BT模式下商业银行贷款风险及防范

BT模式下商业银行贷款风险及防范1

9月25日《二十一世纪经济报道》的一篇文章再次将太平洋建设集团及位居2005年胡润富豪榜榜眼、身价125亿的严介和推

向了风口浪尖。截至9月21日的短短半年多时间里，苏州市中级人民法院、南通市中级人民法院、南京市中级人民法院先后

5次查封了严介和的12处住宅，绝大多数甚至已经被重复冻结3次以上，而最近的一次冻结则发生在2006年9月20日。这

些诉讼的原告大多为各地商业银行，而被告皆为太平洋建设集团或其下属企业，乃至集团实际控制人严介和。诉讼的原因大都是

集团及其子公司无法偿还银行贷款，金额合计4亿元，其中大部分为短期流动资金贷款10

对于“财富黑马”严介和和他的2005年年报显示主营业务收入高达25.44亿元、净利润近10.6亿元、资产负债率22.5%这

样一个报表花用锦簇的企业，竟然无力偿还4亿元银行欠款。其实无法偿还债务，集团完全可以申请延期还款或者喈新债还旧债，

但是当九家银行纷纷采取法律手段向严介和逼债的情况下，我们有足够理由质疑，太平洋集团的资金链出问题了吗？如果考虑到公

司在快速扩张过程中收购的三十多家国有企业整合并不顺利，我们更加怀疑该集团赖以生存的BT模式可能出现7某种困难和

危机。

其实太平洋建设只是民营企业进入基建领域并借助BT模式快速成长壮大的一个典型代表，而BT模式作为一种新的投融

资方式在我国也是一个新生.事物，缺乏法律规范，发展还很不完善。尤其是模式本身尚存在诸多的缺陷和风险，结合太平洋建设

集团的例子对该模式的风险防范进行研究具有很好的现实意义。

一、BT模式的概念

BT（Build----Transfer,即建设----移交）模式是BOT（Build----Operate----Transfer,即建设----运营----移交）模式

的一种简化形式，是政府部门利用非政府资金来承建某些基础设施建设项目的一种投融资方式。具体来说BT模式的运作过程

是这样的：政府或其授权的单位通过法定程序〔一般是招投标方式）选择承建方（同时也是投资人）并与之签订合同，将拟建

的基础设施项目授权给后者，由其负责在工程建设期内组建BT项目公司进行投资、融资、管理、施工总承包等工作：工程完

工并通过验收后，由政府按照合同约定的方式将投资人与该项FI有关的权利购回,在BT项目期内，中标人不仅能获得工程投

融资过程中的融资费用、项目管理贽用，还可以获得一定数额的投资回报2。每个BT项目都有特定的运行过程，但总体来说

BT模式包括项目发起、立项和准备、招投标并签订协议、组建BT项目公司、工程融资和建设、移交并付款六个方面。

二、BT模式的特点分析

作为一种新型的投融资方式，BT项目融费主要适用于非经营性基础设施项目和公用事业项目。总体来说BT模式具有以

下特点：

第一，它是一种集投融资、建造和项目管理于一体的综合方式，不同于单纯的投资、施工承包或代理管理形式3。事实上

BT项目的中标者可以既是投资方，同时又是管理方和承建力、比如太平洋建设集团，很多项目都是由集团出面投标，然后由

各地子公司管理和建设，事实上BT项目的参与者就是集团本身。

第二，项目公司和投资人共同负责项目的融资和建设管理。尽管投资人组建BT项目公司后，项目具体的投融资和管理工

作都以BT项目公司的名义进行。但是由于投资方必须对BT项目公司筹集建设资金提供担保，并对项目按合同规定完工承担

最终责任，因比事实上是由投资人和BT项目公司共同承担项目的融资和建设责任。

第三，BT模式事实上是一种“政府按揭”，借助政府信誉实现了强大的融资功能4。政府将融资难题转嫁给了中标的投资

方，大大缓解了政府部门对基础设施建设的巨额投资压力，提高了基建工程的建设效率和管理效率，分散了基础设施建设的风险，

可以看作一种“政府按揭对投资方来说，由于政府信誉几乎是零风险的，而且可以在项目移交后得到可观的叵报，因此BT

项目可以顺利地实现债权或者股权融资。

第四，BT模式实际上是将资金实力、资信实力和建造实力结合在一起的一种投融资方式，避免了直接施工招标过程中一

些实力较弱的承包商为了中标盲目压低报价、恶性竞争的倾向3。

总体来说，由于BT模式不需要政府担保，不增加外债，而且也不影响政府日后获得项目的所有权，因此被地方政府在市

政工程尤其是非经营性项R建设过程中广泛采用，日益受到欢迎和重视。

三、商业银行BT项目贷款面临的风险

按照国际惯例，承接BT项目时要求投标方成立独立的法人项目公司，该公司应该有超过项目投资总额30%的自有资金。

因为BT模式本来就是为了方便市政工程投融资才出现的，如果承建方没有足够的资金支持，那BT模式就失去了本来的意义了。

除了这至少30%的自有资金，其他的需要通过融资来实现，而商业银行贷款在这里起着一个非常重要的作用。在BT模式中,

商业银行提供的项目贷款可能面临以下的风险5：

1、BT项目公司本身的风险。这也是商业银行审查任何贷款申请首先必须确认的一点，即申请人是否具有申请BT项目贷款

的主体资格。除了要有30%以上的自有费金以外，项目公司还应该有充足的技术力量、具备建造和管理类似工程的业绩和经

验以及政府部门在标书中要求的条件和国家法律法规所规定的合法投标主体所必须的资格条件。一般来说能够中标政府机构的

BT项目并组建项目公司，基本都具备向银行申请项目贷款的条件，但贷款行还是要认真审查。

2、BT项目合同产生的风险5。BT项目合同是整个BT模式赖以运作的基础，也是贷款银行对项目放款的基础。合同是

由承建方（投资方）与政府部门签订的，银行并没有参与，但是合同本身对贷款银行非常重要。项目合同所约定的权利越明确，意

味着政府部门赋予项目发起人的权限就越大，政府对保障项目权益实现的承诺越多，银行贷款的安全系数就越高,比如BT项

目的期限就直接影响着银行贷款的期限：又如BT项目公司给予贷款银行的担保权益，最重要的一项就是将合同项卜•的权利转让

给贷款人，但能否转让从根本上来讲还是取决于BT项目合同本身。因此，贷款农行必须明确BT项目合同的具体条款，以确

定合适的贷款条件或者不予贷款。

3、BT项目按合同要求完工的风险。贷款人遇到的最重要的一项风险就是项目建设不能按合同约定完工的风险。引发该

风险的因素主要有无法按时完工、成本超支、出现技术障碍或者劳资纠纷而中途停工、工程质量不过关等等。

首先是项目不能按时完工，从而对按时还本付息产生影响。尤其是很多BT项目合同约定，如果承建方不能保质保量按时

完成任务，就必须依据违约条款承担责任或者扣除部分工程款，而这将对银行收回本金和利息产生极为不利的影响。

其次是关于成本超支，即BT项目的实际支出超过了工程预算，使得政府机构需要更多的资金才能实现回购。这里面的具

体原因可能是多方面的，比如技术攻关的成本增加、通货膨胀的影响、管理费用的上升、劳资纠纷等导致项目成本增加或者中途

停工。这种情况也会使贷款银行陷入被动的境地，无法按期收回本金和利息。

再次是关于工程质量问题6。由于BT项目中政府机构只与总承建方发生联系，由后者具体负责BT项目公司的组建和其他

事项的落实。因此，项目的具体实施经常被细化和层层分包，如果政府机构的监管不能到位，就会经常导致建设标准、建设内容、

施I.进度和I.程质量不达标的问题。

4、资金周转能力的风险。太平洋建设集团的BT模式可以简单概括为：从政府拿单，再利用政府信誉向银行申请贷款，利

用银行短期贷款启动BT项目，再靠占用下游设备和原材料供应商或分包商和工程队资金，最终获得政府的长期回款。这样的

运作模式对资金的周转速度要求非常高，一个环节出现问题可能会殃及整个集团的运转。对贷款银行来讲最关心的肯定是项目

公司的现金流能否偿还贷款本金和利息。很多时候，BT模式下的政府回购是以分期付款的方式完成的，而一旦贷款合同到期

时政府的付款不足以支付银行借款的情况下，必须通过集团内部不同企业之间的拆借来还贷。这时回到文章开头的一幕，多家

银行因4亿元贷款向严介和逼债，并通过法律手段多次查封他以按揭贷款方式购置的12套房产和其他财产，这些信号都是一

种可怕的暗示。联想到媒体公开报道的太平洋建设集团手握2700亿市政工程订埠和打包并购的500亿国有企业资产，我们不

得不在心底对其资金周转能力打一个大大的问号。

5、法律和社会风险。目前我国还没有针对BT模式的法律法规出台，这一领域还处在法律监管的真空地带。但相关方面

应该参照《中华人民共和国招投标法》、《政府采购法》等法律的精神来进行，一般应采取公开招投标的方式确定总承包方。然而

由于市政工程订单是稀缺资源，在监管不到位的情况下，很容易发生钱权交易，滋生腐败行为。另外个别地方政府官员可能出于

政绩上的考虑，不顾自身经济条件签下巨额的BT订单，如果下一任政府不能及时偿还工程款，还会引发建设方资金链断裂、

民工工资拖欠等一系列的经济、社会问题。

四、BT模式下的贷款风险防范7

1、依据BT合同条款确定银行的风险承担限度，设置合理有效的贷款先决条件。贷款银行要认真审阅BT项目合同，充

分掌握与自身权益实现有关的条款，如合同是否允许项目公司将合同项下权利转让给贷款人、合同期限、合同中关于项目管理自

主权及限制条款等。为了降低风险，贷款人必须明确贷款支付前的先决条件，这些条件甚至包括要求政府对贷款人的利益做出承

诺和担保。设置合理有效的先决条件有利于贷款人成功收I可贷款。

2、选择合理的融资模式5。根据借贷双方的权利、义务和风险承担情况的不同，BT项目融资可以采取无追索权的融资模式

和有追索权的融资模式。前者是指贷款人对项目发起人（即投资方或总承包方）没有任何追索权的项目贷款。贷款人放款给项

目公司之后，由项目建成后的政府回款作为还款的唯一来源，并在该项目的资产上设定担保权益以保障自身利益.除此之外项

目发起人再不提供任何担保，如果项目公司不能履约的话，贷款人不得向发起人追偿贷款本金和利息。后者则要求项目公司以

外的第三方提供担保，这个第三方通常是项目发起人或者发起人提供的其他担保人。一旦贷款合同到期时项目公司无法还款，贷款人

有权向担保人退偿，而担保人则要根据自己提供的担保金额对贷款本金和利息承担连带偿还责任。因为有追索权的融资

模式明显对贷款人有更加充分的保障，因此在BT项目融资中被广泛采用。

3、建立有效的担保体系。事实上，化解BT项目贷款风险的核心环节是由项目发起人、项目公司和其他有利害关系的第三

人向贷款人提供特定的担保，通过建立逻辑严密和行之有效的担保体系来实现风险防范。这些担保除了项目公司BT项卜•的权利

之外，还应包括项目公司和项目发起人的固定资产、应收账款、银行存款、有价证券、知识产权以及由第三人提供的其他担保

权益等。作为太平洋建设集团的实际控制人，严介和有时不得不亲自参与信贷谈判。事实上由“企业家信用”为自己企业的贷款

提供担保是违反银行规定的，但在信用环境不好的情况下，一些银行还是希望通过连带担保责任"捆"住企业家来规避风险。然而包

括中国银行南通分行、浦发银行苏州分行在内的多家银行发现，太平洋集团总部的大楼是租赁的，汽车是以按揭贷款方式购置

的，即使被他们轮番查封多次的严介和名卜的12处房产也是按揭房，没有多大的价值。

4、监督项目公司的运作，适时主张债权权利并收回贷款。贷款人可以通过借款协议要求对BT项目公司的运营情况进行

监惇。通常借款协议中都有对项目公司的财务约束条款，比如要求项目公司定期汇出财务状况，要求其遵守反映其财务状很的资产

测定指标等。约束条款还可以包括限制合并条款和限制处分条款。前者禁止借款人与其他公司合并，防止因资产和债务重组而给

贷款银行造成不利影响；后者则限制借款人出售、转移、出租和以其他方式处分公司资产的部分或全部，防止这些处置行为影响

其还款能力。贷款银行通过对项目公司财务和运营情况的日常监督来保护自己的权益，一旦发现异常现象可以立即吴取补救措施

甚至直接要求项目公司提前偿还贷款。

5、完善BT模式的法律法规，提高政府机构的监管水平。应该充分借鉴国外的经验，加强BT模式的立法建设，使得BT项

目招投标、协议的签订、项目的履行、项目的转让各个环节都有完善的法律依据。除此之外还要加强政府监管，协助投资方建立三

级质量监控体系，健全各项管理制度，做好安全生产工作，为BT项目实施创造良好的外部环境。

BT模式(Build-Transfer)工程的承包是指从事工程的承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、

采购、施工、试运行(竣工验收)等实行全过程的承包；同时，工程总承包企业自行承担项目的全部投资，由业主委托指派工

程监埋，竣1.险收合格后向业主移交项目，并由业主向I.程总承包企业支付回购价款。

由于BT模式工程总承包具有为业主解决资金周转困难、分担业主风险、提高工程质量、建设效率高和投资效益好等优点，因

此，目前“BT”模式工程总承包已广泛应用于国内外许多发达城市的大型工程建殳，国内如无锡惠山“五路二桥”二程、重庆菜

园坝长江大桥等。同时，国家有关部门也出台相关文件予以规范，如建设部于2D03年发布的《关于培育发展工程总承包和工

程项目管理企业的指导意见》，鼓励工程总承包企业按照BT模式组织实施具备条件的建设项目。那么，BT模式工程总承包项

目有哪些法律特征呢？本文试图从其法律性质、主体、客体、法律关系等方面进行探讨。

一、BT模式工程总承包项目法律性质的综合性

在我国实践中，BT模式工程总承包项目融合了国际通用BT投资项目、政府采购项目、工程总承包项目等内容和特点，因此，

其法律性质具有综合性的特点。

从项目投资的角度分析-，BT模式工程总承包项目是带有.特许特征的投资方式。工程总承包企业对项目进行投资是采用BT模式

的基础。如果侦计的收入比率不足以清偿贷款，或者不够补偿工程总承包企业投入的资金和服务，或者为承包此种项目而承受

的巨大风险得不到回报，项目是不会得到工程总承包企业投资和其他机构融资的。但是工程总承包企业对项目的投资和建设，首先应

获得当地政府许可，才能享有并行使专属于政府的特种权利或者义务，如在特定地区进行基础设施和公用事业的建设。而地方

政府对工程总承包企业的有关承诺，如税收优惠等，还可能订入地方性法规或行政命令中，成为有效而可靠的政府保证。可见，BT

模式工程总承包这种投资方式具有特许项目的特点。

从行政法制的角度分析，BT模式工程总承包项目又带有政府采购项目的性质。在BT模式工程总承包项目中，作为业主的地方

政府的主要义务就是回购工程，因此，其应当受《政府采购法》管辖。根据《政府采购法》第二条规定，政府采购是指各级国

家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服

务的行为。该法所称工程，专指由财政性资金安排的建设工程，不包括网络工程、信息工程等与土建无关的工程项目。工程的

采购行为不仅仅指新建，还包括改建、扩建、装修、撤出、修缮以及环境改造等。在我国，立法机关将政府采购的法律性质界

定为特殊民事行为。因为政府采购本身是一种市场交易行为，在采购合同订立过程中，不涉及行政权力的行使，购销双方的法

律地位是平等的。但是，由于政府采购资金属于财政性资金，采购的目的是为了公共事务，政府采购还具有维护公共利益、加

强财政支出管理、抑制腐败等功能，因此，政府采购合同又不完全等同于一般的无事合同。据此，《政府采购法》对政府采购

合同订立、效力、变更、终止等有关问题作出了特殊规定。由于我国尚未出台《政府采购法实施条例》，因此，在BT模式工

程总承包项目中有关政府采购的约定并不完全与《政府采购法》的要求一致。

从工程承包法律的角度看，BT模式工程总承包项目是以完成特定不动产的工程建设为主要内容的项目，当事人权利义务所指

向的工作是处设工程项目，包括工程项目的勘察、设计和施工成果。从双方权利义务的内容来看，承包人主要提洪的是专业的

建设工程勘察、设计及施工等劳务。实践中，BT模式工程总承包合同中引用了大量FIDIC合同条款，包括工程名称和地点，

工程范围和内容，开、竣工日期及中间交工工程万、竣工日期，工程质量、保修期以及保修条件，工程造价，工程价款的支付，结算

及交工验收办法，设计文件及概、预算和技术资料提供U期，材料和设备的供应和进场U期，双方相互协作事项，违约责任等

文章摘要：BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设——移交“，是政府利用非政府资金来进行基础

非经营性设施建设项目的一种融资模式，BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融

资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。目前采用BT模式筹集建设资金成了

项目融资的一种新模式。1、BT模式产生的背景随着我国经济建设的高速发展及国家宏观调控政策的实施，基础设

旅投资尤其是公路「程建设资金的银根压缩受到前所未有的冲击.如何筹集建设资金成了制约公路建设的关键.原有的投……

BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设——移交“，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设

施建设项目的一种融资模式，BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验

收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。目前采用BT模式筹集建设资金成了项目融资的

一种新模式。

1、BT模式产生的背景

随着我国经济建设的高速发展及国家宏观调控政策的实施，基础设施投资尤其是公路工程建设资金的银根压缩受到前所未

有的冲击，如何筹集建设资金成了制约公路建设的关键。原有的投资融资格局存在重大的缺陷，金融资本、产业资本、建设企业及

其关联市场在很大程度上被人为阻隔，资金缺乏有效的封闭管理，风险和收益分担不对称，金融机构、开发商、建设企业不能形

成以项目为核心的有机循环闭合体，优势不能相补，资源没有得到合理流动与运用。

2、BT模式的运作

政府根据当地社会和经济发展需要对项目进行立项，完成项目建议书、可行性研究、筹划报批等前期工作，将项目融资和建

设的特许权转让给投资方（依法注册成立的国有或私有建筑企业），银行或其他金融机构根据项目未来的收益情况对投资方的

经济等实力情况为项目提供融资贷款，政府与投资方签订BT投资合同，投资方组建BT项目公司，投资方在建设期间行使业

主职能，对项目进行融资、建设、并承担建设期间的风险。项目竣工后，按BT合同，投资方将完工验收合格的项目移交给政

府，政府按约定总价（或计量总价加上合理回报）按比例分期偿还投资方的融资和建设费用。政府在BT投资全过程中行使监

管，保证BT投资项目的顺利融资、建设、移交。

投资方是否具有与项目规模相适应的实力，是BT项目能否顺利建设和移交的关键。

3、实施BT模式的依据

3.1根据《中华人民共和国政府采购法》第二条“政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用贬政性资金采

购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”

3.2根据《中华人民共和国政府公路法》第一章第四条“国家鼓励引导国内外经济组织依法投资建设，经营公路。”

3.3根据中华人民共和国建设部［2003J30号《关于关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》第四章第七

条”鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求按照建设一转让（BT）、建设——经营

一转让（BOT）、建设一拥有——经营（BOO）、建设—拥有——经营——转让（BOOT）等方式组织实施。”

4、国内公路工程实施BT模式的部分范例

4.12003年，重庆华村嘉陵江大桥由重庆路桥股份有限公司承建，工程投资25.5亿元人民币；

4.22004年，涪陵乌江二桥由中铁八局承建，工程投资2.29亿元人民币：

4.32004年，南京九华山隧道由中铁八局承建，工程投资14亿元人民币；

4.42004年，」.海中环线（消西段）A2、7标万荣路一铜川路高架工程由」.海建工股份有限公司承建，工程投资4.2亿元

人民币：

4.52004年，太仓市339省道复线昆太段改造工程由苏州中元建设开发有限公司承建，工程投资1.3亿元人民币；

4.62005年，姜堰市臻湖大道工程由姜堰市华通工程有限公司承建，工程投资2.3亿元人民币。

5、BT模式的运作过程

项目的确定阶段：政府对项目立项，完成项目建设书、可行性研究、筹划报批等工作；

项目的前期准备阶段：政府确定融资模式、贷款金额的时间及数量上的要求、偿还资金的计划安排、合理确定招标标底等工

作；

项目的招标阶段：政府通过公开招标或邀请招标确定中标人（投资方），谈判商定双方的权利与义务等工作；

项目的建设阶段：参与各方按BT合同要求，行使权利，履行义务：

项目的移交阶段：竣工验收合格、合同期满，投资方有偿移交给政府，政府按约定总价（或“•量总价加上合理回报）按比

例分期偿还投资方的融资和建设费用。

6、BT模式的特点

根据BT的概念可知：

6.1BT模式仅适用于政府某础设施非经营件项目律设：

6.2政府利用的资金是非政府资金，是通过投资方融资的资金，融资的资金可以是银行的，也可以是其他金网机构或私有

的，可以是外资的也可以是国内的：

6.3BT模式仅是一种新的投资融资模式，BT模式的重点是B阶段；

6.4投资方不仅是投资者还是具有相应资质的施工企业：

6.5政府通过招标确定投资方；

6.6投资方在移交时不存在投资方在建成后进行经营，获取经营收入；

6.7政府按比例分期向投资方支付合同的约定总价。

7、BT合同的约定

BT合同涉及投资、融资、建设、移交等一系列活动，当事人与参与人包括地方政府、工程总承包企业、项目贷款人、融

资担保人等以及其他可能的参与人，因此BT合同形成众多当事人与参与人复杂的法律关系。

7.1BT合同的主体：BT合同的主要主体为业主和投资方，业主为特殊主体，投资方为工程总承包企业。

7.2BT合同的客体：BT合同项目。

7.3BT合同的内容：采用FIDIC合同条款格式，一般可以采用以下内容。

7.3.1工程的名称和地点；

7.3.2工程的范围和内容；

7.3.3合同价款的确定与确定依据；

7.3.4甲方的权利与义务；

7.3.5乙方的权利与义务：

7.3.6开、竣工日期及中间交工工程开、竣工日期：

7.3.7工程质量、进度、安全及缺陷责任期：

7.3.8变更设计；

7.3.9工程计量；

7.3.10交竣工验收与移交：

7.3.11项目回购价的确定和支付；

73.12合同的变更、解除和终止；

7.3.13担保；

7.3.14违约责任；

7.3.15争端解决；

7.3.16其他约定。

73.17当事人与参与人一般为：

甲方：某交通厅（局）：

乙方：某建设开发公司（或有限公司）：

施工方：某工程公司（或有限公司）：

担保方：某建设投资公司：

承诺方：某财政局：

见证方：某省（市、县）人民政府。

8、政府在融资过程中需要注意的问题

8.1核实投资人所融资金的来源，降低资金成本：

8.2合理确定费金的需要量，防止筹资不足或过剩，提高资金的使用效果：

8.3适当维持自有资金的比例，合理安排负债，尽量减少融资前期工作的经济支出：

8.4政府是国家的行政管理机关，在法律上不便与投资方形成经济合同关系，政府可组建一个项目法人或委托下属单位或

委托咨询中介公司，代表政府行使业主的权利，履行业主的义务：

8.5政府在招标确定投资方时应严格审查投资方的施工资质，投资方可以为一方也可为联合体：更要严格审查投资方的融

资能力与经济实力,例如,投资方的银行信用等级、财务状况等等：

8.6采用FIDIC合同条款，签定BT合同，规范双方的行为，明确双方的权利和义务。

9、投资人在融资建设过程中需要注意的问题

9.1风险较大，例如政治风险、自然风险、社会风险、技术风险：需增强风险管理的能力，最大的风险还是政府的债务偿

还是否按合同约定；

9.2安全合理利润及约定总价的确定比较佐难；

9.3做好项目法人责任制，对项目资金筹措、建设实施、资产保值增值实行全过程负责的制度。加强项目的建设管理，合

理降低工程造价，降低工程成本，降低融资成本，获取较大的利息差收入：

9.4适当的利润率（大于资金的综合水平）水平和资金的有限监管投入与增置退出，便是合理令人满意的水平，最大的安

全保障就是最大的收益。

10、实行BT模式筹资的不利为素

10.1政府缺乏完善的偿债机制、信用机制，没有相应的法规规范政府的行为，政府对投

资方做出的承诺很难在现实中实现，资金回收缓慢；

10.2BT模式前期准备工作时间较长、花费较大，成本较高；

10.3政府缺乏实施BT模式的专门人才，委托咨询中介公司或投资公司势必增加融费成

本：

10.4BT模式是一个复杂的系统工程，涉及面广，无例可循，谈判时间较长也很艰难，

操作难度较大：

10.5缺乏健全的法规体系、市场运行机制和系统的项目管理体制；

10.6BT合同中双方的责、权、利不明确、不具体，易产生合同纠纷，BT合同需要双

方一致履行；

10.7合理的回报率不易确定，在满足投资方获得合理回报的同时，不能损害国家利益。

【1、发展BT模式的意义

11』发展BT模式使产业资本和金融资木全新对接，形成了一种新的融资格局，既为政

府提供了一种解决基础设施建设项目资金周转困难融资的新模式，又为投资方提供了新的利

润分配体系的追求目标，为剩余价值找到了新的投资途径；

11.2BT模式使银行或其他金融机构获得了稳定的融资贷款利息.，分享了项目收益；

113BT模式倡导风险和收益在政府与投资方之间公平分担与共享，追求安全合理利润，

强调各参与方发挥各自优势的主观能动性。提高了各方对项目抗政治风险、金融风险、债务

风险的分析、识别、评价及转移能力；

11.4BT模式有利于积极推进政府融资体制改革的深化，要求政府完善偿债机制，建立

专项偿债发展基金，健全国有资产运作机制，近新整合各类资产，特别是特许经营管理的项

目：

11.5BT模式不仅获取了较大的投资效益，还提高了项目管理的效率，增强了投资方的

人文技能、管理水平及参与市场的竞争能力，积累了BT模式融资的经验，增加了施工业绩，

为以后打入融资建筑市场创造了条件：

11.6BT模式扩大了资金来源，使项FI顺利建设移交给政府，推进了当地经济的可持续

发展，提高了经济效益和社会效益，为其他行业的融资树立了典范。

结束语

积极推进融资模式的多元化发展，大胆破解资金要素制约途径，合理利用、发展BT模

式的渠道优势并对其进行嫁接，方能凸显其优势，才能更好地开拓融资的新渠道，加快我国

公路建设的步伐。

浅议用BT模式融资建设公共基础设施项目

安康地处山区，经济发展相对滞后，基础设施建设欠账多、任务重，加之受融资瓶颈等

因素制约，给加快城市化讲租带来了诸多困难。今年以来，市政府大力室施安康突破发展，

解放思想，创新理念，确定通过试行BT融资方式，加快安康中心城市基础设施项目建设，

非常必要。尽管BT融资方式在国内一些地方已经不同程度地取得了成功经验，但仍属于新

事物，只有在较为全面、深刻理解的基础上，才能因地制宜运用于实践。

BT是Build（建设）和Transfer（转让）两个英文单词的缩写，BT模式也称为回购模

式，即：政府把基础设施的投资建设任务交给社会资本，在社会资本完成基础设施建设后，

再由政府出资分期付款和利用补偿措施等方式完成对基础设施的收购。对于大部分基础设施

建设项目，尤其是公益性基础设施项目，在建设环节均可按照BT（建设一移交）方式吸引

社会资金进行建设，政府通过补偿机制和回购方式回报投资者,BT模式分为一次性叵1购、

分期回购。

一、BT模式的部分实例

从外地实践的情况看，已经采用BT模式建设的项目普遍运作良好，笔者略举以下几例：

1、2（X）3年，重庆华村嘉陵江大桥由重庆路桥股份公司承建，工程投资25.5亿元。

2、2004年，浙江宁波市镇海区政府与宏润建设集团签订了宁波绕城高速镇海连接线工

程协议。项目工程造价约5亿元，建设期2年，分5年等额回购。

3、2004年以来，山东临沂市累计为市政建设融资4.66亿元，实施城市主干道改造、访

河桥、南坊新区和滨河大道二期工程建设。

4、2005年，江苏姜堰市深湖大道工程由姜堰市华通工程有限公司承建，工程投资2.3

亿元。

5、2007年，浙江嘉兴市融资3200万元建成的油车港镇吉祥大桥通车。

6、2007年，重庆江南新区融资2311万元建设长江二桥南侧至南滨大道连接道路。

7、2008年，山东济宁市融资约2.53亿元，捆绑建设重点市政项目——北湖中路、济宁

市运河路高架桥和济安桥路南延工程，中国建筑一局（集团）有限公司中标，协议在4年内

回购。

8、2008年，云南昆明市城投公司分别与侨江集团和中铁建股份有限公司签署东南二环

BT建设回购移交协议，融资56亿元。

二、BT模式的积极作用

许多地方运用BT投融资建设模式的事实表明，其不仅在很大程度上能缓解政府的资金

压力，而且在促进政府职能转变，为投资者开辟新的投资渠道，改善基础设施和投资环境等

方面都具有枳极作用。

1、从政府的角度看：（1）能缓解财政压力。要加快城市基础设施建设的步伐，众多的

公路、桥梁及其他基础设施和公用事业项目亟待启动。如果完全沿续传统的建设模式，仅仅

依靠政府的财政供给，在短期内筹措巨量资金，政府确是心有余而力不足。因而实现投资主

体多元化，开辟多种融资渠道，成为政府筹集建设资金的必然选择。BT模式以其突出的融

资优势，将大量的各种资金引入城市基础设施建设，在很大程度上能够缓解政府的财政压力。

（2）有助于政府职能转变。传统的城市基础设施建设，政府既负贡提供资金，同时又担负

着项目的建设、监督、管理、维护等职能，扮演多重角色，时常陷入繁杂的事务管理，难以

集中精力解决基础设施建设中的核心问题和突出矛盾，还要组建较大的专门建设管理机构，

而参与建设管理的部门出于自身的利益考量，容易发生扯皮、推诿现象。而BT模式是将项

目建设职能从政府手中分离出来交由专业的投资者实施，既实现了建设管理的市场化、社会

化与专业化，提高了建设效率，又把政府从琐碎的事务管理中解脱出来，专心筹措建设资金，在宏

观上对项目实施监督管理。

2、从企业的角度看：（1）开辟了新的投资渠道。随着改革开放的不断深入，民间资本

不断壮大，庞大的资金存在巨大的增值冲动，很多企业在传统投资领域之外不断寻找新的投

资空间。BT模式的出现,使得•肯以来由政府垄断的基础设旅投资领域向社会资本开放.

企业可以介入BT模式项目作为项目主办人，参与基础设施及公用事业项目建设，获得新的利

润增长点。（2）投资的风险比较小。投资者按照政府的规划投资，降低了投资的盲目性，在

一定程度上更能保证资本的增值。政府及其授权部门与BT模式项目主办人签订的合同，由

了最终支付的背后有政府信用的支持，因此主办人遭遇的违约风险较小。（3）能推动产融结

合。参与到BT模式项目融资中的不仅包括具有投资实力的企业集团，还包括银行、信托投资

公司等金融机构，一般都具有较强的融资能力和管理能力，企业生产经营与资本经营相互融

合，增强了企业抵御市场风险的能力，实现了资本有效扩张。

3、从社会的角度看：（1〕基础设施环境加快改善。在基用设施和公用事业建设领域，

资金问题一旦解决，发展步伐就会加快，BT模式解决了资金的瓶颈制约，对改善城市硬件

环境，优化城市投资环境乃至整体环境无疑具备强大助推力量。（2）有利于构建社会信用体

系。BT模式发起人选择的项目主办人通常具有良好的信用基础，因为只有信用记录良好的

企业，才能从银行等金融部门顺利实现融费。政府实际上是BT合同的最终债务人，必须妥

善落实项目资金来源，这在一定程度上也是对政府信用的考验，政府只有在诚信建设中起到

表率作用，才能从根本上推动社会信用体系的完善。

采用BT建设模式虽然益处很多，但也有其不足，主要是：可能产生地方政府项目建设扩张，对

导致投资规模失控有潜在风险：若操作不规范，有可能干扰建筑市场秩序。

三、对安康运作BT模式的几点建议

目前，BT这种融资、建设、移交模式总体上还处于积极探索、总结经验、不断完善阶

段，在安康才刚刚起步，市政府已经确定在南环东路这一2008年的重点项目上试点招商建

设。结合实际，提以下几点建议：

1、形成思想共识。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[20（）4]2（）号）明确规定：“放

宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行

业和领域”，“各级政府要创造条件，利用特许权经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本

参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施的建设这是试行BT的

政策依据。加快安康突破发展，推进城市化，基础设施建设的步伐绝不能放慢，所需的大量

建设资金除加大财政投入以外，必须用足政策，引入市场化投融资方式，以“时间换金钱”的

概念，把通过以回购方式分期支付投资或者依法置换抵押上地使用权支付投资的BT方式，作为

公共基础设施项目建设的有效融资路径。

2、制定操作规范。由于BT模式在具体操作中有项目确定、招标选代理业主、与中标

者谈判、签署与BT模式有关的合同、移交项目等多个阶段，涉及政府许可、审批、标的确

定等诸多环节。因此，在国家有关法律法规和政策许可的范围内，应尽快制定出台《安康中

心城市基础设施项目BT融资建设管理试行办法》，便于从一开始就沿着良性方向运作。

3、加强指导协调。组建由市政府领导挂帅，市发展改革、财政、建设、国土、环保、

审计、工商管理等职能部门参加的工作小组，尤其应吸纳一些具备建筑、法律等专业知识的

人员，主动学习借鉴外地的经验，实行“一事一议”，加强对BT项目的指导、监督和管理，

积极协调解决实施中的矛盾和问题，确保试点成功，并在此基础上逐步推广用丁•其它基础设

施项目。

4、注重防范风险。BT项目的核心在于建设，而建设的重耍内容之一在于投资承包人必

须有较屈的投融资和工程施工组织管理能力，按规定的期限将项目建成。在资格审查时，要

对投标人的财务状况、银行的资信等级、银行的授信额度等方面的情况作详细了解，严格把

关，确认投资承包人具备相应的项目组织与管理能力及同类工程的经验，搞好参与招标企业

的投资能力审核，避免被中标单位操作成“带资承包，特别要关注那些集投资建设于一体的

施工单位，防止其在中标后因资金实力不足而通过转、分包的形式，将项目分解成若干个分

项“带资承包”项目.把投资风险转嫁给各转包单.位或分包单位产牛二角债及拖欠T人丁•资.

同时，要合理确定回购条件和程序。

重庆市人民政府关于加强和规范政府投资项目BT融资建设管理的通知

各区县（自治县）人民政府，市政府各部门，有关单位：

《国务院关于投资体制改革的决定》实施以来，我市投融资体制改革不断深化，以融资一建

设一移交为基本特征的BT（Build-Transfer）投融资模式（以下简称BT模式）越来越受到

重视和采用，为调动非政府资金参与政府投资项目建设，促进一批重大基础设施项目提前实

施发挥了重要作用。但是，由丁BT模式的推行时间不长，经验不多，普遍存在适用范围不

明、双方权利义务不清、监督管理薄弱等问题。为了进一步加强和规范BT模式项目管理，

现就有关事项通知如下：

一、严格适用范围和条件，量力而行实行BT模式融资建设。实行BT模式的政府投资项目，

市、区县（自治县）人民政府要通过授权确定项目业主。由项目业主通过招标方式选择投融

资人（以下简称融资人），由融资人组建BT模式项目公司（以下简称项目公司）对项目进

行建设。融资人必须以自有资金和中长期融资能力作为项目建设保障，不得搞项目反担保。

项R业主要以经政府有权部门批准的未来收益作为回购资金来源，项R隹成后由项目业主按

合同约定支付回购价款，回购项目。

采用BT模式应量力而行，项目必须符合南、区县（自治县）经济社会发展规划，属于政府

应该承担的公益性、基础性项目，并纳入政府财力（含政府投资主体财力）进行动态平衡，

确保项目回购资金的支付，杜绝拖欠工程款。政府采取BT模式的项目总投资原则上在5000

万元以上，并在项目建成后的2年左右完成回购。

二、规范BT模式项目审批，完善决策机制实行BT模式的项目必须按照《重庆市政府投资

项目管理办法》的要求做好BT融资论证，完善决策机制和决策程序。拟实行BT模式的项

目，项目业主在项目可行性研究报告中要专章编制BT融资建设方案•并报批。BT融资建设

方案应包括以下内容：BT融资建设的内容、范围、数量：融资人应当具备的条件和能力；合同

双方的权利和义务；项目资金、质量、进度的监控措施：回购条件与程序；项目建设成本分

析；回购资金的来源、依据以及对政府建设资金动态平衡计划的影响BT融资建设方案由市、

区县（自治县）人民政批权限审批。总投资在2亿元以下的市级政府投资项资建设

方案由市发展改革委会同市财政局、市建委和理部门审批，总投资在2亿元以上的报市政府

审批：区县（自治县）级政府投资项目的BT融资建设方案由区县（自治县）发展改革部门

会向财政、建设和项目行政管理部门审批，其中回购资金困难大的项目报区县（自治县）人

民政府审批。未经批准的项目不得采用BT模式。项目业主要严格按审批的BT融资建设方

案组织实施，不得随意变更，确需变更的，须报经原审批部门同意。

三、规范项目发包行为，严格招标投标制度BT模式项目要严格实行招标投标制度。项目业

主应通过招标选择融资人，确需实行邀请招标或不招标的，应在BT融资建设方案中说明理

由，提供相应依据。招标方式在项目可研批复中一并明确。招标选择融资人的工作应在项目

初步设计和投资概算批准后进行。项目业主要对融资人的融资能力、建设管理能力和履约信

誉提出严格要求。融资人投入项目的自有资金不低于BT合同总价的35%,其余建设资金要

提供省级以上金融机构出具的中长期贷款承诺函。分别具有融资优势和管理优势的不同独立

法人，可以组成联合体承担项目融资建设，但须签订联合体协议，明确双方各自承担的工作

内容和权利义务。

BT承包合同价必须控制在批准的概算内，要明确合同总价的构成，分别列出建筑安装工程

费、融资人融资的财务费用、投资收益和进入总价但由项目业主掌握使用的资金额等，其中

建筑安装工程费、融资人融资的财务费用一般应实行固定总价包干。

项目勘察设计、监理、施工、重要设备材料采购必须依法招标。项目勘察设计、监理招标工

作出项目W中绢织,融资人参与：项目施T、重要设备材料采购招标「•作出融资人组织.项

目业主参与。

四、合理确定权利义务，明确合同双方责任。项目业主和融资人的权利义务应在BT合同中明

确。项目业主要做好项目前期工作，完成项目初步设计前的报批和征地拆迁，监督融资人资

金的到位、使用和建设管理情况，审查建设总进度计划，组织回购等工作。

融资人应组建与项目建设管理相适应的具有独立法人资格的项目公司，具体实施项目建设。

项目公司的成立不改变融资人对项目业主承担的义务。融资人要筹集和足额到位自有资金、

银行贷款和其他来源的资金，划入项目公司专户存储、专账管理；按设计文件组织工程建设，实

施项目管理：负责组织工程竣工验收、资料归档并移交：负责质量缺陷责任期内施工、设备

材料供应商保修工作的管理：投保建设工程所涉及的全部保险险种以及完成合同约定的其他事

项。融资人和项口公司及其法定代农人对，程质量实行终身负贡•制。

融资人要严格执行政府投资项目的有关规定，完成合同约定的建设内容。涉及项目规模、功

能、标准的设计变更，必须经项目业主同意，重大设计变更还应履行审批程序。有关建设手

续的办理，由项目业主、融资人或项目公司按现行管理要求共同进行申报。

融资人和项目公司不得将合同内容全部或部分进行转包，不得止施工、设备材料供应商垫资

建设。各级政府及其有关部门、项目业主不得为融资人和项目公司提供融资担保。当事各方

均不得利用BT模式项目作为担保物为融资方

五、制定合理的回购条件和程序，保证项目正常移交。项目业主要制定合理的回购支付条件，特别

要根据政府建设资金平衡状况确定项目支付方式和回购期，预留不低于建安工程费5%的质

量保证金。回购期不得在工程质量保修期内结束。

项目完工后，项目业主与融资人要按照合同约定的方法对回购条件逐项核查、认定。需中介

机构作出结论的，应由双方共同委托的机构作出结论，委托方法和委托的机构应在合同中我

明。项目竣工验收合格，符合回购条件的，双方应签订回购备忘录，项目进入网购期。回购

备忘录报审批部门和项目行政管理部门备案。

项目业主应维护融资人的合法利益，不得随意变更何购条件，违约扣减或截留应付合同款，

因融资人或项目公司加强管理或优化设计而节约的资金，项目业主仍应按合同的约定予以支

付。项目不能达到回购条件的，项目业主不得回购，由融资人组织整改，直至符合回购条件。经整

改仍不符合回购条件的，双方应在合同中约定处置办法。

六、完善管理措施，加强监督指导发展改革、财政、建设、规划、国土、环保、审计、工商

行政管理等政府职能部门要积吸支持BT模式的推行，按照各自职责加强指导、检查、评估、

审计，帮助解决项目实施中的问题。发展改革部门要会同财政部门编制政府投资项目动态平

衡计划，指导和监督项目业主搞好融资人招标工作；建设等行业管理部门要指导项目业主和

项目公司办理建设手续，监督施工招标和工程质量；项目行政管理部门要监督BT合同的执

行，协调相关问题。建立BT模式财务跟踪监督制度，由同级财政部门委托财务中介机构全

过程跟踪审核资金到位和使用情况，适时评估项目建设成本和财务风险。

BT模式合同双方要严格遵守国家和巾政府的规定，政府职能部门要认真履行职贡，严格审

杳把关。项目业主及其工作人员在项目执行中违法违纪的，由有关部门追究当事人的责任。

融资人违规被有关行政监督管理部门处罚的，五年内不得参与竞争本市其他BT模式项目的

建设。要通过加强和规范政府投资项目BT融资建设管理，进一步改善我市的建设市场秩序，更

好地发挥BT模式在推动我市经济社会乂好乂快发展中的积极作用。

BT模式的含义

1.BT是英文Build(建设)和Transfer(移交)缩写形式，意即“建设-移交”,是政府

利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。

2.BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建

设崎收合格后移交给业主，'巾主向投浴方支付顼目息投资加上合理回报的过程。

3.目前采用BT模式筹集建设资金成了项目融资的一种新膜式。

［编辑本段］

BT模式产生的背景

1.随着我国经济建设的高速发展及国家宏观调控政策的实施，基础设施投资的银根压

缩受到前所未有的冲击，如何筹集建设资金成了制约基础设施建设的关健。

2.原有的投资融资格局存在重大的缺陷，金融资本、产业资本、建设企业及其关联市

场在很大程度上被人为阻隔，资金缺乏有效的封闭管理，风险和收益分担不对称，金融机构、开

发商、建设企业不能