第五章-政府审计程序

第五章政府审计程序第一节审计准备阶段一、编制审计项目计划审计项目计划是指审计机关每年对审计项目（包括专向审计调查项目）作出的统一安排。，也称年度审计项目计划。审计项目计划一般包括上级审计机关统一组织的项目，上级审计机关授权的项目，领导交办的项目和审计机关自行安排的项目四类。我国一直实行审计项目的计划管理。1996年根据审计法的规定和审计工作规范化建设的统一部署，制定了《审计机关审计项目计划管理的规定》。实行审计项目计划管理也是世界各国通行的做法。第一节审计准备阶段审计机关每年有众多固定的审计事项，每年对所有审计事项进行全面审计是不可能的。同时，随着经济形势的发展，国家每年宏观经济政策的侧重点也有所变化。这就要求审计机关制定审计项目计划，一方面有利于抓住工作重点，适应国家宏观管理的需要，更好地为其服务；另一方面也使审计工作得到科学组织，有序进行，提高审计工作的效率和效果。第一节审计准备阶段（一）编制审计项目计划的基本要求。1．符合国家经济发展方针政策。2．遵守法律、法规和其他有关规定。3．体现本级人民政府和上级审计机关的要求。第一节审计准备阶段4．充分利用审计资源，适当留有余地。要使各项审计资源得到优化配置，降低审计成本，取得更大成效。编制审计项目计划也应适当留有余地，以便保证政府临时交办事项或其他临时安排项目的落实。5．安排任务均衡，避免重复、交叉。6．合理考虑审计事项的审计周期。避免个别审计事项长期不受监督。第一节审计准备阶段（二）编制审计项目计划的基本程序1．确定审计工作重点。2．提出审计项目计划草案。3．批准、备案。（三）审计项目计划的执行和调整。审计项目计划在执行中，如遇到法律、法规修改，经济形势变化，或因计划本身的缺陷，以及其他原因，致使原计划部分内容不能或不宜再执行时，可作必要的调整。第一节审计准备阶段二、确定实施项目审计的人员，组成审计组。（一）审计组的组成。审计项目计划下达后，应当根据审计项目的性质、专业特点、审计要求和承办单位的实际情况确定具体实施审计的人员。组成审计组，并指定审计组长。最低不得少于两人。第一节审计准备阶段（二）审计组的性质和地位。1．审计组在政府审计法律关系中，不具有审计法律关系主体资格。审计组虽然能够代表审计机关具体实施审计，行使检查、调查等权利，但审计组应始终对审计机关负责并报告工作，采取一些重大行动应经审计机关批准。审计组不能以自己的名义采取临时强制措施和做出最终审计结果。不能独立承担审计行政法律责任，其行为后果由审计机关承担。2．审计组在存在方式上具有临时性。审计组因实施某一具体审计项目而组建，并随着该项目的完成而自动解散，它不是审计机关正式建制的一级行政单位，不具有固定性和长期性。第一节审计准备阶段3．审计组在工作职责上具有特定性和单一性。审计组的职责就是对某一具体审计项目实施审计，负责该项目审计中的具体工作。4．审计组在实施项目审计中具有一定的法律地位。审计组能够代表审计机关依法行使审计职权，其行为具有法律效力。同时，审计组应当遵守审计程序，履行相应的职责和义务。第一节审计准备阶段（三）审计组的主要职责1．拟订审计方案。2．实施审计3．撰写审计报告4．征求被审计单位对审计报告的意见。5．将修改后的审计报告，连同被审计单位对审计报告的意见以及审计组的书面说明一并送审计机关。6．审计机关委派的与审计事项有关的其他工作。第一节审计准备阶段三、制定审计方案（一）审计方案的内容。主要包括：1．编制审计方案的依据；2．被审计单位的名称和基本情况。3．审计的范围、内容、目标、重点、方式、方法、实施步骤和预定时间。4．审计组长、审计组成员名单及其分工；5．编制审计方案的日期。第一节审计准备阶段（二）编制审计方案的程序1．了解情况，熟悉背景。2．进行初步调查。3．拟定审计方案（三）审计方案的调整四、制作、送达审计通知书1.审计通知书必须以审计机关的名义制作和送达，体现的是审计机关与被审计单位的监督和被监督的关系。不能以审计机关内部单位或审计组的名义送达。第一节审计准备阶段2.对每一事项实施审计，都必须事先向被审计单位送达审计通知书，这是法定程序，否则被审计单位有权拒绝接受审计。3.审计通知书必须在实施审计3日前送达被审计单位。在下列三种特殊情况下，审计机关可以直接持审计通知书实施审计：一是办理交办的紧急审计事项的；二是发现被审计单位涉嫌严重违法违规需要突击审计的；三是其他不宜提前三日送达审计通知书的。(新修订的审计法规定）4.审计机关可以直接送达通知书，也可以邮寄送达通知书。第一节审计准备阶段××××××（审计机关全称）

审计通知书

审通×[××××]×号关于对××××××进行审计的通知

根据××××××××决定派出审计组，自×年×月×日起，对你单位××××××进行审计。请予积极配合，并提供有关资料的必要的工作条件。审计组长：审计员：

××（审计机关全称印章）

×年×月×日抄送：×××××××

第二节审计实施阶段审计实施阶段是指审计人员具体对审计事项进行审计，收集、认定审计证据的阶段。收集、认定审计证据（一）审计证据的种类1．按照审计证据的来源，可以把审计证据分为原是证据和派生证据。2．按照审计证据与待证明的审计事项之间的关系，可以将审计证据分为直接证据和间接证据。第二节审计实施阶段3．按照审计证据的形式可以分为书证、物证、视听资料、言词证据、鉴定结论和检查复算笔录等。（1）书证。是指以文字、符号、图画记录反映一定的思想或行为，其内容能够证明审计事项真相的各种载体。书证是审计中使用最广泛得的一类审计审计证据。（2）物证。是以自己的外形、特征、规格、数量、质量等证明审计事项真相的物品。（3）视听资料（4）言词证据。审计人员实施审计时，就审计事项的有关问题向有关人员，包括被审计单位负责人、业务经办人员、财会人员、和被审计单位以外的其他单位的有关人员进行调查时，有关人员对有关问题所做的陈述。只要其内容能够证明审计事项的真相，均可作为审计证据。第二节审计实施阶段（5）鉴定结论。鉴定结论是指根据审计机关的要求，有关专门机构或专门知识的人对审计事项中的某些专门问题进行鉴定，提出的结论性的意见。（6）检查复算笔录。检查复算笔录是指审计人员对被审计单位有关资料、资产、内部控制制度、业务流程等进行检查验证，或者对有关汇总的数字进行复算，制作的笔录。检查复算笔录可以作为审计证据。（7）其他证据。第二节审计实施阶段（二）审计证据的特性1.客观性。要求审计证据必须是客观存在的，是与实际情况相符的。2．相关性。是就审计证据与审计事项之间的内在的必然联系而言的。即审计证据必须与有待证明的审计事项之间存在内在的必然的联系。通常有两种情况：一是审计证据本身是待证明审计事项的组成部分，与待证事项部分或全部重合。二是审计证据虽不是待证事项的组成部分，但与待证事项有直接或间接关系，能够起到证明作用。第二节审计实施阶段3．充分性。是就审计证据证明审计事项的程度而言。要求审计人员从不同的角度收集足够的证据，是使之能充分证明审计事项的真相。4．合法性。审计证据必须由审计人员收集、认定。其他人无权收集、认定。在收集认定过程中，审计人员必须严格遵守法律规定的程序和要求，采取法律允许的手段和形式。第二节审计实施阶段（三)审计证据的收集1．收集审计证据的途径。（1）要求被审计单位提供。要求提供预算、财务收支计划、预算执行情况、决算、财务报告等。（2）检查。（3）调查。查看、询问、函询（4）委托鉴定（5）核对复算。（6）盘点（7）参加被审计单位有关会议。（8）其他取得审计证据第二节审计实施阶段审计人员收集审计证据时,应当注意以下事项:(1)对重要事项进行检查或调查时,审计人员不得少于两人。（2）向有关单位和个人进行调查时，应当出示审计人员的工作证件和审计通知书副本，应当遵守有关单位的规章制度。（3）对检查、调查、核对、复算、参与盘点签名或盖章。（4）审计人员与被审计单位或审计事项有利害关系的应当回避。审计人员对收集的证据，涉及国家机密和被审计单位商业秘密的，应当保密。第二节审计实施阶段2．收集审计证据的方法——主要采用抽样方法审计人员采用抽样审计方法，主要基于下列因素：（1）审计对象需要取证的总体数量众多，要对总体中的每一个体进行详细抽查取证是不可能的，必须选择科学的能够替代详细取证的方法。（2）在一些取证对象总体中，个体均以同样的可能性隐含着总体的特征，即个体特征能够基本反映总体特征，使抽样取证方法具有得以采用的可能性。（3）审计目标不仅是对违法行为进行处理、处罚，而且要对审计事项作出总体评价。审计评价只要在不违背重大性原则的基础上，可以允许存在一定范围的可以接受的误差，使审计人员能够选择抽样取证方法。(4)概率论和数理统计理论为抽样取证提供了科学依据。第二节审计实施阶段3．抽样审计方法的种类（1）判断抽样法。是审计人员凭借自己的经验和职业判断进行抽样和推断的一种方法。（2）统计抽样法。是审计人员使用数理统计方法确定样本规模，按照随机原则选取样本，并运用概率论对总体进行推断的一种方法。包括属性抽样和变量抽样法。属性抽样法是通过对部分个体某一特征的审查推断总体中具有该特征的项目所占比率的统计抽样取证方法。一般适用于内部控制制度符合性测试中确定内部控制有没有被实际执行的发生率，即错误率。也可适用于对合法性进行评时，确定取证对象总体的错误率。确定样本规模要考虑以下因素：总体规模、预计总体错误率、抽样结果可靠性和抽样结果精确度。第二节审计实施阶段变量抽样法。是通过对部分个体数量金额进行检查，以此推断总体数量金额的统计抽样取证方法。变量抽样主要用于实质性测试中确定财务报表数量金额的正确性。4．审计证据的审查、认定。5审计证据的保全。审计人员在审计证据可能灭失或以后难以取得的情况下，可以依法采取保全措施，以便取得证明审计事项的审计证据。从广义上讲，审计证据保全也是一项取证措施。第二节审计实施阶段二、编制审计工作底稿（一）编制审计工作底稿的意义1．为撰写审计报告打基础、做准备。2．有利于提高审计业务质量。3．有利于考核、评价审计人员的工作4．可以为相关工作提供各类资料。第二节审计实施阶段（二）审计底稿的分类1．按照审计工作底稿内容不同，可以将其分为管理类审计工作底稿和业务类审计工作底稿。前者是开展项目审计的有关计划、组织、指挥、协调、控制等方面的记录。如审计方案制定、调整情况情况记录、审计人员考勤记录等。后者是审计人员实施审计，对各项审计活动及其结果所做的记录等，如实施检查、调查、测试、盘点等所作的记录，对有关问题进行研究、分析等形成的记录。2．按照审计工作底稿繁简程度及编制要求，可以将审计工作底稿分为分项目审计工作底稿和汇总审计工作底稿。第二节审计实施阶段（三）审计工作底稿的整体内容1．审计工作底稿的整体内容。（1）审计方案编制及其调整情况。（2）实施审计的具体程序及有关资料（3）审计检查、调查、测试等情况。（4）审计人员的判断、评价、处理意见和建议。（5）有关会议记录。（6）研究、撰写、修改审计报告记录。（7）审计报告复核、审定情况。（8）其他与审计事项或审计组工作有关的记录第二节审计实施阶段2．审计工作底稿的要素（1）被审计单位名称（2）审计项目的名称及实施审计的时间（3）审计过程的记录（4）编制者的姓名及复核日期（6）索引号及页次（7）其他应说明的事项第二节审计实施阶段（四）审计工作底稿的编制、复核1．审计工作底稿的编制（1）审计工作底稿的内容应与审计目标相适应。审计目标决定了审计工作的内容，也决定了审计工作底稿的内容。（2）审计工作底稿的内容要具有完整性。（3）审计工作底稿的内容要具有准确性（4）审计工作底稿的内容要相互关联

2．审计工作底稿的复核。审计工作底稿一般实行审计组长（项目负责人）、审计组所在部门负责人和审计机关专职复核机构三级复核制度。第二节审计实施阶段（五）审计工作底稿与审计证据的关系二者的联系:1.审计工作底稿和审计证据有内在的交叉。审计工作底稿集中了一部分审计证据。即一些审计证据是通过审计工作底稿表现的。2．审计工作底稿中的有关分析、复算得出的初步审计结论，要以审计证据为依据和基础。3．在处理方式上，一般将一些审计证据作为相应审计工作底稿的附件。第二节审计实施阶段二者的区别：1．审计工作底稿和审计证据的性质和目标的侧重点不同。审计工作底稿主要记录整个审计过程和工作情况，反映审计工作开展情况和工作质量。而审计证据是用来证明审计事项的真相。2．审计工作底稿和审计证据的要求不同。审计工作底稿由审计人员自主编制，编制要求不如审计证据在法律上的取证要求严格。而审计证据主要是向被审计单位，被审查人员收集，审计人员一般不能自主创造证据，同时审计人员收集审计证据有相应的法律要求。3．审计工作底稿和审计证据反映的内容不完全相同。审计工作底稿不都是审计证据，也不是审计证据的全部。同样审计证据也不全都通过审计工作底稿体现。第三节审计报告阶段一、撰写审计报告审计报告是审计组对审计事项实施审计后，向派出的审计机关反映审计工作情况和审计结果的书面文件。1.审计报告的特征（1）审计报告是法律要求制作的审计文书。（2）审计报告由审计组撰写，反映的是身机组的行为和审计组的意愿，不是审计机关的意志，对被审计单位不具有法律约束力，并且审计组还要主动征求被审计单位对审计报告的意见。（3）审计报告提交的对象是审计机关，除审计组在审计过程中应征求被审计单位对审计报告的意见外，它不能作为审计机关的正式文书向被审计单位或被审计单位以外的其他单位发送。（4）审计报告并不体现整个审计过程的终结，它只是审计程序的一个中间环节。第三节审计报告阶段2．审计报告的基本要素:（一）标题；(审计报告的标题应当包括被审计单位名称、审计事项的主要内容和时间。)

（二）主送单位；审计报告的主送单位是派出审计组的审计机关。

（三）审计报告的内容；

（四）审计组组长签名；

（五）审计组向审计机关提出审计报告的日期。

第三节审计报告阶段3.审计报告的具体内容主要包括：

（一）审计的范围、内容、方式、起讫时间；

（二）被审计单位的基本情况，财政财务隶属关系，财政收支、财务收支状况等；

（三）被审计单位对提供的会计资料的真实性和完整性的承诺情况；

（四）实施审计的步骤和采取的方法及其他有关情况的说明；

（五）被审计单位财政收支、财务收支的真实、合法、效益情况及其评价意见；

（六）审计查出的被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为的事实以及定性、处理、处罚的法律、法规规定；

（七）对被审计单位提出改进财政收支、财务收支管理的意见和建议。

第三节审计报告阶段3、审计报告的基本格式审计报告的格式一般由五部分构成：标题、主送单位、正文、附件和落款。

标题：单位名称（审计对象）+期限+事由（审计内容）+文种有的省略式标题只写“审计报告”（文种）

主送单位：指审计报告的送达单位

正文：①审计的依据、内容、范围、时间②被审计单位的有关情况③与审计事项有关的事实④对审计事项的评价⑤引证有关法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令的条款以及据此作出的处理、处罚意见。

附件：相关图表或其他资料。

落款：署名和日期，并加盖公章第三节审计报告阶段关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告审计署审计长：李金华

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：我受国务院委托，向全国人大常委会报告，2003年度中央预算执行和其它财政收支的审计情况，请予审议。根据《中华人民共和国审计法》和《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，审计署对2003年度中央预算执行和其他财政收支进行了审计。按照十六大、十六届三中全会和国务院对经济工作的部署，今年的预算执行审计紧紧围绕加强宏观调控，推行依法行政、维护群众利益、促进提高财政资金使用效益开展工作，主要审计了财政部具体组织中央预算执行情况，国家发改委及中央其它部门预算执行情况，税务系统税收征管情况，教育、扶贫、救灾等专项资金管理使用情况，工商银行和原中国人寿保险公司资产负债损益情况，以及原国家电力公司领导班子经济责任履行情况。第三节审计报告阶段一、2003年度中央预算执行和其他财政收支审计情况

2003年国务院及其各部门……总的看，2003年度中央预算执行和其他财政收支情况是好的，但仍存在一些不容忽视的问题。（一）中央预算管理中存在的主要问题（略）

（二）中央基本建设预算管理中存在主要问题（略）

（三）中央其他部门预算执行中存在的主要问题（略）（四）税收征管中存在的主要问题（略）（五）专项资金管理使用中存在的主要问题（略）

第三节审计报告阶段（六）财政资金投资效益方面存在的主要问题（略）（七）金融机构资产负债损益中存在的主要问题（略）（八）原国家电力公司领导班子任期经济责任审计情况（略）这次中央预算执行审计结束后，审计署对查出的问题依法进行了处理。……这次审计查出问题的全面整改情况，国务院将在今年年底前向全国人大常委会作出专题报告。二、加强中央预算管理的意见

（一）细化中央补助地方支出预算，增强资金分配的透明度……

（二）完善政府投资管理和审批体制，提高资金使用效益。……

（三）改进税收管理机制，坚持依法治税……

（四）强化国有商业银行内部控制，防范和化解金融风险……

国家审计署2004年6月23日第三节审计报告阶段二、征求被审计单位对审计报告的意见1．有利于保障审计报告的客观性和准确性2．有利于保障审计单位的合法权益3．有利于被审计单位理解、支持审计工作。三、向审计机关提出审计报告(审计组)第四节审计终结阶段一、复核审计报告1．审计组所在部门的审核2．复核机构的复核（1）与审计事项有关的事实是否清楚（2）收集的审计证据是否具有客观性、相关性、充分性和合法性（3）适用的法律、规章、法规和具有普遍约束力的决定、命令等是否正确（4）审计评价意见是否客观、准确、恰当。（5）对违法行为的定性和处理处罚建议是否合法、正确、适当（6）审计程序是否复合规定第四节审计终结阶段二、举行听证听证是行政机关在做出重大行政处罚前，听取有关当事人的陈述和申辩。三、审定审计报告第四节审计终结阶段四、作出审计结果（一）作出审计评价1．真实性评价2．合法性评价3．效益性评价4．内部控制制度评价5．其他方面的评价第四节审计终结阶段（二）作出处理、处罚决定。1．并不是对每一审计事项实施审计后，都要做出处理处罚决定2．作出处理、处罚决定必须以事实为依据。3．作出处理处罚决定必须以法律为准绳。4．作出处理处罚决定必须适当5．作出处理处罚决定应当实事求是6．作出的处理处罚决定必