累计发放“两权”抵押贷款1838笔、金额27714万元。其中，清丰县已累计发放“两权”抵押贷款727笔、金额5463万元；台前县农商行推出农村家庭贷款“合家好”，农民持土地经营权证、宅基地使用权证、林权证等农村产权证便可获得银行授信贷款，已经累计发放“两权”抵押贷款12473笔8.26亿元。其中农村社区住房贷款397笔5292万元，林权贷款9笔419万元，农村宅基地贷款6421笔4亿多元，农村承包土地经营权贷款5646笔3.58亿元。长葛市截至2017年年底，办理抵押登记181笔，涉及土地面积达37222亩。这些数据表明，“两权”抵押贷款在河南试点地区取得了一定的规模，为农村经济发展提供了一定的资金支持。在贷款结构方面，不同试点地区在不同农业领域和经营主体的分布呈现出各自的特点。在濮阳县，贷款用途涵盖了农业生产的多个领域。如濮阳市千里牧业有限公司负责人邱绪明在2018年7月通过流转土地的经营权和构树所有权做抵押，获得270万元贷款，用于购买收割设备，推动了畜牧业相关产业的发展。庆祖镇种粮大户郭国峰流转500亩地种粮食，通过“两权”抵押贷款拿到8万元贷款，解决了小麦收割时大型联合收割机购置资金的问题，保障了粮食生产。在经营主体上，既有像濮阳市千里牧业有限公司这样的企业，也有郭国峰这样的种粮大户，还有普通农户，如胡状乡农民张艮虎通过“两权”抵押贷款申请获得资金支持，满足了自身生产经营需求。长葛市由于其耕地资源特点和农业产业特色，贷款主要集中在新型农业经营主体，以支持农业适度规模经营。如长葛市南席镇有名的种粮大户蒋小黑，凭借500余亩土地的流转权证，从长葛轩辕村镇银行拿到了60万元贷款，用于支付流转租金以及经济作物的种植试验。这些新型农业经营主体通过贷款扩大生产规模，引进先进技术和设备，推动了长葛市农业的规模化、现代化发展。在农业领域方面，长葛市的贷款资金主要投向粮食种植、畜蔬加工、蜂产品加工等农业支柱产业，促进了这些产业的发展壮大。3.3典型案例分析3.3.1濮阳县案例濮阳县在“两权”抵押贷款试点工作中，积极探索创新，形成了一套较为完善的运作模式。在产权确权方面，濮阳县高度重视，扎实推进“两权”确权工作。对981个村农村土地承包经营权给予颁证，共发放经营权证书20余万本，农村土地流转颁证750本，发放宅基地证书18万本，林权确权颁证86本、1.7万亩，发放房屋产权证10万余本，水利产权证1410本。通过全面、细致的确权工作，明确了土地和房屋的产权归属，为“两权”抵押贷款提供了坚实的产权基础，使农民的资产权益得到了法律保障，增强了农民参与抵押贷款的信心。在融资平台建设上，濮阳县由财政出资3000万元，社会融资2000万元，成立了由县政府控股的濮阳县惠民农业发展有限公司。该公司作为银行和贷款对象之间的关键融资平台，承担着重要职责。一方面，负责对全县贷款对象进行筛选，从众多有贷款需求的农户和农业经营主体中，挑选出符合贷款条件、信用状况良好、具备还款能力的对象，降低了银行的贷款风险。另一方面，对筛选出的贷款对象进行深入调查，全面了解其经营状况、财务状况以及贷款用途等信息，确保贷款资金的合理使用。同时，该公司还为贷款农户提供担保，农户由惠民公司担保后，无需再找担保人或提供其他抵押物，可直接向银行贷款，大大简化了贷款手续，提高了贷款效率。此外，惠民公司还对贷款对象进行监督，确保贷款资金按照约定用途使用，保障了银行和贷款对象的合法权益。濮阳县还大力完善交易市场，建立了濮阳县农村产权交易网，登记、发布全县土地流转、林权、房屋产权等供求信息。通过该交易网，实现了农村产权信息的公开透明，促进了农村产权的流转交易，为“两权”抵押贷款提供了良好的市场环境。同时，引进北京神州土地公司，负责产生和管理各种产权经纪人，通过产权经纪人，推动全县农村产权交易市场的运营及发展。这些产权经纪人熟悉农村产权交易市场，能够为交易双方提供专业的服务和指导，进一步活跃了农村产权交易市场。为了让群众少跑路，加快办事效率，濮阳县建立了“两权”抵押贷款服务中心，设置农业、国土、房产、银行等多个窗口，并增设个人征信自助查询机，在20个乡镇和产业集聚区便民服务中心设立农村产权交易服务窗口，实现了产权交易“一站式”服务。这种“一站式”服务模式，方便了农民办理“两权”抵押贷款相关业务，提高了服务质量和效率，受到了农民的广泛好评。在风险防控方面，濮阳县建立了风险补偿、风险保障、保险参与三大机制。从2015年起，连续4年每年由县财政出资500万元，作为农村产权抵押贷款风险补偿基金，用于抵押物处置期间农户基本住房等权益保障及金融机构贷款风险补偿。当出现贷款风险，需要处置抵押物时，风险补偿基金能够保障农户的基本住房等权益，避免农户因贷款风险而失去基本生活保障。同时，也对金融机构的贷款损失进行补偿，降低了金融机构的贷款风险，提高了金融机构开展“两权”抵押贷款业务的积极性。出台《濮阳县打击逃废银行债务管理暂行办法》，对不能偿还贷款的农户，在保证其承包权和基本住房权益的前提下，依法处置抵押物。这一办法的出台，规范了抵押物处置程序，保障了金融机构的合法权益，维护了金融市场秩序。引入阳光保险参与“两权”抵押贷款工作，出现不良资产后，由保险公司承担60%，极大地降低了政府和金融机构发放“两权”抵押贷款的风险。保险机制的引入，为“两权”抵押贷款提供了额外的风险保障，进一步增强了金融机构和政府对贷款风险的承受能力。通过以上一系列举措，濮阳县“两权”抵押贷款工作取得了显著成效。截至目前，濮阳市已建成7个县级、87个乡级农村产权交易平台，将农村土地经营权流转、集体资产资源处置等全部纳入，累计发布信息9975条。全市已累计发放“两权”抵押贷款1838笔、金额27714万元。众多农户和农业经营主体通过“两权”抵押贷款获得了资金支持，解决了生产经营中的资金难题，促进了农村经济的发展。如濮阳市千里牧业有限公司负责人邱绪明在2018年7月正为购买收割设备缺少资金发愁时，通过流转土地的经营权和构树所有权做抵押，从申请、评估到放款，整个过程不到10天时间，就获得了270万元贷款，及时购买了收割设备，保障了企业的正常生产经营。庆祖镇种粮大户郭国峰流转500亩地种粮食，通过“两权”抵押贷款拿到8万元贷款，解决了小麦收割时大型联合收割机购置资金的问题，确保了粮食的顺利收割。这些案例充分展示了濮阳县“两权”抵押贷款政策对农村经济发展的积极推动作用。3.3.2长葛市案例长葛市在“两权”抵押贷款试点中，针对当地实际情况，采取了一系列创新举措。在产权确权方面，长葛市面临着新型农业经营主体只具备土地经营权而无权证，融资时需提供传统抵押品的问题。为了解决这一难题，长葛市对土地权属清晰、流转规范的新型农业经营主体颁发《农村土地流转使用权证》和《他项权利证书》。这一创新举措明确了经营主体所流转土地的经营权和收益权的合规性，使新型农业经营主体在融资时有了合法的权证依据。试点地区内的各参与主体对这一权证形成了共识，这让土地流转双方的关系变得更为明确。一旦出现坏账，金融机构也有了进行资产处置的有力凭证。地区财政对新型经营主体的颁证工作进行了100%的补贴，减轻了新型农业经营主体的负担，提高了他们参与颁证的积极性。截至2017年年底，长葛市农村产权交易服务中心核发《农村土地流转使用权证》193份，办理抵押登记181笔，涉及土地面积达37222亩。在配套机制完善方面，长葛市结合政府与市场在具体运作中的优势，基本实现了农地经营权“价值确认—价值评估—价值实现—价值恢复”的闭环操作。在价值确认环节，通过颁发《农村土地流转使用权证》和《他项权利证书》，明确了土地经营权的权属和价值。在价值评估环节，长葛市设计了三种评估方式，即第三方评估中介机构评估、借贷双方协商以及多机构评估小组评估。目前实践中多采取金融机构估值后借贷双方协商的模式，金融机构会综合考虑地方土地流转价格、地上设施以及生产经营的预期收益，来对农地经营权作初步估算。这种评估方式在一定程度上能够反映土地经营权的价值，但人民银行许昌市中心支行货币信贷科科长段燕也指出，信贷双方协商这一方式在处于卖方市场时，形成的价格仍有失公允，因此，一个客观公正的经营权评估体系仍有其必要性。在价值实现环节，长葛市建立了农村产权交易服务中心，为土地经营权的流转和抵押提供了交易平台，促进了土地经营权的市场化流转。在价值恢复环节，当出现贷款风险，抵押物被处置后，通过风险防控机制，尽可能减少金融机构和贷款主体的损失，保障农村产权价值发现全过程中的资金安全。长葛市还建立了风险防控机制，为农地抵押贷款潜在风险设计了多条疏解“渠道”。除了传统的地方财政设置专项风险补偿基金以及引入担保公司进行增信和风险分担的方式之外，长葛市产权交易中心建立了包含60家企业在内的风险承接“项目库”。当出现坏账时，风险承接“项目库”中的企业可以作为潜在的承接方，承接出现问题的农地，实现了交易流转环节的虚拟化前置。这一举措有效降低了金融机构的贷款风险，保障了金融机构的资金安全。同时，当地政府引入保险机制，除需要投保的抵押贷款保证保险，相关保险公司也探索推进农业灾害险和多种农产品价格保险的研发工作。通过农业多角度的风险防控，保障了农村产权价值发现全过程中的资金安全，也在一定程度上为新型经营主体提供了生产技能的支撑。长葛市的“两权”抵押贷款试点工作取得了良好的成效，为新型农业经营主体提供了有力的资金支持。以长葛市南席镇种粮大户蒋小黑为例，他仅凭借500余亩土地的流转权证，从长葛轩辕村镇银行拿到了60万元贷款，用于支付流转租金以及经济作物的种植试验。这笔贷款为他的农业生产经营提供了资金保障，使他能够扩大生产规模，进行经济作物的种植试验，为未来的发展奠定了基础。长葛市的试点经验表明，通过创新颁证和完善配套机制，能够有效解决新型农业经营主体的融资难题，促进农业适度规模经营，推动农村经济的发展。四、河南试点成效与经验总结4.1政策试行成效4.1.1农村经济发展促进作用在农业产业规模扩大方面，农村土地“两权”抵押贷款政策为农业生产注入了大量资金，有力地推动了农业产业规模的扩张。以濮阳县为例，众多农业经营主体通过“两权”抵押贷款获得资金后，得以购置先进的农业机械设备，扩大种植或养殖规模。濮阳市千里牧业有限公司负责人邱绪明通过流转土地的经营权和构树所有权做抵押，获得270万元贷款，及时购买了收割设备，保障了企业的正常生产经营。这不仅提高了生产效率，还使得企业能够进一步扩大养殖规模，增加养殖数量，提升了市场竞争力。庆祖镇种粮大户郭国峰通过“两权”抵押贷款拿到8万元贷款，解决了小麦收割时大型联合收割机购置资金的问题，确保了粮食的顺利收割，也为其进一步扩大种植规模提供了可能。在长葛市，种粮大户蒋小黑凭借500余亩土地的流转权证，从长葛轩辕村镇银行拿到了60万元贷款，用于支付流转租金以及经济作物的种植试验，这为他扩大农业生产规模，探索多元化种植模式奠定了基础。这些案例表明，“两权”抵押贷款政策满足了农业经营主体扩大生产规模的资金需求，促进了农业产业规模的不断扩大。从产业结构调整角度来看，该政策推动了农村产业结构的优化升级。随着贷款资金的投入，农村地区的产业结构逐渐从传统的单一农业种植向多元化、现代化的产业模式转变。在濮阳县，一些农户和农业企业利用贷款资金发展特色农业、农产品加工业和乡村旅游业等。例如，部分农民通过贷款发展蔬菜、水果等特色种植产业，不仅丰富了农产品种类，还提高了农产品的附加值。一些农产品加工企业通过贷款扩大生产规模，引进先进的加工技术和设备，提高了农产品的加工能力和质量，延伸了农业产业链。同时，乡村旅游业也借助贷款资金得到了快速发展，一些村庄利用当地的自然风光和民俗文化资源，开发乡村旅游项目，吸引了大量游客，增加了农民的收入，促进了农村产业结构的优化。在长葛市，“两权”抵押贷款政策促进了农业产业化集群的发展，畜蔬加工、蜂产品加工等产业在贷款资金的支持下，不断发展壮大，企业通过贷款引进先进的生产技术和设备，提高了产品的质量和产量，增强了市场竞争力，进一步推动了产业结构的优化升级。农村集体经济发展也得益于“两权”抵押贷款政策。在濮阳县渠村乡大闵城村，通过对村集体资产如坑塘、机井、村室等清产核资，进行股权量化，实现了全体村民入股，人人都是股东，参与集体经济发展。村里成立了集体性质的公司，以其抵押，从银行贷款90万元，流转土地360亩，引导村民种植脱毒红薯，建起粉条厂，壮大了村集体资产。通过对粉条厂二次评估，再次贷款80万元，现在，该村脱毒红薯种植面积已达1000多亩，每亩产值达1.2万元。这一案例展示了“两权”抵押贷款政策为农村集体经济发展提供了资金支持，通过盘活村集体资产，发展特色产业，增加了村集体收入，促进了农村集体经济的发展壮大。长葛市在政策推动下，农村集体经济组织也积极利用“两权”抵押贷款发展产业，通过流转土地，发展规模化农业生产，提高了土地的利用效率，增加了集体经济收入。同时，一些农村集体经济组织还利用贷款资金发展农村电商、农产品仓储物流等产业，进一步拓展了集体经济的发展空间。4.1.2农民权益保障与增收效果在农民权益保障方面，农村土地“两权”抵押贷款政策首先明确了农民的土地和住房财产权。通过确权登记颁证工作，如濮阳县对981个村农村土地承包经营权给予颁证，共发放经营权证书20余万本，发放宅基地证书18万本等，使得农民对其土地和住房的权益得到了法律保障。这不仅增强了农民对自身财产的安全感，也为农民参与“两权”抵押贷款提供了基础。在贷款过程中，各地建立的风险防控机制充分保障了农民的基本权益。濮阳县从2015年起，连续4年每年由县财政出资500万元，作为农村产权抵押贷款风险补偿基金，用于抵押物处置期间农户基本住房等权益保障。出台《濮阳县打击逃废银行债务管理暂行办法》，对不能偿还贷款的农户，在保证其承包权和基本住房权益的前提下，依法处置抵押物。这些措施确保了在贷款出现风险时，农民的基本生活和权益不受影响，保障了农民的土地承包权和住房权益。长葛市在试点过程中，对新型农业经营主体颁发《农村土地流转使用权证》和《他项权利证书》，明确了其土地经营权和收益权，保障了新型农业经营主体的合法权益。同时，通过建立风险承接“项目库”和引入保险机制等措施，降低了贷款风险，保障了农民和农业经营主体在贷款过程中的权益。从农民增收效果来看，“两权”抵押贷款政策为农民提供了资金支持，促进了农民收入的增加。农民通过贷款资金投入到农业生产中，提高了农业生产效率，增加了农产品产量和质量，从而提高了经营性收入。濮阳县的一些农民通过贷款购买优质种子、化肥和先进的农业机械设备，改善了农业生产条件，提高了农作物的产量和品质，增加了销售收入。一些农民利用贷款发展特色农业，如种植高附加值的经济作物、养殖特色畜禽等，进一步提高了收入水平。此外，农民还可以利用贷款资金开展农产品加工、农村电商、乡村旅游等产业，拓宽了收入渠道。在长葛市，种粮大户蒋小黑利用贷款进行经济作物的种植试验，成功后增加了农产品的销售收入。一些农民通过贷款开展农村电商业务，将当地的农产品销售到全国各地，提高了农产品的市场份额，增加了收入。同时，乡村旅游的发展也为农民提供了更多的就业机会和收入来源，农民可以通过开办农家乐、销售农产品等方式增加收入。4.2成功经验总结4.2.1政府支持与政策保障政府在资金支持方面发挥了关键作用。濮阳县从2015年起，连续4年每年由县财政出资500万元，作为农村产权抵押贷款风险补偿基金。这笔资金用于抵押物处置期间农户基本住房等权益保障及金融机构贷款风险补偿，有效降低了金融机构的贷款风险，提高了其开展“两权”抵押贷款业务的积极性。长葛市财政出资2000万元设立了农村承包土地经营权抵押贷款风险补偿基金，对因发放农村承包土地经营权抵押贷款造成的损失给予最高20%的补偿。同时，对新型农业经营主体的颁证工作进行了100%的补贴，减轻了新型农业经营主体的负担，提高了他们参与颁证的积极性，为“两权”抵押贷款的开展奠定了基础。这些资金支持措施，体现了政府对“两权”抵押贷款政策的重视，为政策的顺利实施提供了坚实的资金保障。在制度建设上，各地政府积极完善相关制度。濮阳县出台《濮阳县打击逃废银行债务管理暂行办法》，对不能偿还贷款的农户，在保证其承包权和基本住房权益的前提下，依法处置抵押物。这一办法的出台，规范了抵押物处置程序，保障了金融机构的合法权益，维护了金融市场秩序。长葛市设计了较为完善的风险缓释及补偿激励机制，成立农村产权流转交易服务中心，负责登记发证、信息发布、资产评估、抵押融资、产权交易等工作，对到期无法偿还贷款的已抵押农村承包土地经营权组织进行流转交易，交易所得款项用于偿还银行贷款。同时，引入保险机制，吸引中原农业保险、中华联合财产保险等机构参与，由借款人购买以贷款银行为受益人的贷款保证保险，保障金额最高可达贷款金额的70%，保费由河南省财政给予农户80%的补贴。这些制度建设措施，为“两权”抵押贷款提供了制度保障，促进了政策的规范化和可持续发展。政府还积极协调各方关系，推动政策实施。濮阳县由财政出资3000万元，社会融资2000万元，成立了由县政府控股的濮阳县惠民农业发展有限公司。该公司作为银行和贷款对象之间的融资平台，负责对全县贷款对象进行筛选、调查、担保和监督。通过政府的协调，实现了金融机构、融资平台和贷款对象之间的有效对接，提高了贷款发放的效率和质量。长葛市在试点过程中，人行许昌市中心支行牵头设计了整体试点方案，按照“政府引导、人行牵头、市场化运作、政策支持”的方式，通过“价值发现—价值确认—价值评估—价值实现—价值恢复”的工作链条，着力推进试点工作开展。政府的组织协调作用，使得各部门、各机构能够协同合作，形成合力，共同推进“两权”抵押贷款政策的实施。4.2.2金融机构创新与服务优化在产品设计方面，金融机构结合农村实际需求，创新贷款产品。长葛轩辕村镇银行针对新型农业经营主体的融资需求，推出了专门的贷款产品。以种粮大户蒋小黑为例，他仅凭借500余亩土地的流转权证，从长葛轩辕村镇银行拿到了60万元贷款，用于支付流转租金以及经济作物的种植试验。这种贷款产品充分考虑了新型农业经营主体的特点，以土地流转权证作为抵押，为其提供了资金支持，满足了他们扩大生产规模、发展特色农业的需求。工商银行郑州分行以“种植e贷”为主要抓手，成功为新郑某企业发放全省工行系统内首笔以土地承包经营权抵押为增信方式的贷款。该产品针对农业种植企业的资金需求，以土地承包经营权作为增信方式，为企业提供了及时的资金支持，解决了企业在农产品种植及销售发展过程中的资金缺口问题。这些创新的贷款产品，丰富了农村金融市场的产品种类，满足了不同农业经营主体的多样化融资需求。金融机构不断优化服务流程，提高服务效率。濮阳市千里牧业有限公司负责人邱绪明通过流转土地的经营权和构树所有权做抵押，从申请、评估到放款，整个过程不到10天时间，就获得了270万元贷款。这得益于金融机构简化了贷款手续，提高了审批效率，为企业及时解决了资金难题，保障了企业的正常生产经营。工商银行郑州分行在为某农业开发有限公司办理贷款时，客户经理及时向其介绍特色产品“种植e贷”，客户提供资料办理后仅用了3个工作日即完成抵押放款流程。金融机构通过优化服务流程，减少了贷款审批时间，使农业经营主体能够快速获得资金，提高了金融服务的时效性，更好地满足了农村经济发展对资金的及时性需求。风险防控也是金融机构创新的重要方面。长葛市产权交易中心建立了包含60家企业在内的风险承接“项目库”，当出现坏账时，风险承接“项目库”中的企业可以作为潜在的承接方，承接出现问题的农地，实现了交易流转环节的虚拟化前置，有效降低了金融机构的贷款风险。同时，当地政府引入保险机制，除需要投保的抵押贷款保证保险，相关保险公司也探索推进农业灾害险和多种农产品价格保险的研发工作。通过农业多角度的风险防控，保障了农村产权价值发现全过程中的资金安全，也降低了金融机构面临的自然风险和市场风险。濮阳县引进阳光保险参与“两权”抵押贷款工作，出现不良资产后，由保险公司承担60%，极大地降低了金融机构发放“两权”抵押贷款的风险。金融机构通过与保险公司合作，建立风险分担机制，有效降低了自身的风险，提高了开展“两权”抵押贷款业务的信心和能力。五、试点中存在的问题与挑战5.1政策执行层面问题5.1.1政策宣传与落实不到位在河南试点地区，部分地区在政策宣传方面存在严重不足。虽然“两权”抵押贷款政策的出台旨在为农村经济发展提供有力支持，但一些地区未能充分认识到政策宣传的重要性，宣传手段单一且缺乏针对性。主要依赖传统的宣传方式，如张贴标语、发放传单等，这些方式难以引起农民的关注和兴趣，导致政策信息无法有效传达给广大农民群众。而且宣传内容往往过于专业化，没有充分考虑农民的文化水平和接受能力，使得农民对政策的理解产生困难。在濮阳县的一些偏远乡村，农民对“两权”抵押贷款政策的知晓度较低，很多农民甚至从未听说过该政策，更谈不上了解其具体内容和申请流程。这使得许多有贷款需求的农民错失了利用“两权”抵押贷款改善生产生活条件的机会，影响了政策的实施效果。部分地区在政策落实过程中存在执行偏差的问题。一些基层干部对政策的理解不够准确，在实际操作中未能严格按照政策要求执行。在贷款审批环节，部分工作人员为了降低自身风险，对贷款条件进行过度严格的把控，设置了过高的门槛。一些金融机构在审核贷款申请时，不仅要求农民提供完备的产权证明，还对农民的信用状况、收入稳定性等方面提出了过高的要求，导致许多符合政策条件的农民无法获得贷款。还有一些地区在抵押物处置方面，没有严格按照相关规定执行，出现了侵害农民合法权益的情况。当农民无法按时偿还贷款时，一些地方在处置抵押物过程中，没有充分保障农民的基本生活权益，引发了农民的不满和抵触情绪，影响了政策的公信力。农民的知晓度和参与度低是政策执行不到位的重要表现。由于政策宣传不足和执行偏差，许多农民对“两权”抵押贷款政策缺乏了解，参与积极性不高。一些农民担心将土地经营权或住房财产权抵押后会失去这些权益，对贷款存在顾虑。在长葛市的调查中发现，部分农民认为土地是自己的根本，一旦抵押出去，就会面临失去土地的风险，因此不愿意参与“两权”抵押贷款。还有一些农民对贷款程序不熟悉，觉得办理贷款手续繁琐，从而放弃申请贷款。这种情况导致“两权”抵押贷款政策在部分地区的推广受到阻碍，无法充分发挥其促进农村经济发展的作用。5.1.2部门协同机制不完善在“两权”抵押贷款政策实施过程中，农业、国土、金融等部门之间的协同机制存在诸多不完善之处。在确权登记环节，农业部门负责农村土地承包经营权的确权，国土部门负责宅基地使用权的确权。然而，由于两个部门之间缺乏有效的沟通和协调，在实际工作中出现了确权标准不一致、信息共享不及时等问题。在濮阳县，部分地区农业部门和国土部门对土地边界的认定存在差异，导致农户在办理“两权”证书时遇到困难，影响了确权登记工作的进度。信息共享平台建设滞后，两个部门之间的信息无法实时共享，使得金融机构在审核贷款时，难以全面获取农户的产权信息，增加了贷款审批的难度和风险。在登记环节，部门之间的协同问题同样突出。农村产权交易中心与国土、房产等部门在办理抵押登记时，存在手续繁琐、流程不顺畅的情况。不同部门之间的要求和标准不一致，导致农户需要在多个部门之间来回奔波，提供重复的材料。在办理农民住房财产权抵押登记时，农户需要分别向国土部门提供宅基地相关材料，向房产部门提供房屋产权材料，而两个部门之间缺乏有效的协同，使得办理过程耗时费力。一些地区的登记系统不兼容，无法实现信息的快速传递和共享，进一步降低了登记效率，影响了“两权”抵押贷款业务的开展。评估环节也受到部门协同不足的影响。目前，农村土地和住房的价值评估缺乏统一的标准和规范，不同评估机构的评估结果差异较大。农业、国土等部门在评估标准制定方面缺乏沟通协调，导致评估结果缺乏权威性和公正性。金融机构在参考评估结果时，难以准确判断抵押物的真实价值，增加了贷款风险。在濮阳县，一些评估机构在评估农村土地经营权价值时，没有充分考虑土地的肥力、地理位置、种植作物等因素，导致评估结果与实际价值不符。而且，由于缺乏统一的评估监管机制，一些评估机构为了追求利益，故意高估或低估抵押物价值，损害了金融机构和农户的利益。在抵押物处置环节，部门协同机制的不完善更加凸显。当出现贷款违约需要处置抵押物时，农业、国土、金融等部门之间缺乏有效的协同处置机制。在土地经营权处置方面，农业部门负责土地流转的管理，但在实际处置过程中，需要国土部门提供土地权属等相关信息，金融机构则负责抵押物的拍卖等工作。由于部门之间缺乏协调，在处置过程中容易出现相互推诿、责任不清的情况。在农民住房财产权处置方面，涉及到住房的拍卖、宅基地使用权的流转等问题，需要房产、国土等多个部门的配合。但在实际操作中，由于部门之间协同不畅，导致抵押物处置困难，金融机构的权益难以得到保障，影响了“两权”抵押贷款业务的可持续发展。五、试点中存在的问题与挑战5.2市场环境与风险问题5.2.1农村产权交易市场不完善当前，河南农村产权交易市场在平台建设方面存在明显不足。虽然部分地区已建立农村产权交易平台，但整体覆盖率较低，且平台功能不完善。一些偏远地区尚未建立产权交易平台，农民进行产权交易时面临诸多不便。在已建立平台的地区，平台的信息化程度不高，交易信息的发布和获取不够便捷。许多农村产权交易平台仍依赖传统的线下交易方式，缺乏线上交易系统，导致交易效率低下。在濮阳县的一些乡镇，农村产权交易平台仅仅是一个简单的办公场所，没有配备完善的信息发布设备和交易系统，农民难以通过平台及时了解产权交易的相关信息，也无法便捷地进行交易操作。交易规则方面也存在不健全的情况。目前，农村产权交易市场缺乏统一、规范的交易规则，各地的交易规则差异较大，导致交易过程中容易出现纠纷。在土地经营权交易中，对于土地流转的期限、价格、违约责任等关键条款，没有明确统一的规定，不同地区甚至同一地区的不同交易案例中，这些条款的设定都存在较大差异。在长葛市，部分土地经营权交易中，对于土地流转期限的约定不够明确，有的只简单约定了大致的年限，没有具体到起止日期，这就容易在后续的交易过程中引发纠纷，影响交易的稳定性和安全性。信息流通不畅也是农村产权交易市场面临的一个重要问题。农村产权交易市场的信息发布渠道有限，且信息传播范围较窄，很多农民和农业经营主体难以获取全面、准确的产权交易信息。一些地区的产权交易信息仅在当地的政府部门或农村产权交易平台内部发布，没有通过广泛的媒体渠道进行传播，导致很多潜在的交易对象无法及时了解到相关信息。在一些农村地区，由于交通不便、信息传播渠道有限，农民很难及时获取到土地经营权、房屋产权等交易信息，这使得他们错过了很多交易机会，也影响了农村产权交易市场的活跃度和资源配置效率。5.2.2贷款风险防控难度大农业生产受自然灾害的影响较大，这给“两权”抵押贷款带来了巨大的风险。在河南，自然灾害频发，如旱灾、涝灾、风灾、雹灾等，这些灾害往往会导致农作物减产甚至绝收，从而使农民的收入大幅减少，无法按时偿还贷款。2021年河南遭遇特大暴雨灾害，许多农田被淹，农作物受损严重，大量从事农业生产的农民和农业经营主体遭受了重大损失。据统计，此次灾害导致河南省农作物受灾面积达1021.4千公顷，直接经济损失达[X]亿元。在这种情况下，许多通过“两权”抵押贷款进行农业生产的农户和农业经营主体无法按时偿还贷款，金融机构面临着巨大的贷款风险。由于农业生产的季节性和周期性特点，一旦遭受自然灾害，农民在短期内很难恢复生产，还款能力受到严重影响，这使得金融机构的贷款回收面临很大的不确定性。市场波动也是贷款风险的重要来源。农产品市场价格波动频繁，且波动幅度较大，这使得农业经营主体的收益不稳定，增加了贷款风险。以粮食市场为例，粮食价格受到国际市场、国内供求关系、政策调控等多种因素的影响，价格波动较为频繁。在某些年份，由于粮食丰收，市场供大于求，粮食价格大幅下跌，导致农民的销售收入减少，难以偿还贷款。在2020年，受疫情影响，农产品市场需求下降，部分农产品价格大幅下跌，许多种植户的收入受到严重影响。一些通过“两权”抵押贷款扩大种植规模的农户，因农产品价格下跌而面临亏损，无法按时偿还贷款，金融机构的贷款风险显著增加。而且，农业生产资料价格的波动也会影响农业经营主体的成本，进一步加剧了贷款风险。如果化肥、农药等生产资料价格上涨过快，会增加农业生产成本，降低农业经营主体的利润空间，使其还款能力受到影响。信用风险同样不容忽视。农村信用体系建设相对滞后，信用评估机制不完善，金融机构难以准确评估农民和农业经营主体的信用状况。一些农民和农业经营主体信用意识淡薄，存在恶意逃废债务的情况，这给金融机构带来了信用风险。在河南试点地区，部分农民对信用的重要性认识不足，认为贷款是一种“免费的午餐”，在获得贷款后，不按时还款，甚至故意逃避还款责任。一些农业经营主体在经营不善时，也会选择放弃还款，