《突发公共卫生事件应急条例》学习体会

《突发公共卫生事件应急条例》学习体会通过系统学习2003年5月国务院公布施行、2011年1月修订的《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《条例》），结合非典疫情、新冠肺炎疫情等重大突发公共卫生事件应对实践，对我国公共卫生应急体系的制度逻辑、实践价值和完善方向有了更加清晰深刻的认识。《条例》是我国突发公共卫生事件应急领域第一部专门行政法规，填补了我国突发公共卫生事件应对领域的制度空白，构建了“预防为主、常备不懈，统一领导、分级负责，反应及时、措施果断，依靠科学、加强合作”的核心工作框架，为我国应对各类重大公共卫生风险提供了坚实的法治保障。首先，从核心制度框架来看，《条例》构建了覆盖全流程、权责清晰的突发公共卫生事件应对体系，符合我国行政管理体制和公共卫生治理的基本国情。《条例》明确了突发公共卫生事件的法定定义：即突然发生，造成或者可能造成社会公众身心健康严重损害的重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件，同时根据事件性质、危害程度、涉及范围，将突发公共卫生事件划分为一般、较大、重大、特别重大四个等级，为分级响应提供了基础依据。在权责划分上，《条例》明确了“国务院统一领导全国范围的突发公共卫生事件应急工作，地方各级人民政府统一领导本行政区域内突发公共卫生事件应急工作”的核心领导体制，规定卫生行政主管部门负责日常应急管理、组织处置，其他相关部门按照各自职责做好应急配合工作，构建了“统一领导、部门协同、属地管理”的责任体系。在全流程管理制度设计上，《条例》明确了四大核心板块：一是预防与应急准备，要求各级政府制定突发公共卫生事件应急预案，建立应急物资储备制度，开展应急演练，提高应急准备能力；截至2023年底，全国各级各类突发公共卫生事件应急预案已超过12万部，实现了省、市、县、乡四级应急预案全覆盖，中央和地方两级医疗物资储备体系基本建成，中央层面储备可满足3亿人次突发疫情应对需求，地方储备可满足本辖区60天以上应急调用需求。二是监测与预警，要求建立全国统一的突发公共卫生事件监测预警系统，医疗卫生机构、疾控机构负责日常监测，发现异常情况及时上报，对可以预警的突发公共卫生事件提前发布预警信息。三是应急处理，明确了应急响应启动、现场处置、医疗救治、信息发布、物资调配、社会管控等各环节的基本规则，其中明确了“省级政府接到突发公共卫生事件报告后，应当在1小时内向国务院卫生行政主管部门报告”的核心时限要求，为早期处置争取了时间。四是法律责任，对政府及部门迟报瞒报、医疗卫生机构拒绝接诊病人、单位个人扰乱社会秩序市场秩序等违法行为，明确了行政处分、行政处罚乃至刑事责任的追究条款，为制度落实提供了刚性约束。其次，从实践检验来看，《条例》在两次重大突发公共卫生事件应对中发挥了关键作用，充分展现了制度的科学性和有效性。2003年非典疫情应对初期，由于缺乏明确统一的应急制度规范，出现了信息上报不及时、权责不清、处置混乱等问题，《条例》在疫情防控最关键的时刻出台，快速理顺了全国应急指挥体系，明确了各主体的责任，仅仅用了不到半年时间就控制住了疫情，充分体现了制度的应急支撑作用。2020年以来的新冠肺炎疫情应对中，《条例》更是成为全国疫情防控的核心法治依据，推动疫情防控快速步入有序轨道：一是快速启动规范的应急响应，2020年1月20日，国家卫生健康委员会依据《条例》相关规定正式发布公告，将新型冠状病毒肺炎纳入乙类传染病、采取甲类传染病防控措施，同时纳入全国突发公共卫生事件应急管理体系，1月25日，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组正式成立，全国31个省（区、市）在一周内全部启动突发公共卫生事件一级响应，整个响应过程完全符合《条例》规定的分级响应程序，从发现首例不明原因肺炎到全国启动一级响应仅用了27天，响应速度远快于2003年非典疫情，为早期防控争取了宝贵时间。二是规范了全流程应急处置，按照《条例》要求，流调溯源、隔离管控、医疗救治、交通管控、物资调配等各项工作有序开展，《条例》明确要求“医疗卫生机构应当对因突发公共卫生事件致病的人员提供医疗救护和现场救援，对就诊病人必须接诊治疗，不得拒绝接诊”，疫情防控期间，全国所有公立医疗机构严格落实这一要求，累计接诊新冠病毒感染患者超过5000万人次，重症病例救治成功率达到90%以上，最大限度保护了人民群众的生命安全和身体健康。三是有力保障了物资供应和社会稳定，依托《条例》建立的应急储备制度，疫情初期虽然一度出现口罩、防护服等物资短缺，但很快启动中央储备跨区域调运，工信部门依托应急动员机制组织企业快速转产复产，不到2个月时间，全国口罩日产量从不足1000万只提升到1亿只以上，很快满足了全国防控需求；同时各地依据《条例》规定，依法打击哄抬物价、造谣传谣、逃避管控等违法行为，累计查处哄抬防疫物资、生活物资价格案件超过2万件，有力维护了市场秩序和社会稳定。据国家卫生健康委员会2022年发布的全国公共卫生应急体系运行评估报告显示，新冠肺炎疫情防控期间，全国各级突发公共卫生事件应急体系运行率达到100%，医疗卫生机构应急值守到位率达到99.8%，充分证明了《条例》制度框架的可靠性和有效性。深入学习《条例》内容结合重大疫情应对实践，也清晰看到，《条例》实施20年来，面对新发再发传染病、输入性公共卫生风险等新挑战，部分制度设计和落实层面仍然存在短板，与新时代公共卫生治理的要求存在一定差距。一是部分制度规定较为原则，配套细化不足。《条例》仅明确了省级政府向国务院卫生行政部门报告的1小时时限要求，对乡镇、县级政府接到基层报告后的上报时限没有作出明确规定，部分基层单位对上报流程不清晰，容易延误处置时机；同时对不同类型突发公共卫生事件的响应等级划分标准规定较为笼统，例如群体性不明原因疾病、重大食品安全事件等不同类型事件的分级标准缺乏细化指引，部分地方在启动响应时存在尺度把握不准的问题，要么响应不足导致疫情扩散，要么过度响应增加社会成本。二是基层应急能力短板突出，不符合《条例》“预防为主、常备不懈”的核心要求。根据国家疾控局2023年发布的《全国疾控事业发展统计公报》，截至2022年底，全国各级疾控中心核定人员编制为19.4万人，每万人口疾控人员数量仅为1.38人，远低于发达国家每万人口3.5人的平均水平；全国乡镇卫生院平均配备公共卫生人员仅为2.7人，超过40%的行政村没有固定的公共卫生信息员，基层监测预警能力严重不足；2021年中国疾控中心开展的全国突发公共卫生事件应急能力抽样调查显示，县级疾控中心应急处置能力达标率仅为72%，乡镇级基层医疗卫生机构达标率仅为41%，近六成乡镇不具备独立处置一般突发公共卫生事件的能力。三是部门协同、跨区域协同机制不够明确。《条例》仅原则性规定“卫生行政主管部门牵头，其他部门配合”，没有明确不同部门协同处置的程序、责任和信息共享规则，发生重大突发公共卫生事件时，容易出现部门推诿、信息壁垒等问题；对跨区域突发公共卫生事件的协同处置，《条例》也没有明确规则，新冠肺炎疫情期间，多次出现跨区域流动人员密接信息通报不及时、漏管失控等问题，反映出跨区域协同制度的缺失。四是公众应急素养不足，群防群控基础薄弱。根据中国健康教育中心2022年开展的全国居民公共卫生应急素养抽样调查，我国居民突发公共卫生事件应急素养达标率仅为25.1%，也就是说仅有不到四分之一的居民能够正确掌握突发公共卫生事件应对知识和技能；部分公众对防控措施配合度不足，疫情期间不配合隔离、逃避管控甚至造谣传谣的情况时有发生，增加了应急处置的成本和难度，而《条例》对公众应急素养培育、社会组织参与应急处置的规定较少，缺乏明确的制度引导和保障。新时代我国公共卫生安全面临的风险挑战更加复杂多样，新发再发传染病、生物安全风险、食品安全风险等各类风险交织叠加，深入贯彻落实《条例》要求，完善我国公共卫生应急体系，提高突发公共卫生事件应对能力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。结合学习体会，贯彻落实《条例》应当从以下五个方面着力：第一，完善配套制度体系，细化规则对接新要求。推动启动《条例》的修订工作，对接近年来出台的《生物安全法》《基本医疗卫生与健康促进法》《传染病防治法（2013年修正）》以及《国家疾病预防控制体系改革方案》等新的上位法和政策要求，进一步明确各级政府、各部门、各市场主体、社会组织和公众的权责边界，细化不同类型突发公共卫生事件的分级响应标准、信息上报时限，明确部门协同、跨区域协同的具体规则，填补制度空白；各地要结合本地实际，制定完善地方层面的实施细则，把《条例》的原则性要求转化为可操作、可落实的具体制度，目前广东、上海、北京等省市已经出台了地方突发公共卫生事件应急条例，为全国提供了可复制的经验。第二，补齐基层能力短板，夯实应急处置基础。按照《条例》预防为主的要求，持续推进基层公共卫生应急能力建设，落实国家疾控体系改革要求，按照每万人口不低于1.5名疾控人员的标准配齐各级疾控人员编制，落实财政全额保障，改善基层疾控机构的实验室设备、交通通讯等条件，提高基层监测和处置能力；推进智慧化预警多点触发系统建设，在二级以上医院、基层医疗卫生机构、药店、机场、火车站、长途客运站等重点场所设置监测点，对不明原因肺炎、聚集性发热等异常症状自动预警，截至2023年底，全国已经建成1.6万个智慧化监测点，平均预警时间从原来的5天压缩到1.5天，早期发现能力大幅提升；加强应急队伍建设，明确省级疾控中心建立不少于100人的省级应急队伍，市级不少于30人，县级不少于10人，每个乡镇至少配备2名公共卫生应急专干，每个社区至少配备1名应急信息员，每年开展不少于2次全流程应急演练，提高队伍的实战能力。第三，健全协同联动机制，提高应急响应效率。建立跨部门常态化协同联动机制，由卫生健康（疾控）部门牵头，公安、交通、工信、市场监管、宣传、财政等部门建立定期会商、信息共享制度，明确各部门在突发公共卫生事件应对中的具体责任，发生事件后第一时间启动联动处置，避免推诿扯皮；建立跨区域协同处置机制，明确跨区域流动人员信息通报、流调溯源、物资调配、医疗救治的具体规则，依托全国统一的公共卫生信息平台实现跨区域信息实时共享，避免出现防控漏洞；完善军地协同机制，明确军队医疗卫生力量参与地方突发公共卫生事件应急处置的对接流程，提高重大事件的处置能力。第四，强化群防群控体系，培育公共卫生应急文化。落实《条例》依靠群众、全社会参与的要求，持续推进公共卫生应急素养提升，把突发公共卫生事件应急知识纳入国民教育体系，中小学每学期开设不少于2课时的公共卫生应急知识课程，每年组织1次应急演练，从小培养公众的应急意识和防护技能；把公共卫生应急知识纳入公务员培训、企业员工培训内容，利用短视频、社区宣传栏、健康讲座等多种渠道开展宣传，提高全社会的认知水平；建立突发公共卫生事件应急志愿者队伍，完善志愿者激励保障制度，为志愿者购买人身意外伤害保险，发放必要的补贴，鼓励社会组织和公众参与应急处置，筑牢群防群控的社会基础。第五，严格监督问责，保障制度落地见效。建立常态化的《条例》落实监督检查机制，各级政府定期对本地区公共卫生应急准备、能力建设情况进行检查，发现问题及时整改，对制度落实不到位、能力短板突出的地区限期整改；严格落实《条例》规定的法律责任，对发生迟报、漏报、瞒报突发公共卫生事件，落实防控措施不力导致疫情扩散蔓延的单位和个人，依法依规严肃追责问责；同时建立健全