低效用地再开发指南（试行）

低效用地再开发指南（试行）第一章总则第一条制定目的为规范低效用地再开发行为，优化土地资源配置，提高土地利用效率，破解土地资源供需矛盾，推动产业转型升级和城市更新提质，促进经济社会高质量发展，结合实际，制定本指南。本指南适用于行政区域内各类低效用地的调查、认定、规划、实施、监管等再开发相关活动。第二条核心原则坚持规划引领，统筹兼顾。严格遵循国土空间规划、城市总体规划和产业发展规划，衔接生态环境保护、基础设施建设等相关规划，统筹生产、生活、生态空间布局，实现土地利用与城市发展、产业升级协同推进。坚持节约集约，提质增效。以提高土地利用强度和产出效益为核心，推动低效用地由“数量型”向“质量型”转变，优先保障实体经济、民生工程和生态建设用地需求，杜绝浪费土地资源。坚持政府引导，市场主导。强化政府在规划管控、政策支持、监管服务中的引导作用，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励各类市场主体参与低效用地再开发，激发市场活力。坚持依法依规，规范推进。严格遵守土地管理、城乡规划、环境保护等法律法规，规范再开发流程，保障土地权利人合法权益，确保再开发活动有序合规、公开透明。坚持因地制宜，分类施策。根据低效用地的类型、区位、现状条件和发展需求，分类制定再开发方案，兼顾经济效益、社会效益和生态效益，避免“一刀切”。第三条适用范围本指南所称低效用地，是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内，经认定存在土地利用效率低下、产出效益不高、不符合产业发展导向等问题，具备再开发潜力的建设用地。主要包括：闲置土地（符合《闲置土地处置办法》规定的闲置建设用地）；低效利用土地：工业用地容积率低于国家或地方规定标准、投资强度不足、亩均税收低于同区域同行业平均水平，且无合理理由的；商服用地、住宅用地等存在布局不合理、利用不充分、配套不完善等问题，影响城市功能提升的；淘汰落后产能、低效厂房、废弃厂区等用地；其他经认定的低效建设用地。城镇开发边界外的低效用地再开发，可参照本指南结合实际制定具体实施细则。第四条职责分工自然资源主管部门：负责低效用地的调查、认定、规划审核、用地供应、不动产登记等工作，统筹推进再开发规划实施和监管。发展改革主管部门：负责再开发项目的立项审批、产业政策审核，引导产业转型升级，推动项目落地实施。工业和信息化主管部门：负责工业类低效用地的产业评估、落后产能淘汰，指导企业技术改造和产业升级。住房城乡建设主管部门：负责再开发项目的建设工程规划许可、施工许可、质量安全监管和竣工验收，推进城市更新类再开发项目实施。生态环境主管部门：负责再开发项目的环境影响评价、环保设施审核和环保监管，确保项目符合生态环境保护要求。财政、税务、城管、应急管理等相关部门：按照职责分工，做好再开发项目的资金支持、税收优惠、执法监管、安全保障等工作。乡镇人民政府（街道办事处）：负责本辖区内低效用地的排查、摸底、政策宣传，配合做好再开发项目的协调、征地拆迁（如需）等工作。第二章低效用地认定第五条认定标准低效用地认定以国土空间规划为依据，结合土地利用现状、投资强度、产出效益、产业导向等因素，分类型制定认定标准，具体如下：（一）闲置土地认定严格按照《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）执行，主要包括：国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地；已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地。（二）工业类低效用地认定同时满足下列条件之一的，认定为工业类低效用地：容积率低于国家或地方规定的工业用地最低容积率标准（一般不低于1.0），且无合理理由的；投资强度低于同区域同行业平均投资强度标准，且亩均固定资产投资不足规定标准80%的；亩均税收连续两年低于同区域同行业平均水平50%，且无合理理由的；使用年限超过土地使用权出让年限一半，且未达到上述投资强度、亩均税收标准的；属于淘汰落后产能、高耗能、高污染企业占用的用地，且无法通过技术改造实现达标排放和产业升级的；厂房闲置超过两年，且未按规定盘活利用的。（三）商服、住宅类低效用地认定商服用地：容积率低于规划要求，或建成后闲置超过一年，或经营效益低下、业态落后，影响城市商业功能提升的；住宅用地：存在闲置、低效利用，或配套设施不完善、居住环境较差，不符合城市更新和民生改善要求的；混合用地：主要功能区域存在低效利用问题，整体利用效率不高的。（四）其他低效用地认定废弃厂区、旧工业区、旧村庄改造范围内的建设用地，以及其他经自然资源主管部门会同相关部门认定为利用效率低下、具备再开发潜力的建设用地。第六条认定流程排查摸底：乡镇人民政府（街道办事处）组织对本辖区内的建设用地进行全面排查，梳理疑似低效用地清单，收集土地使用权人、土地用途、开发利用现状、投资强度、亩均税收等相关信息，报自然资源主管部门。初步审核：自然资源主管部门会同发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、生态环境等部门，对疑似低效用地清单进行初步审核，核实相关信息，筛选出符合认定条件的低效用地。现场核查：自然资源主管部门组织工作人员对初步审核通过的低效用地进行现场核查，拍摄现状照片、核实实际开发情况，形成现场核查报告。意见征询：向土地使用权人、相关利害关系人征询意见，告知其低效用地认定的依据、标准和结果，听取其陈述和申辩，对合理意见予以采纳。公示认定：将拟认定的低效用地名单、认定依据、现状情况等在当地政府网站、地块所在地进行公示，公示期不少于5个工作日。公示无异议的，由自然资源主管部门会同相关部门联合出具低效用地认定意见书；公示有异议的，重新核查核实后再行认定。建立台账：自然资源主管部门建立低效用地台账，明确地块位置、面积、权属、认定类型、存在问题等信息，实行“一地一档”管理，动态更新台账信息。第三章再开发规划与方案编制第七条规划要求低效用地再开发必须符合国土空间规划、城市总体规划、产业发展规划和生态环境保护规划，严格遵守规划用地性质、容积率、建筑密度、绿地率等规划指标，优先保障公共服务设施、基础设施、生态绿地等用地需求，推动城市功能完善和产业转型升级。对于成片低效用地，可编制专项再开发规划，明确再开发的目标、范围、功能布局、产业导向、基础设施配套、实施时序等内容，报同级人民政府批准后实施。第八条方案编制主体与要求低效用地再开发方案由土地使用权人自行编制，或委托具备相应资质的规划设计单位编制。方案编制应结合地块现状、认定类型、产业导向和规划要求，突出实用性和可操作性，主要包括以下内容：地块基本情况：包括地块位置、面积、权属、现状用途、开发利用情况、低效认定依据等；再开发目标：明确再开发后的土地用途、利用强度、产出效益、生态环保目标等；规划设计方案：包括建筑布局、容积率、建筑密度、绿地率、配套设施（公共服务、基础设施）等规划指标，以及建筑设计、景观设计等内容；产业导入方案（工业、商服用地）：明确拟导入的产业类型、产业规模、投资强度、亩均税收等要求，确保符合产业发展导向；实施计划：包括再开发的建设周期、施工进度、各阶段工作安排等；资金筹措方案：明确再开发资金来源、资金使用计划等；生态环境保护措施：包括污染治理、生态修复、节能降耗等措施，确保符合环保要求；权益保障方案：包括土地使用权人、相关利害关系人的权益保障措施，如需征地拆迁的，明确拆迁补偿安置方案；其他相关内容：包括安全生产、文物保护（如需）等相关措施。第九条方案审核与批准方案提交：土地使用权人将编制完成的再开发方案，连同相关材料（土地使用权证、低效用地认定意见书、规划设计图纸、资金证明等）提交至自然资源主管部门。部门联审：自然资源主管部门会同发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、生态环境、财政等相关部门，对再开发方案进行联合审核，重点审核规划符合性、产业导向、生态环保、资金保障、权益保障等内容，提出审核意见。公众参与：对于涉及公共利益、利害关系人较多的再开发项目，应组织公众听证或征求公众意见，广泛听取社会各界意见，优化完善方案。批准实施：再开发方案经联合审核通过后，报同级人民政府批准。批准后的再开发方案不得擅自修改；确需修改的，需按原审核批准程序重新办理。第四章再开发实施第十条实施方式低效用地再开发可采取多种实施方式，结合地块实际和市场需求合理选择，主要包括：自主开发：土地使用权人自行筹集资金，按照批准的再开发方案实施开发建设，开发后自行经营或转让、出租。合作开发：土地使用权人与具备相应资金、技术、管理能力的市场主体合作，共同实施再开发，按约定分享收益。收购储备：政府通过收购、收回等方式取得低效用地使用权，进行前期开发整理后，通过招标、拍卖、挂牌等方式出让土地使用权，引入市场主体实施开发。转型升级：对于工业类低效用地，土地使用权人通过技术改造、产业升级、业态调整等方式，提高土地利用效率和产出效益，无需改变土地用途的，可简化审批流程。城市更新：对于旧城区、旧工业区、旧村庄范围内的低效用地，按照城市更新相关规定，实施成片改造，完善配套设施，提升城市功能。第十一条用地供应与权属登记低效用地再开发涉及土地用途改变、容积率调整的，需按规定办理用地性质变更、容积率调整手续，补缴土地出让金（如需）。政府收购储备的低效用地，经前期开发整理后，按照国土空间规划确定的用途，通过招标、拍卖、挂牌等方式公开出让土地使用权，明确出让年限、投资强度、亩均税收等履约要求。再开发项目竣工后，土地使用权人凭竣工验收证明、规划核实证明等相关材料，向自然资源主管部门申请办理不动产登记，换发不动产权证书。再开发过程中涉及土地使用权转让、出租、抵押的，需按规定办理相关权属登记手续，确保权属清晰、交易合法。第十二条实施要求再开发项目应严格按照批准的方案实施，按时开工、竣工，不得擅自改变土地用途、规划指标和建设内容。确需调整的，需按原审批程序办理。再开发项目建设过程中，应严格遵守建筑工程质量安全、生态环境保护、安全生产等相关规定，落实污染治理、生态修复措施，避免对周边环境造成影响。对于涉及征地拆迁的再开发项目，应严格按照征地拆迁相关法律法规，依法保障被拆迁人的合法权益，做好拆迁补偿安置工作，确保项目顺利推进。再开发项目实施过程中，土地使用权人应定期向自然资源主管部门和相关部门报送项目进展情况，接受监督检查。第五章政策支持第十三条用地政策低效用地再开发后，符合国土空间规划和产业导向的，可优先保障用地指标，简化用地审批流程，缩短审批时限。工业类低效用地转型升级、提高容积率的，不增收土地出让金；改变土地用途的，按规定补缴土地出让金，补缴标准可适当优惠（具体优惠政策由各地结合实际制定）。政府收购储备的低效用地，前期开发整理费用可纳入土地出让成本，土地出让收益优先用于低效用地再开发、基础设施建设和生态修复。第十四条财税政策再开发项目符合国家税收优惠政策的，按规定享受增值税、企业所得税等税收减免优惠。对成片低效用地再开发项目，政府可给予一定的财政补贴，用于基础设施配套、生态修复、拆迁补偿等。鼓励金融机构加大对低效用地再开发项目的信贷支持力度，创新信贷产品，优化信贷流程，降低融资成本。第十五条其他支持政策再开发项目涉及的基础设施配套建设，由相关部门优先纳入年度建设计划，加快推进供水、供电、供气、排水、道路等基础设施建设，保障项目顺利实施。鼓励企业参与低效用地再开发，对再开发成效显著、带动产业升级和就业的企业，给予表彰奖励，并在项目审批、政策扶持等方面给予优先考虑。简化再开发项目审批流程，实行“一窗受理、并联审批、限时办结”，提高审批效率，为项目实施提供便利。第六章监管与考核第十六条动态监管自然资源主管部门建立低效用地再开发动态监管机制，对再开发项目的实施进度、规划执行、投资强度、产出效益、生态环保等情况进行全程监管，定期开展核查。建立低效用地再开发台账动态更新机制，及时更新地块开发利用情况、项目进展等信息，实现“一地一档、动态跟踪”。对未按批准的再开发方案实施、擅自改变土地用途和规划指标、未按时开工竣工等违规行为，由自然资源主管部门会同相关部门依法责令整改；整改不到位的，依法追究相关责任。第十七条履约监管对于通过招标、拍卖、挂牌等方式取得土地使用权的再开发项目，在土地出让合同中明确投资强度、亩均税收、建设周期等履约要求，建立履约保证金制度。土地使用权人未按合同约定履行义务的，依法没收履约保证金，并追究违约责任；情节严重的，收回土地使用权。第十八条考核评价将低效用地再开发工作纳入相关部门和乡镇人民政府（街道办事处）的年度绩效考核体系，明确考核指标（包括低效用地认定准确率、再开发项目开工率、竣工