城市基础及管理 10

第十三章城市区划治理张蔚文浙江大学公共管理学院城市发展与管理系城市行政区划概述城市区划治理的主要内容当前城市区划治理的重要议题回顾与总结目录壹贰叁肆学习目标理解城市行政区划的概念，了解我国城市行政区划的类型及演变过程；理解城市行政区划治理的内涵、原则及内容；把握城市行政区划治理急需研究的重要议题；通过案例，加深对城市行政区划治理实践的了解。引例：行政区划有必要引入治理吗？近期，Y省G市针对省十四五规划中“加快推进行政区划改革，促进中心城市发展”的议题召开了一场座谈会，邀请了政府部门工作人员、专家学者、社会组织代表、企业代表及群众代表等相关人员，广泛听取社会各界人士的意见建议。会上，一位学者在发言中提出要将治理嵌入行政区划改革，引发了大家的热议。政府工作人员表示不可行，认为行政区划改革从根本上讲是国家权力在空间上的重新配置。治理的核心则是多中心、分权化等理念。在行政区划改革中嵌入治理，等于开放决策过程，让多元主体参与进来，这会大大增加行政区划改革的决策风险，并直言“这个事情不可能开放，开放了它就办不成”！专家学者认为应该积极尝试探索，原因有三：一是在大力推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，新时代行政区划调整也应该更加注重服务于社会发展、服务于国家治理现代化；二是在过去的30多年里，治理嵌入社会其他领域已经积累了丰富的实践，可为行政区划改革提供经验教训；三是2019年新施行的《行政区划管理条例》特别指出，申请变更行政区划应提交风险评估报告、专家论证报告、征求社会公众等意见的情况。基于此，应该积极顺应时代发展潮流，探索如何将治理嵌入行政区划，并积极尝试。引例：行政区划有必要引入治理吗？社会组织代表赞同专家学者的建议，发言指出，地方上一直都有行政区划协会，聚集了一些长期从事区划工作的老同志、区划地图类的爱好者、热心区划的社区群众等。相较于一般群众，协会成员为行政区划改革出谋划策、贡献力量的意识意愿更强，在专业方面也远胜于一般群众。如果能发挥好区划协会等社会组织的作用，将对行政区划改革产生十分积极的影响。企业代表和群众代表认可专家学者和社会组织代表的观点，但也指出，政府代表观点也不无道理。企业和普通群众在专业程度上与政府和行政区划协会不能相提并论，发挥作用也相对有限，但在与自身切身利益相关的方面，可以多参与到行政区划调整的讨论中来。希望在未来的行政区划调整中，政府能够设计一套行之有效的方法，兼顾行政区划调整的科学性和民主性。引例：行政区划有必要引入治理吗？那么，城市行政区划改革到底能不能引入治理？是否真像政府代表所言，开放决策过程很难实现？进一步地，治理嵌入行政区划改革的条件有哪些？在实践层面中，可以采用哪些比较好的方式？引例：行政区划有必要引入治理吗？壹城市行政区划的含义1.1城市行政区划的含义城市是在一定地域内，随着生产力的发展和文明的进步，其中的人口出现分化，产生职业上的分工与社会上的分层，为了有效地进行组织和管理，而发生的管理权力在该区域内某一地点的集中并建立起正式的组织和机构，进而引起人口及其相关设施、活动和信息等人工创造物在该地点的持续集聚而出现的聚落。城市不仅意味着人口、建筑、商业以及各类生产要素的高度集聚，而且是公共服务和公共权力高度集聚的地方。1.1城市行政区划的含义行政区划是国家对所统治的区域的划分，一般指根据行政管理和政治统治的需要，遵循有关的法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异和人口密度等客观因素，将国家的领土划分为若干层次、大小不同的行政区域系统，并在各个区域设置相应的地方国家权力机关和行政机关，建立政府公共管理网络，为社会生活和社会交往明确空间定位。行政区划由地域空间、政区名称、建制等级、隶属关系、行政中心、公共机构和人口等基本要素组成，是政治资源配置的边界，还涉及政府层级调整、管辖范围变动、地域边界重划、行政建制变更、政区名称改变、政府驻地变化等多个方面。如果从权力分配的角度，则可以将行政区划看作是“权力的空间配置”，是国家结构在地理（空间）上的反映，是国家内部次级的地理单元与权力单元的统一。1.1城市行政区划的含义行政区有广域型、城镇型、民族型和特殊型四种类型。城镇型政区主要基于城镇化地区管理的重要性和复杂性而专门设置，其对非农业人口数量、经济发展水平、产业结构，甚至政治、经济、文化和军事上的重要性等都有一定的要求。城市型政区具有人口密集、资源密集、服务密集、文化荟萃、信息集中、功能综合、系统开放、工作高效等特点，在有限的地域空间内，各种生产要素高度集中且相互交织在一起，一般承担着经济中心、政治中心、文化中心、信息中心、交通中心等多种功能。1.1城市行政区划的含义一般来说，市制有广义和狭义之分。广义的市制是指城市的管理体制，包括城市的行政组织结构、职能结构、管理方式和运行机制；狭义的市制则是指城市的建制制度，也可以称为城市的行政区划体制。在动态意义上，城市行政区划指城市型政区（包括内部和之间）以及非城市型政区调整为城市型政区的行政区划改革，包括撤县设市、撤县（市）设区、切块设市、边界重组、撤乡设镇等多种调整方式。1.2城市行政区划的类型（一）我国城市的类型及设置标准依据政区层级，我国的城市类型主要包括直辖市、地级市、县级市、建制镇四类。1.直辖市直辖市，其行政地位相当于省级，由国务院直接管辖。目前，我国共设有4个直辖市：北京、天津、上海、重庆。直辖市的常住人口都超千万，而且在国家的政治、经济、文化等方面具有特别重要的地位。1.2城市行政区划的类型（一）我国城市的类型及设置标准2.地级市我国地级市的设立标准：①市区从事非农产业的人口25万人以上，其中市政府驻地具有非农业户口的从事非农业的人口20万人以上；②工农业总产值30亿元以上，其中工业产值占80%以上；③国内生产总值在25亿元以上；④第三产业发达，产值超过第一产业，在国内生产总值中的比例达35%以上；⑤地方本级预算内财政收入两亿元以上，已成为若干市县范围内中心城市的县级市，方可升格为地级市。1.2城市行政区划的类型（一）我国城市的类型及设置标准2.地级市1999年，国家提出：与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市或省直辖，县级市由省委托地级市代管。调整了1993年的改市标准：地区所在的县级市从事非农产业的人口不低于15万人（人口密度为50人/平方公里以下的不低于12万人），市政府驻地具有非农业户口的人口不低于12万人（人口密度为50人/平方公里以下的不低于10万人）；国内生产总值不低于25亿元，其中第三产业产值在国内生产总值中的比重不低于30%；财政总收入不低于15亿元。1.2城市行政区划的类型（一）我国城市的类型及设置标准2.地级市目前，我国的地级市存在部分特殊情况：①副省级城市。政区层级是地级或省辖政区，但行政级别是副省级。目前有15个：哈尔滨、长春、沈阳、济南、南京、杭州、广州、武汉、成都、西安、大连、青岛、宁波、厦门、深圳。②较大的市。国务院批准的较大的市包括唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、宁波、淄博、邯郸、本溪、徐州、苏州18个，其政区层级是地级，但享有较大的立法权。1.2城市行政区划的类型（一）我国城市的类型及设置标准3.县级市县级市的行政级别与县相同，是我国城市行政区划中较为基础的层级。但相对于县，县级市是一个更加城市化的概念。换言之，县级市一般是由城市化程度较高的县转化而来。但是，也存在从经济较发达镇直接转化为县级市的个案。例如，2019年8月，经国务院批准，浙江龙港撤镇设市，由温州市代管。这是党的十八大以来，我国首个镇改市，也是全国唯一一个不设乡镇、街道的县级行政区域。1.2城市行政区划的类型（一）我国城市的类型及设置标准3.县级市根据相关规定，我国县级市的设立标准主要有：（1）每平方公里人口密度400人以上的县，达到下列指标，可撤县设市。①县人民政府驻地所在镇从事非农产业的人口不低于12万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万。县总人口中从事非农产业的人口不低于30%，并不少于15万人。②全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于80%，并不低于15亿元，国内生产总值不低于10亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达到20%以上，本级预算内财政收入不低于人均100元，总收入不少于6000万元，并承担一定的上解支出任务。③城区公共基础设施较为完善，其中自来水普及率不低于65%，道路铺装率不低于60%，有较好的排水系统。1.2城市行政区划的类型（一）我国城市的类型及设置标准3.县级市（2）每平方公里人口密度100人至400人的县，达到下列指标，可撤县设市。①县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于10万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于7万。县总人口中从事非农产业的人口不低于25%，并不少于12万。②全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于70%，并不低于12亿元。国内生产总值不低于8亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达到20%以上；地方本级预算内财政收入不低于人均80元，总收入不少于5000万元，并承担一定的上解支出任务。③城区公共基础设施较为完善。其中自来水普及率不低于60%，道路铺装率不低于55%，有较好的排水系统。1.2城市行政区划的类型（一）我国城市的类型及设置标准3.县级市（3）每平方公里人口密度100人以下的县，达到下列指标，可撤县设市。①县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于8万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于6万。县总人口中从事非农产业的人口不低于20%，并不少于10万。②全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于60%，并不低于8亿元。国内生产总值不低于6亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达到20%以上；地方本级预算内财政收入不低于人均60元，总收入不少于4000万元，并承担一定的上解指出任务。③城区基础设施较为完善。其中自来水普及率不低于55%，道路铺装率不低于50%，有较好的排水系统。1.2城市行政区划的类型（一）我国城市的类型及设置标准3.县级市（4）具备下列条件之一者，设市时条件可以适当放宽。①自治州人民政府或地区（盟）行政公署驻地。②乡、镇以上工业产值超过40亿元，国内生产总值不低于25亿元，地方本级预算内财政收入超过1亿元，上解支出超过50%，经济发达、布局合理。③沿海、沿江、沿边境重要的港口和贸易口岸，以及国家重点骨干工程所在地。④具有政治、军事、外交等特殊需要的地方。具备上述条件之一的地方设市时，州（盟、县）驻地镇非农业人口不低于6万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于4万。1.2城市行政区划的类型（一）我国城市的类型及设置标准3.县级市（5）少数经济发达，已成为该地区经济中心的镇，如确有必要，可撤镇设市。设市时，非农业人口不低于10万，其中具有非农业户口的从非农产业的人口不低于8万。地方本级预算内财政收入不低于人均500元，上解支出不低于财政收入60%，工农业总产值中工业产值高于90%。（6）国家和部委以及省、自治区确定予以重点扶持的贫困县和财政补贴县原则上不设市。（7）设置市的建制，要符合城市体系和布局的要求，具有良好的地质、地理环境条件。（8）县级市不设区和区公所，设市撤县后，原由县管辖的乡、镇，由市管辖。1.2城市行政区划的类型（一）我国城市的类型及设置标准3.建制镇建制镇是国家政权组织根据一定标准，如经济发展水平、人口规模、历史文化传统等，设置的一种基层行政区域单位，包括县、县级市、旗和市辖区管辖的建制镇。新中国成立以来，建制镇经历了1955年设镇标准、1963年调整设镇标准、1984年放宽设镇标准、2001年规范撤并乡镇、2002年暂停1984年设镇标准等一系列变迁。2020年以来，虽然国家层面一直未能出台设镇标准，但已有部分省、自治区和直辖市陆续推出最新设镇标准，包括黑龙江省、浙江省、山东省、河南省、广西壮族自治区、甘肃省、湖南省等，从而使镇的设立有了明确的地方规范。1.2城市行政区划的类型（二）城市行政区划调整的类型1.地级市行政区划调整模式①撤地设市②地市合并③市县（市）分治④市县（市）合治⑤县（市）升格⑥切块设市⑦地级市合并或拆分2.市辖区行政区划调整的模式①撤县（市）设区②区县（市）合并③切块设区④区界重组3.县级市行政区划调整的模式①切块设市②撤县设市③县级市的边界重组4.镇、街道行政区划调整的模式①撤乡镇设街道②撤乡设镇或乡镇合并1.2案例：山西长治市上党区镇街行政区划调整长治，山西省地级市，晋东南中心城市，为山西省域副中心城市之一。上党区，长治市辖区之一，位于长治南部。2020年3月，山西省人民政府批复撤销长治市上党区韩店镇，设立韩店街道，以原韩店镇的行政区域为韩店街道的行政区域。同时，撤销长治市上党区郝家庄乡，设立郝家庄镇，以原郝家庄乡的行政区域为郝家庄镇的行政区域。1.3城市行政区划的演变城市建制在清末出现。民国初年，承袭清制。1921年，设置特别市和普通市，为自治团体。1927年，废道，以省辖县。1930年，特别市改为院辖市，普通市改为省辖市。至1947年，共设有35个省、1个地方、12个院辖市、57个省辖市、2016个县、40个设治局、1个管理局、80个旗。1.3城市行政区划的演变新中国成立至今，中央通过撤地设市、切块设市、整县改市、撤县设区等方式加速城市行政区划的调整，提高了城市化水平，促进了经济发展。1949年以来，城市行政区划调整可以分为三个阶段：第一阶段，1949—1978年。城市型政区数量在建国初期经过上扬之后趋于平稳。截至1978年，地级市数量从55个增加至98个，县级市从66个增加到92个。第二阶段，1979—2003年。地级市和县级市数量迅速增加，地级市在2003年达到283个，县级市在1997年达到最高点442个，在2002年回落至381个。第三阶段，2004年至今。地级市和县级市数量变化较为平稳，地级市数量小幅上升，至2020年达到293个，县级市数量小幅波动，2020年年底为388个。1.3城市行政区划的演变改革开放前，城市型政区的建制方式主要是切块设市。城市型政区主要由人口密集、工商业、服务业、科教文卫事业较为发达的区域构成，且往往是邻近地区的交通枢纽。城市的农副产品和工业原料的供应、工业产品的销售，都由国家按照计划调配，城市人口在日常管理、社会保障等诸多方面也有别于农村人口。切块设市的方式确保了城市化的质量，但是在高度集中的计划经济体制下，却不利于促进城乡统筹与区域协调发展。随着市领导县体制的确立、整县改市和撤县设区的开展，城市型政区与地域型行政区划的界限逐渐模糊，城乡分治模式被打破，城区与周边县（市）或乡镇连接，城市面积扩大，发展空间拓展。1.3城市行政区划的演变改革开放后，整县改市的模式逐渐成为城市行政区划改革的主要方式。截至2020年年底，全国共有685个市。其中，直辖市4个，地级市293个，县级市388个。1983年5月，为了打破城乡二元分立的现状，促进城乡物资、人员交流，国务院批准的《关于地市机构改革中的主要问题的报告》提出了整县改市和撤县设区的标准。此后，城市型政区通过整县改市的方式迅速增加。1986年2月，国务院批准《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，鼓励达到一定综合经济指标的地区改县为市。国务院在1997年暂停了整县改市的审批，直到2017年才重新开始县改市的审批。1.3城市行政区划的演变自1997年国务院叫停撤县设市后，撤县（市）设区就成为许多地方扩大城市规模和提高城市化率的主要方式，市辖区数量开始显著增加。截至202年年底，市辖区的数量增长至974个。撤县（市）设区除了将县（市）的行政区域并入设区市外，同时还变更了机构设置、职能配置和权责划分，部分地区的行政级别也发生了改变。撤县（市）设区后，原县（市）的基础设施、公共服务等统一纳入中心城市的发展规划，不仅迅速扩大了城市的发展空间，而且可以提升城乡统筹水平，促进公共服务的一体化。贰城市区划治理的主要内容2.1城市区划治理的主体我国具有超大规模国家、复杂多样的地理环境、大一统的历史传统和单一制的国家结构等特征，决定了行政区划治理及其变革必将有别于其他国家。1985年颁布的《国务院关于行政区划管理的规定》侧重于区划调整的权限设定与管理，没有提及相关的社会参与条款。受当时社会管理理念的限制，一方面，决策的社会参与程度相对较低；另一方面，公众参与的意识没有完全形成，学界对政府与多元主体互动的关注也较少。2019年实施的《行政区划管理条例》在对原有内容进行细化的基础上增加了社会参与的条款。如今，随着经济社会的不断发展，公众对城市行政区划调整的关注度与日俱增。因而，在行政区划调整中，政府需要在保障政策意图达成的同时，平衡好多元主体参与的公共性。（一）政府政府是城市区划治理中的重要主体。与传统的管理者角色不同，政府只是“同行者之中的长者”，是区划治理体系的最重要主体，但不是唯一主体。政府的一项重要职责就是促进企业、社会组织和公众的广泛参与。在城市区划治理中，政府应当积极促进社会各方参与治理过程，提供制度化的参与途径，有意识地培育和提高多元主体的参与能力，进而使各主体能够更加充分地参与到城市区划治理中来。促进而不是限制，这是新时代城市区划治理的重要选择。2.1城市区划治理的主体（二）企业马克思主义都市地理学者将城市化看成是资本积累与扩张、剩余价值转移或实现的一种形式，认为城市空间是在资本的作用下产生的，是资本主义积累与流通的产物。市场通过自由竞争调配资源的流向，在城市物理空间中进行空间生产，不断改变空间物理形态，以获得自身的扩张。资本对基础设施和城市环境的投入，使得市场成为对城市物理空间发展和变化最具影响的力量。城市行政区划调整涉及公共政策或稀缺资源的重新调配。作为市场主体的企业，有敏锐的嗅觉，也有很强的意愿参与到城市区划治理中来。在某些特定情境下，政府不能直接参与利益的博弈，难以面对民众进行讨价还价，成立或委托企业就成了替换方案。2.1城市区划治理的主体（三）社会组织相较于个体化、原子化的社会公众，社会组织形式灵活、资源整合能力强、合作优势突出。在城市区划治理中，党委政府在区划调整决策时发挥主导作用，社会组织则可以在日常工作和决策咨询中发挥独特的作用。比如地方的区划地名协会，通常由民政系统从事区划相关工作的退休老同志和关心区划治理事业的社会公众构成，不仅可以帮助承担地名普查、划界辅助等事务性工作，还可以吸纳对城市行政区划调整有兴趣的公众，充当政府与公众交流沟通的平台，积极参与，主动作为。2.1城市区划治理的主体（四）公众城市行政区划的公共性要求把实现公共利益作为相关决策的出发点和归宿，尽可能扩大公众对行政区划改革的知情权、参与权和监督权，通过多种途径保证和吸收更多的人民群众参与到行政区划改革中来。社会公众通过多种途径和方式参与城市区划治理，有利于把人民当家作主的原则真正落到实处，有利于中国特色社会主义民主政治的不断完善。2.1城市区划治理的主体（一）坚持党的领导原则2015年新修订的《中国共产党地方委员会工作条例》将研究讨论本地区行政区划调整以及有关党政群机构设立、变更和撤销方案，作为地方党委全会的重要职责。党领导城市区划治理是社会主义国家的客观要求。其一，党通过制定正确的路线、方针和政策，提出立法建议并上升为国家意志，为城市区划治理指明方向；其二，党委在各种组织中发挥领导核心作用，总揽全局，协调各方，集中精力抓好涉及行政区划治理的大事，对行政机关执行党和国家有关行政区划的方针、政策情况进行监督检查，支持政府履行法定职能，依法行政；其三，通过党员的先锋模范作用和各级党组织的说服教育工作，引导群众贯彻实施党的路线、方针和政策。2.2城市区划治理的原则（二）以人民为中心原则将人民群众的根本利益作为行政区划优化的首要基点与重要标尺。在公共需求方面，建立行政区划优化与惠民政策供给的有效衔接机制，促进行政区划调整与基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等同步推进。在统筹布局方面，根据人口流动与集聚态势，综合考量全国城市行政区划的调整布局。在治理回应方面，更加注重城市行政区划调整之后远郊地区、边界地区以及被撤并地区的需求，不断增强中心城市的统筹治理能力，提升公共服务效率。2.2城市区划治理的原则（三）民主集中制原则《宪法》规定，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。作为国家行政管理重要组成部分的城市区划，其治理活动当然也要遵循这一原则。同官僚主义集中制和无政府主义集中制有着本质的区别，我国实行的民主集中制包括民主与集中两个方面，是在民主基础上的集中与集中指导下的民主有机结合的制度。这一原则在城市区划治理中的表现主要有两个：一是城市行政区划的变更既要广泛听取基层、群众和专家的意见，又要服从上级的决定，接受同级人民代表大会的领导和监督；二是多元主体参与的城市区划治理，既要有利于中央对地方、上级对下级的领导，又要有利于充分发挥地方尤其是基层和广大群众的积极性。2.2城市区划治理的原则（四）多元主体参与原则城市区划治理尤为强调政府、企业、社会组织及公众等多元主体的合作。以往，城市行政区划调整的决策权往往掌握在政府手中，甚至被调整的地方政府也缺乏话语权，导致部分群众或地方政府滋生不满，对城市的长期发展造成负面影响。城市区划治理需要推动多元主体参与，实施多渠道的意见征求，对牵涉地方群众心态和利益的事项进行公开讨论，引导企业、社会组织和公众积极参与。2.2城市区划治理的原则（五）科学化原则随着行政区划逐渐步入规范化轨道，城市区划治理应更加注重科学化原则。在调整方案论证阶段，邀请多学科、多领域的专家参与，对空间布局、地理人口、区域经济、社会稳定、生态承载、文化保护等开展充分调研。兼顾科学性与民主性，广泛征集意见建议，严防可能出现的改革风险，不断优化行政区划调整方案。在实践中，可以运用大数据等手段建立舆情监测机制，对城市行政区划调整引发的社会舆论进行实时监测，及时评估、反馈和有针对性地处置。在确有必要的时候，可以修正部分改革举措。2.2城市区划治理的原则目前，有关行政区划的具体工作由民政部门承办。国家民政部区划地名司负责拟订行政区划管理政策和行政区域界限、地名管理办法，审核报国务院审批的行政区划设立、命名、变更和政府驻地迁移，组织、指导省县级行政区域界线的勘定和管理，审核重要自然地理实体以及国际公有领域、天体地理实体的命名、更名，参与联合国地名标准化建设工作。各级地方人民政府民政部门负责各地区的行政区划相关工作。2.3城市区划治理的方式具体来看，行政区划管理部门的职责包括以下几个方面：①承办行政区划调整事项。②负责行政区划法治建设。③负责行政区划理论研究。④收集整理行政区划资料、档案。⑤其他职责。2.3城市区划治理的方式城市行政区划在实践中仍然存在“重管理轻治理”倾向。城市区划治理最重要也最困难之处在于，区划调整往往涉及多个利益主体，关系到社会的方方面面，而每个利益主体均有其各自的利益和需求。这些利益主体之间彼此关联，构成了一种动态网络关系，即一种涉及政府、企业、社会组织、公众等多个利益主体的多组织规制动态社会网络系统。同时，行政区划的调整会不断重塑利益主体的关系格局。随着城市区划调整，不断变化的利益主体间复杂的网络化治理关系，不仅影响城市空间的生产，也会影响网络中各个主体的行为。2.3城市区划治理的方式在城市区划治理中，多元主体的活动方式多种多样：①作为城市区划治理的“元治理者”，政府在区划治理中扮演着举足轻重的作用。②市场主体依托资本扩张，不仅能重塑城市的物理空间，而且对城市公共政策以及权威性资源配置具有高度敏感。③社会组织可以充分利用自身组织化、规模化的特点，成为沟通政府、企业、公众等不同主体的桥梁。④公众可通过直接参与方式和间接参与方式，充分利用自身具有地方性知识的优势，协助做好区划调整。2.3城市区划治理的方式城市叁当前城市区划治理的重要议题3.1区划调整的多元参与行政区划调整是国家策略性地对空间组织和权力运作进行重新优化。在决策过程中，需要更多地吸纳各个群体积极参与，协调多元利益主体需求，促进改革方案的科学化与社会资源的均衡配置。城市行政区划调整是一项涉及面广、专业性和敏感性都较高的公共决策，需要进行全方位的思考，防范各类风险的发生，但这并不是将企业、社会组织、公众等主体排除在政策过程之外的理由。如何平衡上下级政府之间的关系、城市区域不同县市区之间的利益，以及政府决策与公众诉求之间的张力，并设置合理的参与程序、渠道和规则，成为当前城市区划治理的重要课题。3.2区划改革的潜在风险大规模推进城市行政区划的调整，可能会呈现许多新的问题与风险。一是城乡差距扩大的风险。在行政区划调整时，部分城市的规划出现了偏差。靠近中心城市的地区往往先行建设，而远郊地区却相应滞后，导致城乡差距进一步扩大。二是公共服务滞后于经济发展的风险。城区居民享有的公共服务水平和待遇往往高于周边农村地区。有些地区新设市辖区之后，地方政府首先关注经济发展，而忽视公共服务和生态保护等工作。有些被撤并县（市）的公共服务水平不升反降，容易引发社会风险。三是区域认同和文化重塑的风险。行政区划调整可以在短时间内完成，但一个地区的文化重塑却是曲折漫长的。随着中心城市规模的不断扩大，很多远离主城的县（市）也大规模地改为市辖区，但居民们心理上的距离却难以在短期内弥合。3.3区划治理的制度保障为增强行政区划的稳定性和可预期性，提高行政区划变革的法治化水平，并为行政区划治理提供更加坚实的基础，必须加快建立健全相关的法律制度。一是健全行政区划设置的法律法规与标准体系。1993年的设市标准，已严重滞后于实践发展。2019年实施的《行政区划管理条例》，对行政区划的设置、管理体制、管理权限、变更程序、监督与责任等提供了法律依据。在此基础上，急需确立新的行政区划设置标准。二是健全行政区划治理的法律法规与具体制度。城市区划治理强调多元主体之间的互动协作，这就要求建立健全多元主体参与行政区划治理的法律制度体系。可以通过良好的多元主体互动参与的制度设计，将精英和大众的意见一并吸纳进来，为社会公众意见的畅通表达提供制度化的渠道。在确保多元主体知情权、表达权、参与权和监督权的基础上，通过协同网络的合作机制，实现城市行政区划调整的科学化、民主化和法治化