创新土地资源利用的深圳实践

创新土地资源利用的深圳实践

在深圳市南山区深圳湾公园，市民每年冬季都会前来欣赏越冬候鸟。新华社发

在深圳市福田高铁综合交通枢纽，高铁、地铁、公交等无缝连接。卢兴求摄

【美丽中国万里行】

土生万物，地发千样，土地是民生之本、发展之基。自1991年国务院将每年的6月25

日确定为全国土地日至今，我国历经27载，将“保护生态环境、合理利用土地”的理念播

撒到全国各地，在土地资源保护、利用等方面取得了显著的成效。然而，随着城市化进程

的不断加快，土地资源紧张成为许多地方制约城市进一步发展的瓶颈。

回顾过往30多年,深圳市在不到2000平方公里的土地上创造了城市建设的辉煌成绩，

但也更早地遇到了土地资源紧约束的问题。为此，深圳市坚持生态优先，划定城市基本生

态控制线，探索出一条土地资源生态保护和集约利用的新路径。日前，在第28个全国土地

日来临之际，记者跟随自然资源部来到深圳市，探寻这里的土地资源保护、利用的创新之

策。

生态优先划定基本生态控制线

北临深南大道，南通滨海大道，在深圳市南山区的一处繁华地段，坐落着占地68.5万

平方米的华侨城湿地公园，走进公园，记者不由感叹，在这座寸土寸金的城市中，居然还有

一片可以让人闲庭信步的解地公园。行走不远，便看见一池静谧的湖水，湖边是茂密的红树

林，不时有觅食的鸟儿在林间穿梭。

像这样的公园，在深圳并不鲜见。在深圳湾公园，人们可以欣赏候鸟；在大鹏地质公园，

则可以追溯远古变迁……如今，深圳市的大小公园已达900多个。深圳在建起无数高楼大厦

的同时，之所以还能够保留下如此大量的生态绿洲I,与它实施的一项管理措施有着直接的关

系。

2005年，深圳在全国率先划定了基本生态控制线，并出台了《深圳市基本生态控制线

管理规定》。基本生态控制线面积达974平方公里，占全市陆域面积的近一半，主要包括：

一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园；

坡度大于25度的山地、杯地以及特区内海拔超过50米特区外海拔超过80米的高地；主干

河流、水库及湿地；维护生态系统完整性的生态廊道和绿地；岛屿和具有生态保护价值的海

滨陆域；其他需要进行基本生态控制的区域。这六种类型的土地互相叠加组合，构成了深圳

市的大型区域绿地背景和相互联系的生态廊道，形成了一个完整连续的生态体系。

“这项措施的初史正是为了保障城市基本生态安全，遏制无序蔓延的城市建设行为。”

深圳市规划国土发展研究中心相关负责人介绍，近年来，深圳严格控制线内建设活动，维护

生态质量，同时对被划入重要生态功能区域的建设用地进行了清退和生态修复。“基本生态

控制线的划定将城市发展的建设行为约束在一定区域以内，倒逼深圳将发展空间转向存量挖

潜，从而走上了高效集约利用土地的发展之路。”

重土尽用向立体城市化建设要效益

垒土必惜其贵，重土必尽其用。以2012年为拐点，深圳市存量用地供应首次超过新增

用地，进入以存量用地为主的发展新阶段。为此，2012年2月，原国土资源部、广东省人

民政府联合批复《深圳市土地管理制度改革总体方案》，深圳新一轮“土改”就此正式启动，

以期实现以最有限的资源消耗、最集约的资源利用来支撑城市发展。

走进位于深圳中央商务区一一福田中心区的高铁综合交通枢纽，一座四通八达的。.体地

下“宫殿”呈现在眼前。记者看到，福田站地下分为3层，总建筑面积27万平方米，在不

同的楼层，不但有2号、3号、11号3条地铁线可以乘坐，还有多条高铁线路可以选择，同

时也直接接驳了多条公交线路和出租车接送区域。这里既是我国第•座位于城市中心区的全

地下高速铁路车站，也是一个土地集约高效利用、立体开发的成功案例。

福田站枢纽不仅通过立体式的地下空间将不同的交通设施整合，也形成了一体化的地下

交通网络平台。32个地下通道出口遍及福田中心区深南大道段的南」匕两侧,将福田中心区

内各主要办公、商业、居住、展示、地面交通连为一体，既为往来的市民乘客提供方便，也

与周边建筑建立起良好连接，既满足片区交通出行、缓解城市日益严重的交通拥堵，乂提升

了整个片区的土地利用效率和承载力。

这种在城市中心区、交通枢纽等重点区域推行土地功能混合利用，鼓励“商业+居住”

“商业+工业”“轨道上盖商业+办公+居住”的做法近年来在深圳市广泛推行，逐步引导土

地利用从单一功能向综合功能转型。深圳市.规划国土委相关负责人表示，立体城市建设是深

圳近几年努力的方向，向地上地下、功能整合要空间，向结构调整、低效挖潜要效益，持续

提升土地节约集约利用水平，在有限的存量用地上打造出“高产田”。

整备更新创新存量土地二次开发

沿着南海大道一路往南行，花园城、蛇口网谷、海上世界以及太子湾尽收眼底，环境优

美现代。谁能想到，几年前这里是•片旧厂房，遍布来料来样加工装配和补偿贸易的企业。

经过城市更新，如今的蛇口网谷聚集着苹果公司等大量高科技和新兴企业，已成为网络信息

和文化创意产业重镇。

“在深圳多转转，你会发现这样的城市更新单元还有很多。”深圳市规划国土发展研究

中心发展研究所所长李江介绍，对于拥有2000多万人匚却仅有968平方公里建设用地的深

圳市，通过存量土地二次开发，继续挖掘土地的潜能，对于进一步推动城市建设和经济增长

至关重要。然而，这些存量用地权利主体多元、利益关系复杂，达成共识、落地实施难度大。

为此，深圳在全国率先开创了城市更新和土地整备两大模式。在城市更新方面，深圳市

构建起“政府引导、市场运作”的更新模式，允许土地原权利主体自行实施更新，也可由市

场主体单独实施，在城中村改造项目中还可以两者联合实施，以市场化方式解决搬迁补偿安

置问题。

在对零散用地进行整合，并进行土地清理及土地前期开发的土地整备工作中，深圳坚持

利益共享，在存量土地增值收益分配上与原农村集体协商，实现了分配主体向政府、社区、

企业等多元转变，分配方式向土地、货币、物业、股权等多元方式转变，极大调动了各方参

与的积极性。同时，通过均衡各方利益，明晰了土地产权，推动解决了一批多年想解决而没

有解决的历史遗留问题，盘活了一批“政府拿不走、社区用不好、市场难作为”的存量用地。

截至2017年，深圳市整备完成土地177.8平方公里，为城市重大项目、基础设施和公共服

务项目拓展了足量空间。

1987年，新中国土地拍卖“第一槌”在深圳敲响。2012年开始，深圳通过新一轮土地

管理制度改革，有效支撑了