【《我国刑事附带民事公益诉讼制度的完善策略》13000字】

讼起诉人的称谓。从长远来看，最有效的做法就是以法律条文的形式将检察机关参与附带民事公益诉讼的诉讼地位确定化。未来应当修改刑事诉讼法，将公益诉讼起诉人写入刑事诉讼的诉讼参与人中。统一检察机关的称谓不只是使检察机关的身份标准化这样简单，最主要的目的是通过称谓的统一实现诉讼地位的一致，只有实现检察机关的诉讼地位一致，各地的检察机关才能准确把握刑事诉讼和附带民事公益诉讼之间的关系，明晰诉讼客观范围以及程序价值，在具体诉讼程序中标准化操作。（二）明确检察机关提起二审的不同方式检察机关不服一审的判决，应当区分具体情况，通过提出抗诉或提起上诉的方式启动二审程序。《刑事诉讼法》第254条，规定检察机关认为本级人民法院判决、裁定确有错误的，通过向上级人民法院抗诉的方式启动再审。但《检察公益诉讼解释》第10条，规定检察机关不服人民法院第一审判决、裁定的，通过向上级人民法院上诉的方式启动二审。由此可以看出，法律和司法解释对检察机关在二审中的诉讼身份分别作了不同的规定，刑事公诉中检察机关以抗诉的方式启动二审，而民事公益诉讼中检察机关以上诉的方式启动二审。由于检察机关在诉讼中享有双重身份，不能简单的总结检察机关启动二审的方式是上诉或抗诉，而是应当根据面临的具体情况分析检察机关启动二审的方式。具体而言：一是刑事判决有误同时影响到附带民事公益诉讼部分的，检察机关应当对刑事部分和附带民事公益诉讼部分一并提起抗诉，毕竟民事公益诉讼部分附带在刑事诉讼中进行，对附带民事公益诉讼部分再另行提起上诉毫无意义。但是民事部分责任的认定没有受刑事部分认定错误的影响，检察机关则只需对刑事部分进行抗诉，附带民事公益诉讼部分的判决在上诉期满后自动发生法律效力。比如，刑事案件的事实认定错误进而使附带民事公益诉讼部分的事实也认定错误、刑事案件定性错误导致附带民事公益诉讼部分欠缺提起依据等。相反，刑事案件量刑情节认定错误，比如说主犯、从犯、自首、立功等，这类认定是不影响民事部分的认定的，即使有错误，也仅应当对刑事案件提起抗诉，而附带民事公益诉讼部分直接生效。王绩伟：《刑事附带民事公益诉讼制度若干疑难问题研究》，载《检察调研与指导》2018第3辑。二是刑事王绩伟：《刑事附带民事公益诉讼制度若干疑难问题研究》，载《检察调研与指导》2018第3辑。（三）明确检察机关通过抗诉而非申诉提起再审与二审不同，审判监督程序是裁判生效后人民检察院提出的，此时人民检察院的主要角色是法律监督者而非诉讼参与人。并且人民检察院如果提起申诉，该方式有两年的时间限制，而且是否启动再审需要由人民法院决定。申诉方式大大降低了诉讼效率，也不利于保证相关权利人的诉讼利益。因此，不论检察机关认为刑事判决确有错误还是认为附带民事公益诉讼判决确有确有错误，或者认为两个部分均确有错误，均应通过抗诉的方式提起审判监督程序。三、增强诉前公告的实质价值越来越多的检察机关愿意通过附带民事公益诉讼的方式救济公共利益，因此，法律层面明确检察机关在提起诉讼之前要进行诉前公告具有现实紧迫性。从长期来看，应当将附带民事公益诉讼制度纳入《刑事诉讼法》并且将应当进行诉前公告作为提起附带民事公益诉讼的必要条件之一。从近期来看，最高人民法院、最高人民检察院应当尽快发布司法解释，详细规定诉前公告的具体程序，以及不进行诉前公告的法律后果，优化程序之间的衔接流程，提高诉前公告的实质价值，防止其流于形式。（一）以写入程序法规范的方式明确诉前公告的地位检察机关在提起附带民事公益诉讼时应当进行诉前公告，主要原因有两点：其一，检察机关作为国家公权力机关依靠国家强制力惩罚犯罪，其权力如果不当运用甚至滥用，会给民事领域双方当事人造成侵害，因此检察机关在涉入民事领域时要时刻保持谨慎谦虚，避免不当的侵入公益诉讼所涉及的私法领域。检察机关作为法律监督机关，对附带民事公益诉讼起兜底保障的地位，基于此应当进行诉前公告，不能为了司法效率而违背检察机关应保持的谦抑性原则。并且最高法、最高检已经给出当附带民事公益诉讼部分影响刑事部分的效率时的解决方式，即另行提起民事公益诉讼。附带民事公益诉讼的提起是可选择的，其并不必然会影响刑事部分的诉讼时间。其二，由于存在法律规定的机关和有关组织，检察机关不是附带民事公益诉讼唯一的、当然的主体。检察机关在救济公共利益的时候既要考虑实体正义也要考虑程序正义，不能忽视有关社会主体的诉讼利益。持否定观点的学者只考虑了制度的工具价值，忽视了制度本身的程序价值。如果缺少诉前公告程序，法律规定的机关和有关组织就无法对侵害公共利益的行为提起诉讼，甚至其并不知道本区域内的公共利益受到侵害，公共利益涉及不特定的众多主体，社会公众理应对被侵害的公共利益享有知情权。不进行诉前公告既与两高发布的司法解释相违背又不符合司法价值。因此，附带民事公益诉讼制度应当进行诉前公告，既体现了检察机关在民事领域的谦抑性也符合程序正义。鉴于地方性法规对司法解释进行不当变更，可以将诉前公告的司法解释上升到法律层面，将其写进刑事诉讼法中，并在法律条文后列举出诉前公告的具体替代性措施。（二）提前检察机关参与诉讼的时间检察机关不愿意进行诉前公告大多是因为进行诉前公告会降低案件审理的诉讼效率，那么解决诉前公告关于降低诉讼效率的问题，对完善诉前公告的程序起到至关重要的作用。刑事附带民事诉讼中，检察机关在刑事案件立案后应当及时提起附带民事公益诉讼，在刑事部分立案时发现犯罪行为同时侵害了公共利益就可以一并提起，这样能有效解决实践中因为附带民事公益诉讼进行诉前公告而使刑事案件拖沓甚至超出刑事案件审理期限的问题。检察机关及时提起附带民事公益诉讼有着天然的优势，其可以利用其侦查监督、审查等职能，确定是否属于附带民事公益诉讼案件，检察机关经过审查后认为需要提起附带民事公益诉讼，应当及时履行诉前公告程序。并且提前参与到案件中来需要检察机关与公安机关、检察机关内部的刑事侦查部门等办理刑事案件的机构加强沟通与协作，通过线索共享、合作办案等方式尽早的了解案件的信息，及时履行诉前公告程序。具体来说，线索共享、合作办案既包括与外部机关（外部机关主要指具有侦查权的国家机关，比如公安机关、国家安全机关）的共享、合作，也包括检察机关内部各个部门之间的共享、合作。一方面，其他具有侦查权的机关在办理刑事案件时，如果发现可能属于附带民事公益诉讼的案件，应当提前知会检察机关，并将其获得的案件线索和信息与检察机关共享，不能等到公安机关、国家安全机关等机构移交刑事案件时再告知检察机关该刑事案件的犯罪嫌疑人的犯罪行为同时侵害了社会公共利益，检察机关在得到公安机关、国家安全机关等机构的信息反馈，应立即对案件进行审查，经审查认为确实属于附带民事公益诉讼的案件应当立即发布诉前公告。另一方面检察机关内设的刑事侦查部门、内设部门在行使侦查监督、审查起诉等职能时发现案件可能属于附带民事公益案件，同样应当及时通知检察机关的公益诉讼部门，并将案件线索移送检察机关公益诉讼部门，由公益诉讼部门进行审查，审查后认为应当提起附带民事公益诉讼案件的，及时发布诉前公告。（三）探索检察建议等诉前公告替代性方案《解释》第13条只规定了公告唯一的一种诉前程序的实施方案，但在实践中单单通过公告这一种方式不能发挥诉前程序应有的价值，究其原因主要有三点，一是公告只能起到通知的作用，即使法律规定的机关和有关组织看到了公告的内容，如果其不想参与到公益诉讼当中来也会假装不知情，在这种情况下诉前程序毫无意义，白白的浪费司法资源；二是公告不具备强制约束力，公告往往流于形式，并且很多情况下变成推进附带民事公益诉讼程度继续开展的技术性手段；参见肖建国，蔡梦非：《环境公益诉讼诉前程序模式设计与路径选择》，载《人民司法》2017年第13期。三是没有对公告的方式及地点进行统一的规定，如前述分析得知，检察机关通常仅选择在地方性媒体上播放公告或仅选择在特定区域内张贴公告，区域太小，不能保证法律规定的机关和有关组织能够看到公告，并且有些检察机关选择在报纸上刊登公告，不论是在全国性还是地方性的报纸上进行参见肖建国，蔡梦非：《环境公益诉讼诉前程序模式设计与路径选择》，载《人民司法》2017年第13期。基于上述情况，笔者认为应当从两个方面解决诉前公告流于形式的问题，一方面，充分发挥网络的作用，专门建立一个附带民事公益诉讼的网站，各个地方的检察机关可以将公告上传到专门的网站，法律规定的机关和有关组织可以通过定期登录该网站进行查询的方式得知本地区是否有侵害公共利益的犯罪行为发生。另一方面网站虽然有利于传播信息但只是一个公告的平台，法律规定的机关和有关组织即使看到了公告仍然存在消极怠工的可能性，不能从根本上解决诉前公告流于形式的问题。基于此笔者认为应当具体情况具体分析，充分发挥检察机关检察监督的职能，当法律规定的机关或有关组织数量有限，明确具体的情况下，采取发布检察建议的方式督促其行使权利，这样可以解决诉前公告流于形式的问题，从实质上发挥诉前程序的价值。应当注意的是，当法律规定的机关应当参与到附带民事公益诉讼案件中来时，检察机关在督促其提起附带民事公益诉讼案件后，法律规定的机关仍不提起，检察机关有权追究法律规定的机关消极履职的法律责任，这是因为，“法律规定的机关是特殊主体，维护公共利益是这些主体的职责所在，根据权责一致性的要求，享有权利就必然要承担责任，因此权利具有不可处分的特点”，韩静茹：《公益诉讼视野下的民行检察权探究》，载《兰州学刊》2019年第6期。韩静茹：《公益诉讼视野下的民行检察权探究》，载《兰州学刊》2019年第6期。（四）优化有权机关或组织参与附带民事公益诉讼的衔接机制附带民事公益诉讼进行诉前公告后，法律规定的机关和有关组织申请参加到附带民事公益诉讼中来时，应当注重相互之间的程序衔接。检察机关起带头作用，并且有完善的程序衔接机制，法律规定的机关和有关组织才能真正的参与到诉讼程序中来。具体程序的衔接要注意以下三个方面：首先，检察机关属于国家机关，享有公权力，在整个诉讼过程中应当对法律规定的机关和有关组织起引领作用，但检察机关在该过程中要注意的是只是起一个引导协同的作用而非干涉，严格注意自己的权力界限，因为如果检察机关对其进行干涉将使诉前公告在实质上失去意义。其次，主动将案件的线索和与附带民事公益诉讼相关的证据告知法律规定的机关或有关组织，特别是对于有关组织来说其不具备国家权力，在与检察机关这种国家公权力机关接触时难免会处于弱势地位，因此检察机关应当及时主动的将有关线索、证据与法律规定的机关和有关组织进行交接。最后，增强案件线索、材料、证据的保密性，多了一个主体参与到诉讼中来后，在保证其参与诉讼的权利的同时案件相关信息泄露的风险也随之加大，因此应当建立严格的保密机制以防止案件信息的泄露。四、加强被害人、被诉主体的权利保障检察机关权力的扩张毫无疑问会影响到被害人、被诉主体的合法权益。从被害人的角度来说，应当加强被害人的程序参与感；从被诉主体的角度来说，检察机关应当注重客观公正义务。（一）规定公益诉讼优于私益诉讼之例外笔者赞成公益诉讼优于私益诉讼更有利于被害人的权利保障，但检察机关不应一刀切，应具体问题具体分析，不能为了上级机关对提起案件数量的考核而随意提起附带民事公益诉讼，检察机关在涉入私益领域时要保持克制。公益诉讼优于私益诉讼主要基于三点原因：其一，公共利益是数个私人利益的有机结合，公共利益包含着私人利益，在实践中，刑事案件的被害人通常也不会再单独提起私益之诉，因为被害人一般会信赖代表国家公权力的检察机关。其二，有些案件调查取证太难，私益诉讼先进行，被害人根本没有相应的专业能力和诉讼能力，不能很好的完成诉讼，在破坏生态资源的案件中表现的尤为明显，比如连云港市连云区人民法院诉倪某污染环境罪一案中，连云港市环境监测中心站对涉案厂区废水进行采样监测，产生的事务性费用（包括鉴定费用）高达10万。江苏省连云港市连云区人民检察院诉倪某、张某甲、颜某污染环境案，（2018）苏0703刑初264号，中国裁判文书网网址：江苏省连云港市连云区人民检察院诉倪某、张某甲、颜某污染环境案，（2018）苏0703刑初264号，中国裁判文书网网址：/，访问日期：2021年3月5日。其三，公益诉讼的先行解决，为私益诉讼指明了方向同时可以提高诉讼效率。因此，立法上应当明确公益诉讼优先于私益诉讼。但应当进一步规定公益诉讼优于私益诉讼的例外情况，采用列举的方式说明例外的情况。比如在有明确的被害人且被害人的数量并不多的情况下，检察机关此时就不宜再先行提起附带民事公益诉讼，因为公益诉讼比私益诉讼更加复杂，诉讼周期更加长，私益诉讼在公益诉讼之后进行不利于私益诉讼得到及时的救济。参见陈丽军：《论人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼》参见陈丽军：《论人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼》，载《河北科技师范学院学报（社会科学版）》2018年第1期。（二）允许合并被害人的私益诉讼法律应当明确赋予被害人程序参与权，被害人即可以单独提起民事诉讼，也可以在刑事附带民事公益诉讼中作为刑事附带民事公益诉讼原告人参加诉讼。也就是说在刑事附带民事公益诉讼中赋予被害人和人民检察院提起附带民事公益诉讼同样的诉讼权利。原因主要是以下两点：一是毕竟被害人是直接被犯罪行为侵害的对象，没有理由人民检察院提起附带民事公益诉讼能够提起的诉讼请求的范围比被害人能提起诉讼请求的范围还要大。二是检察机关提起附带民事公益诉讼的主要目的是恢复受侵害的公共利益，在这种情况下不能完全考虑到被害人的利益，被害人想要主张除了因人身权利受到犯罪行为侵害或财物被犯罪分子毁坏而遭受的物质损失以外的损失只能自己另行提起民事诉讼。一方面诉讼效率低，另一方面是法院判决支持被害人的诉讼请求情况下被告人是否还有钱支付给被害人？从裁判文书中可以看出，刑事附带民事公益诉讼先于私益诉讼进行，尤其是法院支持检察机关惩罚性赔偿等情况下，在刑事犯罪被告人的经济条件普遍较差的大环境中，被害人另行提起民事诉讼即使胜诉了执行情况也不容乐观。允许被害人作为附带民事公益诉讼原告人参与到诉讼中来能更好的保障被害人的利益，同时在人民检察院提起附带民事公益诉讼的情况下，适当扩大被害人的诉讼请求范围，不限于直接遭受的物质损失，此时法院可以将被告人履行赔偿义务作为从轻量刑的情节，这样也更有利于促成附带民事公益诉讼和解、调解。同时在赋予被害人程序参与权后，为了防止其滥用权力，一旦作出选择原则上不得反悔，案件应当按照附带民事公益诉讼程序进行，不能再另行提起民事诉讼。具体而言可以通过最高人民法院、最高人民检察院联合发布司法解释的方法允许被害人以刑事附带民事公益诉讼原告人的身份参加到公益诉讼中来，等待时机成熟，将刑事附带民事公益诉讼原告人身份写入刑事诉讼法，作为参加诉讼程序的当事人之一。（三）明确被诉主体的范围刑事部分是整个诉讼程序存在的基础，附带民事公益诉讼部分具有从属性，犯罪嫌疑人如果最终被认定不构成犯罪，若再将其视为附带民事公益诉讼部分的被告人，缺少认定依据，并且也不利于各方主体之间的协调，在认罪认罚、调解等方面均会带来新的问题，此时，检察机关通过另行提起民事公益诉讼的方式救济公共利益更适宜。因此，人民法院应将刑事案件的被告人与附带民事公益诉讼部分的被告人一致作为受理案件的前提条件之一。一方面有助于解决诉讼主体不一致致使刑事附带民事公益诉讼的诉讼目的不能得到充分实现的问题，另一方面有助于检察机关简单的判断出什么情况下提起刑事附带民事公益诉讼什么情况下提起民事公益诉讼。检察机关提起附带民事公益诉讼并不是因为其自身的权益遭到了侵害，而是利用社会公共的资源维护社会公众的利益，如果提起刑事附带民事公益诉讼的方式不是最好的救济公共利益的方式，检察机关应当通过更加高效的方式对其进行救济。（四）坚持检察机关的客观立场检察机关在附带民事公益诉讼中应当站在一个客观公正的立场上看待被诉主体是解决检察机关与被诉主体权利义务不对等的重要手段，主要从四个角度来坚持检察机关的客观立场：一是客观对待犯罪嫌疑人、被告人。一方面检察机关在证据的搜集和质证等方面要注意站在一个客观的立场上进行。其不仅要搜集对被诉主体不利的证据，对被诉主体有利的证据也应当予以搜集。并且应当将搜集到的证据在庭前会议上告知被诉主体，让处于弱势地位的被诉主体有心理准备做好抗辩的相关准备。另一方面在案件审理过程中，不应当只追求给被告人定罪和实现自己附带民事公益诉讼的诉讼请求，当用来证明被诉主体承担责任的证据不能达到证明标准时，检察机关应当及时作出调整和改变，保证诉讼活动的公平公正。关于检察机关具体应当如何保证被诉主体的权利，笔者同意龙宗智学者的观点，即检察机关有诉讼关照义务。诉讼关照义务是指检察机关的工作人员依职权协助犯罪嫌疑人、被告人充分、正确地行使他们的诉讼权利履行诉讼义务。龙宗智：《检察官客观义务论》，法律出版社2014年版，第283页。诉讼关照义务具体包括以下四个方面：首先是诉讼信息和诉讼权利告知义务。即及时告知被诉主体罪名、事实、法律地位和诉讼权利等，其中诉讼权利主要包括不被强迫自证其罪、保持沉默、聘请律师和接受法律援助等。其次是诉讼风险提示义务。由于刑事诉讼中司法机关与被诉主体之间信息的不对称，处于优势地位的一方当事人理应向另一方当事人告知交往的风险，其实际上是对权利告知的一种延伸。再次是检察机关协助取证义务。原因在于刑事附带民事公益诉讼案件中的犯罪嫌疑人、被告人绝大部分被限制了人身自由，关于附带民事公益诉讼其取证能力很弱，在这种情况下检察机关有义务帮助犯罪嫌疑人、被告人调查取证。最后是证据开示义务。其要求检察机关向辩方开示全部证据，对控方有利的证据、不利的证据全部进行开示；但对辩方而言，只要求辩方开示对辩方有利的关键性证据，如未达到刑事责任年龄、有不在犯罪现场的证据等。龙宗智：《检察官客观义务论》，法律出版社2014年版，第283页。二是合理确定诉讼请求。刑事附带民事公益诉讼中检察机关的身份虽然不同于普通的民事诉讼中的当事人，但关于其诉讼请求笔者认为仍应当在民事诉讼法规定的诉讼请求的范围内确定。检察机关的特殊地位决定了其应当以一个司法者的角度来看待问题，合理的确定诉求。比如对于检察机关频繁的提起赔礼道歉的诉讼请求是否真的能实现对被害者的抚慰，笔者认为赔礼道歉的意义不大。我们来看一个案例淮南市谢家集区人民法院诉朱文红等生产、销售有毒、有害食品罪一案中，被告人朱文红等使用有毒有害的食品原料加工食品，犯罪行为从2015年底一直持续到2019年，最后食品药品监督管理局在检查中发现。但检察机关仅仅请求法院判决被告李国书等就生产、销售有毒、有害食品的行为在淮南市公开发行的市级以上媒体上向公众公开赔礼道歉，试问仅仅是赔礼道歉能合理的保障被害人的合法权益吗？不可否认，检察机关提起赔礼道歉的诉讼请求在一定程度上能够取得一定的效果，作为一种对精神损害的弥补方式，能够给被害人心理安慰。但从另一个角度说，检察机关仅仅只是要求赔礼道歉，并不能满足社会大众对附带民事公益诉讼制度效益的期待，也不能发挥该制度的最大价值。因此合理的确定诉讼请求十分重要。同时检察机关对于已经提出的诉讼请求认为不恰当的应当及时变更诉讼请求。除此之外，检察机关应当充分关注被告人民事责任的履行问题，特别是涉及金钱给付的，注重刑事责任与民事责任的衔接，将被诉主体的民事责任实际履行情况纳入量刑的考量因素中。王栋：《刑事附带民事公益诉讼也应注重客