农业政策学（第二版） 课件 孔祥智 第0-6章 导论、农业政策变迁的制度分析-农业金融政策

农业政策学（第二版）2026/5/412026/5/422导论中国人民大学农业与农村发展学院2026/5/43本章分为三节政策与政策科学政策与农业发展本书的框架结构和特色关键词政策、政策科学、农业政策2026/5/44第一节政策与政策科学2026/5/45问题你能举2-3个农业政策的例子吗？2026/5/4创意点教案设计：3-4个同学回答一、政策的概念、内涵和要素政策的概念政策的内涵政策要素2026/5/4政策的概念（1）政策：一个组织或团体为实现某种特定目标而制定并付诸实施的行为规则和行动方案公共政策：由政府及其部门组织制定和实施的政策2026/5/4政策的概念（2）农业政策：政府为了促进农业发展、农民增收和农村繁荣,并使农业与整体国民经济体系、社会和生态环境协调发展而制定和实施的一系列行动方案和行为规则的总称农业政策属于公共政策范畴2026/5/4政策的内涵（1）政策是约束人们行为的规范和准则伦理道德政策法律2026/5/4政策的内涵（2）政策主要是通过引导来发挥作用的引导示范示范区建设对我国农业政策实施的作用案例：粮食最低收购价格的实施及其效果2026/5/4政策的内涵（3）政策是一种手段和策略目的-手段案例：“菜篮子工程”建设及其效果2026/5/4政策要素（1）政策范围：又称政策域,指一个政策包括的值域和影响的范围政策范围会随着社会、经济、政治形势的变化而发生变化案例一：农民专业合作社免税政策案例二：粮食最低收购价格政策2026/5/4政策要素（2）政策目标：政策实施后所要达到的目的和后果要求：科学的、明确的、分阶段的案例：乡村振兴战略规划（2018－2022年）2026/5/4政策要素（3）政策措施：实现政策目标所必须采取的手段和方法政策措施是实现政策目标的保障要求可行性，即各项措施在满足一定的约束条件下具备能够实施的现实性可操作性，即在可行的条件下,政策措施必须是具体的表述上要准确、简练,不能含糊不清案例：中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见2026/5/4知识链接一我国政策的表现形式2026/5/4知识链接二2004年以来中央一号文件与农业政策演化2026/5/4二、政策科学的基本内涵基本概念研究基本理论研究基本过程研究2026/5/4基本概念研究关于政策的定义问题关于政策的本质问题政策的特点研究政策科学基本概念研究2026/5/4基本理论研究政策系统理论研究政策系统结构和功能研究政策进化机制研究政策运动的一般规律研究2026/5/4基本过程研究政策信息的收集、整理、传递和储存以及政策信息系统的建设政策的制定政策决策政策执行政策的反馈和控制政策评估2026/5/4第二节政策与农业发展2026/5/422一、农业的特点决定了必须依靠政策调节才能得到稳定发展农业是基础性产业农业产业的风险大于其他产业农业产业具有很强的外部正效应2026/5/4二、政策对农业发展的作用规划协调引导约束2026/5/4第三节

本书的框架结构和特色2026/5/425框架结构农业政策理论篇农业要素政策篇农业市场政策篇农业组织政策篇农业综合政策篇农业政策展望篇2026/5/4本书特色注重研究方法的讲解注重案例分析注重对每一项农业政策完整体系的分析2026/5/4复习思考题1.对于政策的概念应该从哪些角度进行理解?2.政策的要素有哪些?3.政府为什么要运用政策手段调节农业发展?2026/5/4282026/5/42929谢谢各位同学！2026/5/43030第1章

农业政策变迁的

制度分析2026/5/431本章分为三节农业的地位及其演变中央“一号文件”与农业政策演变农业政策过程关键词现代农业中央一号文件农业政策制定农业政策议程农业政策评估2026/5/432第一节农业的地位及其演变2026/5/433问题你能举例说明改革开放以来农业政策的变化吗？2026/5/4创意点教案设计：3-4个同学回答一、农业在国民经济中的地位第一,农业是人类的衣食之源和生存之本,是提供人类生存必需品的生产部门第二,农业的发展是社会分工和国民经济其他部门赖以独立和进一步发展的基础第三,农业在国民经济中的基础地位不因农业在国民经济产值中的比重下降而发生改变2026/5/4问题：2-3个同学回答随着一国经济的发展,农业占国民经济产值中的比重逐渐下降,对此,有人怀疑农业不再是国民经济的基础,甚至以新加坡、中国香港为例去论证农业不一定是国民经济的基础。在你看来,这种观点是否正确?2026/5/4课堂讨论在中国,特别是农业为工业积累资金的时期,可以看到,农业在支持工业。这时候,人们比较容易接受农业是国民经济的基础这一说法。但随着我国工业化进程的加快,当前我国已进入城乡融合新阶段,这是否说明了农业的国民经济基础地位已不复存在?2026/5/4二、农业的发展阶段原始农业传统农业现代农业2026/5/4原始农业原始农业是农业发展的最早阶段,是指人类从直接利用天然动植物到开始圈养驯化动物、栽种植物的农业活动阶段,始于史前文化后期的新石器时代,历时约7000年特点：采集、狩猎2026/5/4知识链接农业的起源是多中心的，就现在的研究来看主要有三个中心，每个大的中心有可能有若干点。旧大陆有两个中心，一是西亚，后来发展为西亚、北非、南欧农业文化区；二是东亚，后来发展为东亚、南亚农业文化区；新大陆的中心是中美洲，后来发展为美洲农业文化区。澳大利亚洲则没有发生本土的农业起源2026/5/4知识链接中国是世界上农业发生最早的地区之一。目前黄河流域已发现了距今八千年前的农业文化遗址，虽然比西亚最早的农业文化遗址（出现在公元前七千年前）晚，但它们已有发达的粟作农业，决不是农业刚刚发生时的情形。在南方，广西桂林甑皮岩遗址的早期距今九千年前，虽然没有发现农业依存，但已发现扁圆形的磨制石斧、短柱状石杵等农具，并有经过了鉴定的家猪遗骨，又出了土陶器，农业无疑已经发生。因此，中国农业历史可追溯到距今一万年左右2026/5/4传统农业完全以农民世代使用的各种生产要素为基础的农业可以称之为传统农业——舒尔茨从时间上看,传统农业始于石器时代末期和铁器时代初期,并在发达国家一直持续到18世纪60年代的一种农业生产经营方式2026/5/4传统农业的特点大规模使用人类有意识制造的符合科学原理的生产工具劳作动力除了人力以外,畜力的使用大量增加并逐渐成为主要动力逐步形成了一整套农业技术措施,但仍主要依靠农民世代积累的传统经验2026/5/4现代农业用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业——2007年中央一号文件2026/5/4现代农业的特征现代农业机器体系的形成和农业机器的广泛使用,以机器动力代替人力畜力农业科学技术建立在现代自然科学基础之上,农业生产越来越依靠深入揭示客观规律的科学现代管理方法和技术应用于农业经营管理活动中;农业生产的社会化、专业化和商品化程度大大提高,形成了社会化大农业在农业发展理念上,农产品数量不是追逐的唯一目标,农产品质量越来越受到重视新的科技成果,如生物技术等应用于农业生产2026/5/4课堂讨论怎样理解2035年基本实现农业农村现代化？2026/5/4第二节中央一号文件与农业政策演变2026/5/447一、1982-1986年五个中央一号文件1982年中央一号文件1983年中央一号文件1984年中央一号文件1985年中央一号文件1986年中央一号文件2026/5/4二、新世纪以来18个中央一号文件城乡统筹阶段（2002-2007）城乡一体化阶段（2007-2012）城乡融合阶段（2017年10月-）2026/5/4十六大报告统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务2026/5/4取消农业税2005年12月29日十届全国人大常委会第十九次会议通过决议，自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》2026/5/42026/5/452河北农民王三妮自铸“告别田赋鼎“2026/5/453“告别田赋鼎”铭文告别田赋田赋：旧指农民的田地税。田赋始于春秋时代，封建社会形成田赋而生。帝王巩固政权，养兵役，扩充疆土，兴建土木，享乐人生等，所需的一切钱粮都来源于田赋。田赋增减关联王朝兴衰。减轻田赋农民安居乐业而国泰。田赋加重农民无法生存，被逼起义，使王朝被推翻。春秋以来，我们的先民，灾荒年饥寒交迫，而官吏还要敲骨吸髓，多少人因赋重卖儿鬻女。诗人白居易写过“典桑卖地纳官税，明年衣食将何如”。顽强的先祖农民在苦难的旧社会里挣扎生存。一九四八年共产党毛主席领导农民闹革命，分得土地，建立新中国，走上了农业合作化道路，让农民人人有饭吃，有衣穿。一九七九年邓小平搞改革开放，施行联产承包责任制，使亿万农民富裕起来。江泽民提出“三个代表”重要思想，祖国山河日新月异，农民生活年年提高。胡锦涛深化改革带领农民全面建设小康社会。社会主义新农村前途似锦。2026/5/454乾坤转天地变，二○○五年十二月二十九日以胡锦涛为首的党中央经人大通过，向全国农民宣布从二○○六年一月一日起依法彻底告别延续了两千六百多年的田赋，并且还让国家反哺农业。这是史无前例的开端，这是改革开放和“三个代表”的结晶！这是中国共产党领导国家富强的验证！这是党中央和胡锦涛治国的伟大举措！这真正体现了中国共产党对农民的慈爱之心。亿万农民要歌唱中国共产党，社会主义好。亿万农民要高呼中国共产党万岁！我是农民的儿子，祖上几代耕织辈辈纳税。今朝告别了田赋，我要代表农民铸鼎刻铭，告知后人，万代歌颂永世不忘。河北省灵寿县农民王三妮二○○六年一月一日（一）城乡统筹阶段（2002-2007）农产品价格支持政策最低收购价格农业补贴政策四大补贴农业基础建设补贴政策2026/5/4（二）城乡一体化阶段（2007-2012）农产品价格改革储备制度改革农业保险制度改革2026/5/4（三）城乡融合阶段（2017年10月-）十九大报告：要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化2026/5/4（三）城乡融合阶段（2017年10月-）2018年中央一号文件2019年中央一号文件2020年中央一号文件2021年中央一号文件2026/5/4第三节

农业政策过程2026/5/459一、农业政策制定模型“国王和拥护者”模型“铁三角”模型“权力集群”模型2026/5/4一、农业政策制定模型自上而下的政策制定模型2026/5/4二、农业政策制定过程农业政策议程农业政策决策农业政策合法化2026/5/4三、农业政策评估政策评估——当它是有效的并且是高质量的时，会提供现实中正在执行的那些政策的充分信息，包括这些政策的执行状况如何，以及在多大程度上这些政策值得执行——托马斯·R·戴伊2026/5/4三、农业政策评估农业政策评估的内容政策方案评估政策执行评估政策效果评估2026/5/4复习思考题1.怎样理解农业是国民经济的基础？2.党的十六大以来，中央一号文件对农业发展起到什么作用？3.以一项具体政策为例，分析农业政策制定的过程。4.农业政策评估包括哪些内容？2026/5/4652026/5/46666谢谢各位同学！2026/5/46767第2章农村基本经营制度本章学习目标了解农村基本经营制度的发展历程掌握农村基本经营制度的制度内涵熟悉农村基本经营制度的阶段挑战清楚稳定与完善农村基本经营制度的政策思路了解新型农业经营体系的发展态势2026/5/4682026/5/469本章分为五节农村基本经营制度的历史形成农村基本经营制度的制度内涵农村基本经营制度面临的挑战稳定和完善农村基本经营制度创新构建新型农业经营体系关键词农村基本经营制度农业农村发展发展历程制度内涵阶段挑战新型农业经营体系2026/5/470第一节农村基本经营制度的历史形成2026/5/471农村基本经营制度农村基本经营制度

“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。”——1991年中共十三届八中全会“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”——1999年《中华人民共和国宪法》第八条第一款

2026/5/472一、1949—1956年：合作化推动农村土地集体所有互助组—初级社—高级社1956年10月底，全国多数省市实现了高级形式的农业合作化，农村的集体所有制初步形成2026/5/4二、1957—1978年：“三级所有，队为基础”的集体所有制人民公社、生产大队(原高级社)和生产队的三级所有制以生产大队所有制为主导2026/5/4三、1978年至今：农户承包经营为核心的农村基本经营制度1982年1月,关于农业农村政策的第一个中央一号文件指出,包产到户、包干到户“不同于合作化以前的小私有的个体经济,而是社会主义农业经济的组成部分”正式承认了“双包”责任制的合法性2026/5/4问题为何保留集体所有和统一经营？2026/5/4创意点教案设计：3-4个同学回答第二节农村基本经营制度的制度内涵2026/5/477一、农村土地农民集体所有2018年修订的《中华人民共和国宪法》第十条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》进一步规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”2026/5/4二、农户家庭承包经营集体土地农业生产的空间分散性、生产时间和劳动时间的不一致性等特殊性，决定了农业生产需要家庭经营1978年以后，包产到户、包干到户获得快速发展，家庭作为农村经营微观主体的地位才被重新确立“按人均分”后农户家庭承包经营，实际是保障“耕者有其权”的一种形式。农户拥有稳定的土地使用权和农业剩余所有权2026/5/4三、集体统一经营和农户分散经营相结合农村基本经营制度中的“统分结合的双层经营体制”，是指集体的统一经营与农户的分散经营相结合在农业生产力较落后的条件下，集体的“统”，有利于落实党在农村的各项基本政策和保持已有的农业生产力在2006年农业税费全面取消后，由于缺乏经济动机和工作抓手，集体在农业经营中“统”的作用明显虚化、弱化2026/5/4第三节农村基本经营制度面临的挑战2026/5/481一、土地制度限制了新时期的农业农村发展农村土地细碎化严重，制约了农业规模经营和粮食产量提高农村土地所有权界定不清、权能不完整，影响了农地利用效率除所有权不够清晰外，给予农户的农村土地权能也不完整2026/5/4二、集体经济组织“统”的职能发挥不够农村集体经济组织失去了经济激励和工作抓手，逐渐退出了农业生产活动，其“统”的职能也转变为农业社会化服务，主要负责组织农民进行农田水利建设和向农民提供某些生产服务等2026/5/4三、工业化、城镇化加速给“三农”带来新挑战农业生产率提高缓慢“谁来种地”问题突出农村“空心村”现象严重2026/5/4知识链接城镇化与农业农村发展2026/5/4四、承包关系“长久不变”和二轮延包引发新问题如何保障第二轮承包时放弃承包土地的农户的权利如何在已经实行规模化经营(比如集体农场)的大城市郊区落实二轮延包如何在工业化程度较高的村庄落实土地承包的长久不变如何在长久不变的基础上解决“有地无人耕”和“有人无地耕”的现实矛盾对土地承包经营权的管理和相关法律的修订问题2026/5/4第四节稳定和完善农村基本经营制度2026/5/487一、保持现有土地承包关系稳定并长久不变何为长久不变？从字面意思理解，就是在第二轮承包“30年不变”到期以后，农民与集体之间的土地承包关系长期延续，相应的面积、地块除法律另有规定外仍然保持不变，农民对承包经营的耕地拥有的权利和承担的义务长久不变长久不变的另外一层意思，亦即我国农村基本制度的核心——家庭承包经营制度长久不变2026/5/488一、保持现有土地承包关系稳定并长久不变完善农村土地承包制度，需要具体做好以下三个方面工作：稳定农村土地承包关系实现土地承包关系长久不变赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权2026/5/4十七届三中全会把“推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变”作为稳定和完善农村基本经营制度的重要内容，从“统”和“分”两个层次提出了“两个转变”两个转变家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方式转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变2026/5/490二、推进农村经营体制机制创新二、推进农村经营体制机制创新以土地流转来提高农业规模化经营水平培育新型农业经营主体，解决“谁来种地”的问题加快农业社会化服务体系建设，解决统一经营不足的问题深化农村集体产权制度改革，促进集体经济发展2026/5/4知识链接家庭农场的概念及其特征2026/5/4第五节创新构建新型农业经营体系2026/5/493何为新型农业经营体系所谓新型农业经营体系，是指在坚持农村基本经营制度的基础上，顺应农业农村发展形势的变化，通过自发形成或政府引导，形成的各类农产品生产、加工、销售和生产性服务主体及其关系的总和，是各种利益关系下的传统农户与新型农业经营主体的总称2026/5/4新型农业经营体系至少应该包括以下五个方面的内容:新型职业农民；家庭农场（专业大户）；农民合作社；农业企业；农业社会化服务组织。2026/5/4传统农户经营向新型农业经营体系的发展态势专业化的小规模农户和兼业农户可以组建农民合作社传统农户中的小部分种粮能手或经营能人发展为专业大户、家庭农场既无法成为家庭农场，也不愿加入农民合作社的小规模农户，可以走联户经营的路子小规模农户、专业大户、家庭农场和农民合作社都可以和农业企业相连接专业组织继续为小规模专业农户和兼业农户提供农业社会化服务2026/5/496复习思考题1.家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制是如何形成的？2.农村基本经营制度的内涵是什么？3.进入21世纪以来，农村基本经营制度面临那些挑战？4.为什么要继续稳定和完善我农村基本经营制度？如何完善？5.如何理解农村基本经营制度与新型农业经营体系的关系？2026/5/497农村基本经营制度创新完善的仁发合作社经验这个案例能够说明我国农村基本经营制度的“优越性”吗？它从哪些方面体现了农村土地集体所有、家庭承包的优越性？如何理解农民合作社在农业现代化建设中的作用？如何才能更好地发挥农民合作社的作用？2026/5/4案例分析题2026/5/49999谢谢各位同学！2026/5/4100100第3章

农业土地政策本章学习目标了解农业土地和农业土地政策的概念；掌握农业土地承包经营政策、农业土地流转政策、耕地保护政策、土地整治政策等具体农业土地政策的内容和效果。2026/5/4101本章结构第一节农业土地与农业土地政策第二节农业土地承包经营政策第三节农业土地流转政策第四节耕地保护政策第五节土地整治政策2026/5/4102第一节

农业土地与农业土地政策农业土地的概念和分类什么是农业土地？农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等（《土地管理法》）2026/5/4103什么是农业土地？

狭义的农业土地特指耕地。本章探讨的农业土地政策主要针对狭义的农业土地，即耕地。2026/5/4104农业土地政策及其分析农业土地政策是指农业土地政策主体（主要是政府）为了实现农业土地利用目标、完成农业土地管理任务而制定、实施的协调人与农地之间关系的一系列准则、计划或规定。本章关注最重要的四种农业土地政策，分别是农业土地承包经营政策、耕地流转政策、耕地保护政策和土地整治政策。2026/5/4105农业土地政策及其分析对农业土地政策的分析，可以根据实际需要，采用多学科的视角。分析政策过程，可分为政策制定（发现并确认问题、政策议程、制定方案、政策合法化等）、执行、评估和调整等阶段进行讨论。对政策效果的评估，也可采用多种方法，如单案例研究法、比较案例研究，或者进行严格的计量检验，以探究政策的影响方向和程度。2026/5/4106第二节

农业土地承包经营政策改革开放以来，我国实行农业土地的承包经营政策。在坚持农村土地集体所有的前提下，按人口、劳动力或人劳结合，将集体土地所有权和使用权分离，把土地平均分包给农户独立经营。农户作为农业生产的基本单位，拥有经营自主权，同时实行包干分配，“交够国家的，留足集体的，剩下的全是自己的”。2026/5/4107政策内容承包经营期初期一般是两三年。从1984年起，我国逐步延长土地承包期，农地承包经营权期限历经延长十五年、再延长三十年不变到长久不变。2023年左右起，农村二轮承包将先后到期。各地都在准备第二轮土地承包到期后再延长30年的工作。2026/5/4108政策内容土地调整经历了允许调整、限制大调整、禁止大调整并把小调整限定在有限范围之内的过程。大调整和小调整的区别2026/5/4109政策内容农地自主经营向农民下达指令性生产计划转变为尊重农民的生产经营自主权。2026/5/4110政策内容农地确权颁证逐步强调确权颁证。2013年中央一号文件提出“全面开展农村土地确权登记颁证工作”，“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。到2020年下半年，全国农村承包地确权登记颁证超过96%，2亿农户领到了土地承包经营权证。2026/5/4111第三节

农业土地流转政策分田到户初期，土地流转是被严格限制的。随着社会经济的发展，中共中央、国务院、农业部及相关部门长期关注土地流转问题，通过修正《宪法》、修改《土地管理法》、制定《土地承包法》和《物权法》，以及出台一系列的政策、法规等，对土地流转进行规范，农户流转土地的权利得到了允许、肯定和支持。2026/5/4112政策过程最初严格禁止流转82年一号文件：“社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应退还集体。”82年《宪法》修改：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地。”2026/5/4113政策过程从84年一号文件起，国家开始鼓励农地流转，并逐步立法确立了农地流转制度。84年一号文件：“鼓励土地逐步向种田能手集中。……也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包”，但也规定“自留地、承包地均不准买卖，不准出租”。86年一号文件：随着农民向非农产业转移，鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户。88年宪法：土地的使用权可以依照法律的规定转让。88年土地管理法：国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。2026/5/4114政策过程重要的法律、文件2001年12月30日，中共中央发出《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》。2002年8月29日《中华人民共和国土地承包法》专门设立“土地承包经营权的流转”一节。2005年农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》。2007年《物权法》：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。2026/5/4115政策过程重要的法律、文件2014年中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》2016年中办、国办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》2021年农业农村部《农村土地经营权流转管理办法》2026/5/4116政策效果流转数量逐步增长。2020年底，全国家庭承包流转面积5.32亿亩，占34.08%。流转方式。2020年底，出租（转包）4.75亿亩，占89.3%；入股占比5.5%；其他形式流转占比5.2%。流转去向。流转入农户2.49亿亩，占46.76%；流转入家庭农场占13.39%；流转入专业合作社占21.52%；流转入企业占10.44%；流转入其他主体占7.89%。2026/5/4117政策效果土地流转市场服务。2020年年底，全国有乡镇土地流转服务中心2.2万个。省、市、县三级土地流转市场总数1589个。转出承包耕地用于种植粮食作物的情况。到2020年底，转出家庭承包耕地用于种植粮食作物的面积3.13亿亩，占55.48%。土地流转纠纷。2020年，共受理土地流转纠纷6.25万件。其中，农户之间的纠纷4.24万件，占70.78%；农户与村组集体之间的纠纷9143件，占14.63%；农户与其他主体之间的纠纷9115件，占14.59%。2026/5/4118第四节

耕地保护政策我国耕地的基本国情是“三少”人均耕地少优质耕地少后备耕地资源少我国将保护耕地定为一项基本国策《土地管理法》规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。“实行最严格的耕地保护制度”。2026/5/4119政策内容土地用途管制《土地管理法》：严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。土地用途管制的主要措施是农用地转用和土地征收审批，通过审批来控制农用地转为建设用地。农用地转为建设用地，我国实行两级审批制度，也就是国务院和省级人民政府审批制度。2026/5/4120政策内容永久基本农田保护基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。1994年7月，国务院发布《基本农田保护条例》主要内容划定基本农田保护区严禁占用基本农田监督执行基本农田保护2026/5/4121政策内容耕地占补平衡《土地管理法》：“国家实行占用耕地补偿制度”非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。从三个方面进行落实明确责任，落实耕地占补平衡的法定义务采取措施，把补充耕地落到实处检查监测，确保占补平衡措施的落实2026/5/4122政策内容设定耕地保护目标94年国务院《关于贯彻实施〈中国21世纪议程〉的通知》：“保护耕地资源，控制建设占用耕地，2000年耕地保有量不少于1.22亿公顷”的目标。《全国土地利用总体规划纲要（1996-2010）》：“耕地面积保持平衡，到2000年耕地总面积保持在12933万公顷（19.40亿亩）以上；到2010年耕地总面积保持在12801万公顷（19.2亿亩）以上”。十八亿亩耕地红线2026/5/4123政策内容收取税费耕地占用税新菜地开发建设基金耕地保护补偿基金法律手段破坏耕地罪非法批地罪非法转让土地罪2026/5/4124政策效果总体上看，我国耕地总量下降较快，耕地保护面临严峻的挑战。《全国土地利用总体规划纲要（1996-2010年）》的目标：“到2000年耕地总面积保持在12933万公顷（19.40亿亩）以上；到2010年耕地总面积保持在12801万公顷（19.20亿亩）以上”。在现实中很快就被突破了——规划的2010年红线早在2000年就被突破了。2026/5/4125政策效果2007年国家提出耕地红线以后，耕地大量减少的势头才有所遏制。据统计，2008年至2011年，全国建设占用耕地1560万亩，同期补充耕地1630.5万亩，因灾损毁耕地145.9万亩、生态退耕48.6万亩、农业结构调整减少耕地2.4万亩，耕地总体净减少126.4万亩。截至2011年底全国保有耕地18.2476亿亩，基本农田面积稳定在15.6亿亩以上。三调结果显示，2019年末全国耕地19.18亿亩，实现了国家规划确定的耕地保有量目标。2026/5/4126政策效果耕地保护中一个更为严重且比较容易被忽略的重要问题是耕地质量的下降。除了植被退化、水土流失等因素造成耕地质量下降之外，占优补劣进一步加剧了耕地质量的下滑。新增耕地虽然能够在数量上缓解耕地面积的减少程度，但这类新增耕地主要通过整理、复垦或开发未利用地等途径得来，一般来说，质量较被征占的耕地质量低得多。被征占耕地常是城市郊区集中、连片的优质高产良田，而新增耕地通常零散、细碎且质量普遍偏低。2026/5/4127第五节

土地整治政策土地整治采取工程技术和土地权属调整手段，对低效利用、不合理利用和未利用土地进行整治，对生产建设破坏和自然灾害毁损的土地进行恢复利用。是促进耕地保护、有效增加耕地面积、实现耕地总量动态平衡、实施藏粮于地战略、优化土地利用结构、提高节约集约用地水平的手段，是落实最严格土地管理制度、提高农村土地利用效率、改善农业生产条件、优化农村生态环境、统筹经济社会发展和土地资源保护的措施。2026/5/4128政策内容1998年以前：土地整理1999-2007年：土地开发整理2007年党的十七届三中全会第一次在中央层面提出“土地整治”概念2026/5/4129政策内容高标准农田建设大规模建设高标准农田优化基本农田结构布局完善基本农田基础设施加强高标准农田建后管护2026/5/4130政策内容耕地数量保护和质量建设补充耕地耕地质量建设和产能提升开展特色农业土地整理耕地管护2026/5/4131政策内容耕地修复养护修复退化土地。开展农田防护与生态环境建设，加强小流域综合治理，实施堤岸和坡面防护等水土保持工程。沙漠化地区：以水定地，合理利用耕地资源，加强农田防护林建设。石漠化地区：保水保肥保土能力建设，禁止乱砍滥伐。盐碱化地区：与盐碱化改良结合，加强水资源利用管理东北黑土地：治理水土流失，实行建设占用耕地表土剥离，实施保护性耕作。治理污染土地。2026/5/4132政策内容其他农用地整理引导农业结构调整园地整理林地改造草地综合治理2026/5/41332026/5/4134134谢谢！2026/5/4135135第4章农业劳动力政策2026/5/4136本章分为四节农业劳动力政策的问题与政策工具农业劳动力转移政策农业劳动力素质提升政策职业农民政策关键词农业劳动力转移农业劳动力培育高素质农民2026/5/4137导读改革开放极大地调动了亿万农民的积极性，在解放和发展农村社会生产力的同时，数以亿计的农业劳动力转移就业对国家经济增长、城镇化进程起到了巨大的推动作用。改革开放以来，我国农业劳动力转移经历了哪些阶段？出台了哪些农业劳动力素质提升政策？当前与未来的职业农民发展趋势是什么？2026/5/4138第一节农业劳动力政策的问题与政策工具2026/5/4139农业劳动力政策问题农业劳动力的政策工具强制性工具非强制性工具混合工具2026/5/4第二节农业劳动力转移政策2026/5/4141一、限制流动阶段：1978-1983年改革开放前，我国农村便存在大量剩余劳动力。实现家庭承包经营以后，劳动力的剩余问题更加突出。但是，由于当时城市物资供应还是计划体制，城市无法在短期内提升粮食和副产品的供应能力，无法满足农村劳动力的需求；加之大批知青返城，城镇压力较大。措施针对城市招工的措施针对城内现有农业劳动力的措施针对人口的监测2026/5/4二、允许流动阶段：1984-1989年乡镇企业异军突起，对劳动力的需求迅速增加，同时城市各项建设事业空前高涨，也需要大量劳动力。为了适应当时经济形势的变化，国家逐步放宽了农村劳动力进城的条件。1984

《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》1984

《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》2026/5/4三、控制盲流阶段：1989-1991年农村劳动力流动规模迅速扩大，农业劳动力大规模向城市流动，1989年我国出现了第一次“民工潮”。1989《关于严格控制民工盲目外出的紧急通知》1990《关于做好劳动就业工作的通知》2026/5/4四、规范跨地区流动：1992-1996年90年代，我国农村吸纳劳动力就业不足，乡镇企业吸纳新增就业能力下降，使得农村剩余劳动力问题凸显。在多重挤压下，部分农村劳动力自发地、大规模地向外转移。面对劳动力的跨区域流动，过去以“堵”为主的政策显然无法从根源上解决问题，借助劳动力市场采取疏导的办法成为解决“民工潮”压力的重要措施。1994《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》2026/5/4知识链接从“民工潮”到“民工荒”“民工潮”是农民纷纷外出打工所形成的潮流。每年农历正月前后，浩浩荡荡的民工大军南下北上，东奔西跑，铁路、公路车流如水，交织成一股逾月不退的“春运潮”。“民工荒”是指民工短缺现象。这种现象最早出现在南方一些主要城市，尤其在春节时期尤为明显。“民工荒”既包括“普工荒”，也包括“技工荒”，但无论哪种类型，所反映出“荒”的特征都可以概括为一种结构性短缺。

相对于“民工潮”而言，“民工荒”不仅预示着经济发展水平的提高，更预示着新一代农民工觉悟的提高和权利意识的增强，是一种真正的进步。2026/5/4五、强调有序流动：1997-2002年组织农村富余劳动力有序流动1997《关于进一步做好组织民工有序流动工作的意见》建立健全劳动力市场规则，明确劳动力供求双方、中介服务以及市场管理的行为规划。2000年《关于做好农村富余劳动力流动就业工作的意见》要按照形成市场导向就业机制的要求，坚持城乡统筹，进一步做好农村富余劳动力流动就业工作。2026/5/4知识链接我国20世纪90年代农村剩余劳动力情形20世纪90年代初，我国农村剩余劳动力总数达1.5亿人以上，2000年底达到1.8亿人。随着农业要素的不断投入，农业新技术的推广，农业劳动生产率会不断提高，对劳动力的需求量将不断减少，而耕地有限，且有进一步减少的趋势，农业就业的余地越来越小；乡镇企业的发展在新时期也遇到了结构性困难，其吸纳农业劳动力的能力明显减弱，乡镇企业吸纳就业的能力明显下降。从劳动力供给的角度看，随着农业投入的增加和技术含量的提高，以及人力资本素质的提升，由传统农业本身排斥出的劳动力将会越来越多。2026/5/4六、促进公平流动：2003年至今2003年以来，我国农业劳动力转移政策的重点在于建立平等就业准入制度，维护农民工合法权益，加强农民工劳动技能培训以及加强和改善对农民工的公共服务与社会管理。2003《做好农民进城务工就业管理与服务工作的通知》

明确提出农村富余劳动力向城市转移，是工业化和现代化发展的必然趋势。2008《中华人民共和国就业促进法》农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。2026/5/4知识链接农民工问题农民工问题，是指中国大陆农民进城从事非农工作，却未改变农民身份，未被城市认同、接纳，而处在产业的边缘、城乡的边缘、体制的边缘，由此所产生的一系列问题。农民工是指有农村户口，有承包土地，但离开户籍所在地，主要从事非农产业的人员（其中也有相当一部分在异地从事农业代耕，视为代耕户，即代耕城市发展中被丢荒的闲置农田）。“农民工”是一个带有歧视性的自相矛盾的称谓，但深刻反映了该群体的边缘人状态。他们在农村有地，但离开了；他们在城市工作，但没有城市户口，不享受社会保障;他们为城市贡献巨大，劳动力工厂里基本都是农民工，他们向往城市，但不被城市接纳，游离于主流社会之外。国务院指出，农民工面临的问题十分突出，主要是：工资偏低，被拖欠现象严重；劳动时间长，安全条件差；缺乏社会保障，职业病和工伤事故多；培训就业、子女上学、生活居住等方面存在诸多困难；经济、政治、文化等权益得不到有效切实的保障。这些问题引发了不少社会矛盾和纠纷。2026/5/4第三节农业劳动力素质提升政策2026/5/4151一、燎原计划1988年9月出台的《关于组织实施“燎原计划”的请示》强调，“农村教育要在良好的根基上，面向当地农村经济建设的实际需要，大力发展活泼多样的职业技术教育。使学生不仅学好文化科学基础，而且能掌握一定的实用技术和经营本领，成为发展农村商品经济的骨干”。至1990年，我国农村职业教育取得了新进展，农村职业学校（含县镇）达6651所，在校生195.5万人；农业中专和林业中专业发展到427所，在校生21.65万人。2026/5/4二、绿色证书工程《关于实施“绿色证书工程”意见》，该《意见》指出“在今后一段时期内，农民技术教育主要通过三种教育培训方式，培养造就三支队伍。通过实用技术培训，培养一支掌握致富技术的劳动者队伍通过实施‘绿色证书工程，培养一支能够起示范带头作用的农民技术骨干队伍通过开展农民中等学历教育，培养一支能够适应农村经济发展需要的乡、村基层管理干部和技术人员队伍2026/5/4三、阳光工程《关于组织实施农村劳动力转移培训阳光工程的通知》，要求分三阶段实施，以期进一步健全农村劳动力转移培训机制，使农村劳动力的科技文化素质总体上与我国现代化发展水平相适应。2013《2013年农村劳动力培训阳光工程项目实施指导意见》阳光工程突出为产业发展服务，向培育新型职业农民倾斜，加强与农业项目对接，按照有关农业项目实施方向、重点区域和产业布局规划确定培训对象和分解培训任务2026/5/4四、田间学校农民田间学校来源于联合国。农民田间学校是以学员为中心的学习模式，学员可以在无风险的环境下分享知识和经验。通过直接观察、讨论和决策的实际田间操作方法鼓励学员“边做边学”。由经过专业培训的农技人员担任辅导员，在农作物整个生育期，通过参与、互动、启发等形式，手把手向农民传授科学种植技术和经验，鼓励、激发和培养农民在生产中发现问题、分析原因、制订方案并解决实际问题，从而提高其自信心和决策能力。2026/5/4五、其它政策农村实用人才带头人培养。采取“村庄是教室、村官是教师、现场是教材”的培训模式，设置经验传授、专题讲座、研讨交流和现场教学4个板块。2019《中共中央组织部办公厅农业农村部办公厅关于下达2019年农村实用人才带头人和大学生村官示范培训计划的通知》聚焦贫困地区产业扶贫、乡村治理和农民创业创新，强化脱贫攻坚和乡村振兴的人才支撑。2026/5/4第四节职业农民政策2026/5/4157一、职业农民、新型农民政策：2005-2011年2005年农业农村部在《关于实施农村实用人才培养“百万中专生计划”的意见》中首次提出培养职业农民。2007年《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》首次提出培养“有文化、懂技术、会经营”的新型农民。2026/5/4二、新型职业农民政策：2012-2019年2012-2015年新型职业农民首次出现于2012年中央一号文件。该文件从加快农业科技创新、促进农业科技成果推广应用的角度出发，明确指出“大力培育新型职业农民”。2012年中央一号文件提倡发展新型职业农民后，2013年、2014年与2015年的中央一号文件继续提出大力培育新型职业农民，相比2012年的一号文件，这三年的文件细化了培训对象和培训目标。2026/5/4二、新型职业农民政策：2012-2019年2016-2019年2016年中央一号文件明确提出“加快培育新型职业农民”的国家战略，并强调“将职业农民培育纳入国家教育培训发展规划，基本形成职业农民教育培训体系，把职业农民培养成建设现代农业的主导力量2018年《农业农村部关于大力实施乡村振兴战略加快推进农业转型升级的意见》指出，实施新型职业农民培育工程，全面建立职业农民制度，实施新型职业农民培育工程，每年培训100万人次2026/5/4三、高素质农民政策：2019年-今2019年8月，我国颁布实施的《中国共产党农村工作条例》明确提出，“培养一支有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民队伍，造就更多乡土人才”。“高素质农民”一词更加明确了职业农民政策的未来方向，培养造就高素质农民队伍，是乡村振兴战略背景下提出的新任务新要求。2026/5/4三、高素质农民政策：2019年-今《关于做好高职扩招培养高素质农民有关工作的通知》指出，“全面完成2019年高职扩招培养高素质农民任务，在此基础上经过5年的努力，培养100万名接受学历职业教育、具备市场开拓意识、能推动农业农村发展、带领农民增收致富的高素质农民，形成一支留得住、用得上、干得好、带得动的‘永久牌’乡村振兴带头人队伍”。2026/5/4复习思考题1.简述农业劳动力政策的工具。2.简述我国农业劳动力转移政策。3.试述我国农业劳动力素质提升的政策。4.试述我国职业农民未来的发展趋势。2026/5/41632026/5/4164164谢谢各位同学！2026/5/4165165第5章

农业科技政策本章学习目标理解农业科技政策的内涵与目标了解农业科技政策工具和政策评估方法了解我国农业科研组织体系及其特征

了解我国农业科技体制的改革历程和政策效果

2026/5/4166本章结构第一节

农业科技政策的内涵与目标

第二节

农业科技政策工具与政策评估方法第三节

农业科技体制改革的进程与效果2026/5/4167第一节

农业科技政策的内涵与目标

农业科技政策的内涵农业科技农业科技政策2026/5/4168什么是农业科技农业科技是揭示农业生产领域发展规律的知识体系及其在生产中应用成果的总称。它具有三个特性：公共性基础性社会性

2026/5/4169什么是农业科技政策政府为促进农业科技的发展和应用，使科技更好地服务于农业经济和社会发展，所建立的组织、制度及行动准则的总和。农业科技政策通常包括农业科学研究政策和农业技术推广政策。2026/5/4170第一节

农业科技政策的内涵与目标

农业科技政策的目标粮食安全农业增长缓减贫困环境保护提高农业国际竞争力2026/5/4171第二节

农业科技政策工具与政策评估方法

农业科技政策工具战略层的政策工具综合层的政策工具基本层的政策工具2026/5/4172第二节

农业科技政策工具与政策评估方法

农业科技政策效果的理论分析方法福利分析法：

消费者剩余利得

＝a+d+e

生产者剩余利得

＝c–a

社会总福利利得

＝d+e+c2026/5/4173第二节

农业科技政策工具与政策评估方法

2026/5/4174第二节

农业科技政策工具与政策评估方法

农业科技政策效果的实证分析方法描述性统计综合评价计量经济分析案例研究2026/5/4175第二节

农业科技政策工具与政策评估方法

农业科技政策效果的实证分析方法农业科技进步贡献率2026/5/4176农业科技进步贡献率=农业科技进步率÷农业总产值增长率第三节

农业科技体制改革的进程与效果1978-1984年：恢复时期1985-1998年：改革和调整时期1999年至2015年：深化改革时期2016年至今：全面创新时期2026/5/41771978-1984年：恢复时期改革背景“文革”时期，我国农业科技体系遭受极大破坏，农业科技机构大部分瘫痪，农业科研基本停顿家庭联产承包经营制极大地释放了潜在的农村生产力，农业和农村经济的发展对农业科研提出了巨大的需求，而建立在原有的集体生产体制下的农业科技体系不再适应2026/5/41781978-1984年：恢复时期重要改革措施恢复和建设农业科研机构恢复和建设农业技术推广体系2026/5/41791978-1984年：恢复时期改革效果初步形成了基本按照自然区划和经济特点设置的、由中央和地方两级管理的农业科学研究体系我国现代农技推广体系雏形也基本形成虽然这一时期农业科技体系得到快速恢复，但国家统包统管、高度集中的科技体制没有发生根本的变化。随着农业和农村经济的发展，这种高度集中的农业科技体制固有的弊病逐渐显露出来2026/5/41801985-1998年：改革和调整时期改革背景“有计划发展商品经济”是这一阶段农业科技体制改革的逻辑起点2026/5/41811985-1998年：改革和调整时期重要改革措施农业科研体制方面：

（1）简政放权，扩大研究所自主权

（2）改革农业科技拨款制度

（3）改革农业科研人员管理制度

（4）积极开拓农业技术市场，树立技术成果商品化的观念2026/5/41821985-1998年：改革和调整时期重要改革措施农业技术推广体系方面：

（1）推进了乡镇推广机构“三定”工作的落实

（2）颁布实施了《中华人民共和国农业技术推广法》

2026/5/41831985-1998年：改革和调整时期改革效果农业科技体制逐渐向市场化运行方向转变但这段时期农业科技体制改革只取得了部分成功，主要表现在：

（1）研究机构的创收收入不足于补充政府对科研单位投资的减少部分

（2）研究成果的数量和一些农作物的生产力水平呈现下降趋势

（3）研究机构人员臃肿、机构设置重复、经费不足、科研能力低等问题十分严重

（4）政府的财政投入跟不上人员膨胀和工资增长的需求，不仅使农技部门的日常活动的开展更为困难，而且让农技部门不得不通过更多的开发创收来弥补投资的不足

2026/5/41841999年至2015年：深化改革时期改革背景科技与经济脱节的问题还没有从根本上得到解决农业与农村经济发展进入新阶段2026/5/41851999年至2015年：深化改革时期重要改革措施农业科研体制方面

（1）农业科研机构的分类改革

（2）建立新型农业科技创新体系2026/5/41861999年至2015年：深化改革时期重要改革措施农业技术推广体系方面

（1）开展改革试点

（2）创办农业科技示范场

（3）推进“一主多元”的农业技术推广服务体系建设

（4）实施“一个衔接，两个覆盖”政策

（5）修改《中华人民共和国农业技术推广法》2026/5/41871999年至2015年：深化改革时期改革效果推动了我国农业科技创新体系的建设全国绝大多数基层农技推广机构完成了改革任务，明确了公益性定位，强化了财政保障，基层农技人员工资得到了增长，40%以上乡镇农技推广机构实行“三权归县”，跨乡镇建设区域性农技推广站或统一建设农业综合服务站，优化了农技人员队伍结构，提高了推广和服务效能2026/5/41882016年至今：全面创新时期改革背景乡村振兴战略的深入推进“互联网+”行动计划的提出2026/5/41892016年至今：全面创新时期重要改革措施农业科研体制方面（1）推进科研联盟建设（2）强化农业农村建设人才培养农业技术推广体系方面（1）实施农技推广服务特聘计划（2）加强农业技术推广人才培养2026/5/41902016年至今：全面创新时期重要改革措施农业数字化创新方面（1）推进“互联网+”现代农业（2）建设农村物流体系（3）发展农村电商2026/5/41912016年至今：全面创新时期改革效果农业科技水平得到较大提高农村数字化和信息化水平稳步发展2026/5/41922026/5/4193193谢谢！2026/5/4194194第6章

农业金融政策本章学习目标掌握农业金融的概念、政策目标、政策工具与主要研究方法；了解农业金融政策的脉络；认识农业金融政策的成效；学习农业金融政策的经验。2026/5/4195本章结构第一节农业金融政策的概念、政策目标与政策工具第二节农业金融政策的脉络第三节农业金融政策的成效第四节农业金融政策的经验2026/5/4196第一节

农业金融政策的概念、政策目标与政策工具农业金融的概念农业金融与农村金融农业金融的独特性农业金融政策2026/5/4197农业金融政策目标支持农业稳定发展，保障农产品收购保障农村扶贫开发，促进农民增收化解农村金融风险2026/5/4198农业金融政策工具财政税收政策：

财税优惠政策

设立专项建设基金货币信贷政策：差别化的存款准备金率再贷款再贴现