信息法教程（第四版）课件 第11章 政府信息公开制度

第11章

政府信息公开制度

学习要求：通过本章学习，理解建立健全政府信息公开制度的意义和原则，了解我国政府信息公开立法实践的进程，掌握《政府信息公开条例》的主要内容。本章导语

政府信息公开，对政府而言，是一项义务，政府应该依法公开其能够公开的全部信息；对公民而言，是一项权利，公民有自由获取政府相关信息的基本权利。随着信息化时代的发展，政府进行信息公开、保障公众知情权，已经成为一种制度或法规，逐渐被越来越多的国家接受和采纳。公开政府信息可以充分发挥信息的最大效益，加速社会法治建设，调动并强化广大公众参政议政的意识，加强公众对政府行政行为的监督与支持，促进社会民主化、现代化进程的发展，这对构建民主法治社会具有深远的意义。然而，由于传统的行政方式过于保守，政府信息又有不少“敏感地带”,再加上政府行政人员的民主意识淡漠，我国政府信息公开的进展缓慢、效果不佳，政府信息公开制度并没有充分发挥作用。那么，究竟什么是政府信息公开制度？为什么要进行政府信息公开？哪些信息应该公开？哪些信息不应该公开？信息公开又有哪些原则？我国对政府信息公开有哪些规定?这些都是本章要讨论的问题。信息法教程第11章本章概要4政府信息公开制度概述123我国政府信息公开的政策立法实践《政府信息公开条例》的主要内容政府信息公开需要协调的几个问题信息法教程第11章第一节政府信息公开制度概述一、立法的动因二、立法的原则三、立法模式信息法教程第11章一、立法的动因政治因素经济因素充分发挥信息的最大效益，加速社会民主法制建设的进程，调动并强化广大公民参政议政意识，加强公众对政府行政行为的监督与支持各国开展的经济贸易往来越来越需要有统一的游戏规则，打破各国设立的贸易壁垒。信息公开和信息自由成世贸规则的基本要求和各国政府规制改革的主导方向信息法教程第11章二、立法的原则（一）政府义务为主，政府权利为辅（二）公众权利为主，公众义务为辅（三）信息公开为主，信息保密为辅信息法教程第11章（一）政府义务为主，政府权利为辅及时便民公开义务政府信息公开立法应当规定政府信息公开的时限，一旦公众提出信息公开的申请，政府应在规定的时限内将信息提供给申请人。免费公开义务政府不得凭借掌握的信息牟取利益，不能根据信息本身的价值收费。信息成本费的收取标准应该由国家或省级价格、财政主管部门统一确定。举证义务当公众提出索取政府信息的要求时，不应强加义务于公众，要求其说明索取的正当性。如果政府做出拒绝的决定时，则有义务说明理由。信息法教程第11章（一）政府义务为主，政府权利为辅虽然该立法原则规定政府在信息公开时以义务为主，但同时也必须明确政府的信息权利。政府是国家信息资源的最大持有者，也是最大的信息生产者、发布者和使用者，政府的信息权利包括信息获取权利、信息发布权利、信息处理权利、信息保密权利和信息管理权利。其中政府信息获取权最为根本，信息获取权是政府信息公开的前提，其目的是为了更好地综合开发政府信息资源，充分利用政府信息提高政府的决策水平和工作效率，满足社会各界的信息需要。信息法教程第11章（二）公众权利为主，公众义务为辅信息获取和利用权政府信息具有公共财产的性质，人人享有平等获取的权利。同时，政府信息作为社会最重要的信息资源，人人都享有平等使用的权利。监督权就工作人员贯彻政府信息公开法的情况、办事效率、工作态度等进行监督，规定举报、申诉的方式、程序和规则，并广为公布。获得救济权救济权利包括行政救济权和司法救济权。行政救济包括向本级政府机关、上级政府机关或专门行政司法机关申请救济。司法救济通过法院提起诉讼的方式解决。信息法教程第11章（二）公众权利为主，公众义务为辅在享有这些权利的同时，公众还必须履行保守国家秘密、商业秘密和个人隐私的义务。我国《保密法》、《档案法》、《统计法》、《国家安全法》等法律都有公民保守国家秘密的规定，一些民商、经济法律中也有相关公众应保守商业秘密和个人隐私义务的规定。对法律规定需要加以保密的信息，公众不得以任何理由要求获得，而且公众对可获得信息的获取和利用途径及方式也要符合法律的规定。信息法教程第11章（三）信息公开为主，信息保密为辅

政府信息公开立法的焦点问题是处理好公开与保密的关系。在政府信息公开立法中，一般表现为采用排除法对信息公开的范围进行明确规定，即首先列举哪些事项不能公开，然后说明排除不能公开的事项都属于公开的范围。各国在政府信息公开立法过程中，不但严格限制政府是否公开政府信息方面的自由裁量权，而且都以排除条款对豁免公开的政府信息予以列举规定，凡未被明确规定可以豁免公开的信息都应该公开。各国信息公开法之所以对豁免公开的事项加以明确，是因为并不是公开才符合公共利益，在有些情况下不公开更符合公共利益，二者相互平衡才有利于国家利益和国家安全，有利于社会的健康发展。信息法教程第11章三、立法模式

（1）中央集中立法模式

该立法模式以美国为主要代表。这种模式指的是由一个国家的最高立法机关统一制定效力及于全国的信息公开法律，对政府信息公开的原则、范围、公开形式、法律责任以及公众获取信息的权利、方式、救济渠道等做出统一规定的立法模式。美国形成了目前世界上公认最为完善的政府信息公开法律体系。除美国以外，英国、法国、澳大利亚等国家也采用的是这种模式。信息法教程第11章三、立法模式

（2）行政程序法典模式

这是指一个国家在尚未制定专门的政府信息公开法时，其政府信息公开的有关制度是通过行政程序法典的专门条文加以规定的。德国是采用这种立法模式的典型代表。在德国，“信息公开法”并不是通用法律。1994年7月颁布、实施的《环境信息法》是仅限于环境领域信息的信息公开法。信息法教程第11章三、立法模式

（3）地方先行立法模式

这种模式是指在国家还未制定信息公开法的情况下，由地方立法机关在其立法权范围内先制定低位阶的法律法规来规制本地政府信息公开活动，待条件成熟后时，再制定国家层面的统一的政府信息公开法。加拿大、日本和韩国为该模式的代表。就目前我国政府信息公开的立法实践来看，是以地方先行立法的模式推进的。

信息法教程第11章第二节

我国政府信息公开的政策立法实践一、我国国家层面政策立法的发展二、《政府信息公开条例》的出台信息法教程第11章一、我国国家层面政策立法的发展1996年2000年2004年2005年《行政处罚法》是我国正式确立政府信息公开原则的法律发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》

国务院办发布了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步推行政务公开的意见》信息法教程第11章二、《政府信息公开条例》的出台

2007年1月17日，国务院通过了我国真正国家意义上的政府信息公开法，即《政府信息公开条例》，并于2007年4月5日发布，规定从2008年5月1日起施行，并于2019年4月进行了修订。《政府信息公开条例》对政府信息公开的范围和主体、方式和程序、监督和保障等内容作出了具体规定，这是我国政府信息公开领域第一部行政法规，对于进一步推进和规范全国政府信息公开工作，更好地发挥政府信息对人民群众生产生活和经济社会活动的服务作用具有重要意义。它不仅是规范政府信息公开制度、建设阳光政府和法治政府的重要举措，而且为保护公民知情权提供了法律依据。信息法教程第11章第三节《政府信息公开条例》的主要内容一、公开的权利人与义务人二、公开的内容和范围三、公开的程序和方式四、法律救济和法律责任信息法教程第11章一、公开的权利人与义务人

按照《政府信息公开条例》的规定，政府信息公开的权利人，即公民、法人和其他组织。条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开的义务人，即公开主体主要是行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。这两类主体是政府信息的拥有者，也是政府信息公开义务的承担者。《政府信息公开条例》规定，各级政府及县级以上政府部门要建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定政府信息公开工作机构，负责本行政机关政府信息公开的日常工作。信息法教程第11章二、公开的内容和范围（一）行政机关主动公开政府信息的范围（二）依申请公开政府信息的制度（三）不予公开的政府信息范围信息法教程第11章（一）行政机关主动公开政府信息的

范围

①涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；②需要社会公众广泛知晓或者参与的；③反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；④其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。同时，《政府信息公开条例》还根据县级以上各级政府及其部门、乡（镇）政府的工作职责，分别规定了其应当重点公开的政府信息。信息法教程第11章（二）依申请公开政府信息的制度

政府信息量大面广，涉及社会生产生活各个方面。其中，有相当一部分政府信息只涉及部分人和事，对特定公民、法人或者其他组织从事生产、安排生活、开展科研等活动具有特殊的作用。为了保证公民、法人或者其他组织获取所需要的政府信息，《政府信息公开条例》规定：除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级政府及县级以上地方政府部门申请获取相关政府信息。对政府信息公开申请的形式、答复方式和时限要求，《政府信息公开条例》也作了规定。信息法教程第11章（三）不予公开的政府信息范围

这是国外政府信息公开立法普遍采取的做法。《政府信息公开条例》从我国实际出发，根据地方政府信息公开立法的经验，规定：行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。信息法教程第11章三、公开的程序和方式（1）政府主动公

开的信息（2）依申请公开的信息信息法教程第11章（1）政府主动公开的信息（1）行政机关应当及时、准确地公开政府信息，发现影响或可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。（2）行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制，发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。（3）行政机关应当通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开政府信息。信息法教程第11章（1）政府主动公开的信息（4）各级政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，配备相应的设施、设备，为公民、法人或其他组织查阅、获取政府信息提供方便。（5）行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。（6）行政机关应当编制、公布政府信息公开目录和政府信息公开指南，并及时更新。信息法教程第11章（2）申请公开的信息公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。对申请公开的政府信息，行政机关根据不同情况分别作出答复。属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。信息法教程第11章（2）申请公开的信息行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。《政府信息公开条例》还规定，行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。信息法教程第11章四、法律救济和法律责任

政府信息公开工作的监督和保障制度：（1）各级政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。（2）政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。（3）各级行政机关定期公布本行政机关政府信息公开工作年度报告。信息法教程第11章四、法律救济和法律责任

（4）公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应予调查处理。（5）公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。信息法教程第11章四、法律救济和法律责任行政机关违反条例的规定，未建立健全政府信息发布保密审查机制的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关主要负责人依法给予处分。行政机关违反条例的规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：信息法教程第11章四、法律救济和法律责任不依法履行政府信息公开义务的；不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；违反本条例规定的其他行为。信息法教程第11章四、法律救济和法律责任

从《政府信息公开条例》中的一些规定与实践中的状况来看，目前主要存在以下两方面的问题。（1）信息公开主体的范围仍不够明确。（2）信息公开的内容还不够具体。信息法教程第11章第四节政府信息公开需要协调的几个问题公民知情权与个人隐私权123信息公开主体的保密权利与公开义务信息公开法与其他法律法规的协调信息法教程第11章一、公民知情权与个人隐私权

确立信息公开制度的各国，均将个人隐私作为除外事项而免除行政机关公开的义务。大致可分为个人隐私型和个人识别型。个人隐私型明确将可能侵害个人隐私的信息排除在应公开的内容之外，但由于个人隐私的概念具有不确定性，其范围往往因人而异，如美国的《信息自由法》。有的国家即采用了“个人识别型”的立法手段，即规定依据公开的资料中的相关内容（如姓名、出生年月等）可以识别出特定的个人，或者虽然不能识别出特定的个人，但是因公开而有可能损害他人的权益的信息，可以免除行政机关的公开义务。信息法教程第11章一、公民知情权与个人隐私权但是采用个人识别型立法手段必然导致不公开的个人资料无限扩大，以致许多不属于个人隐私或虽属于个人隐私但具有公开必要性的资料被列入不公开之列，容易成为行政机关限制公开的借口。于是，凡采用此立法手段的国家均以但书形式列举该不公开信息之中的例外事项。信息法教程第11章二、信息公开主体的保密权利与

公开义务

为了处理好公开与保密的关系，《政府信息公开条例》建立了相应的政府信息公开审查机制。行政机关在公开政府信息前，应当依照保守国家秘密法及其他法律、法规、规定，对拟公开的政府信息进行审查；对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依法报有关主管部门或者同级保密工作部门确定；行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，但经权利人同意或行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。信息法教程第11章二、信息公开主体的保密权利与公开义务保密审查机制是政府信息公开工作中的重要组成部分。《政府信息公开条例》要求各机关必须建立健全政府信息发布保密审查机制；未依法建立的，由有关监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关主要负责人依法给予处分。信息法教程第11章三、信息公开法与其他法律法规的协调

政府信息公开法律制度的建设，并不是由颁布一部政府信息公开法或条例所能够解决的，完善的政府信息公开法律制度应当有相应的其他法律配套。因此，在我国颁布《政府信息公开条例》之后，还面临着与其