《环卫服务市场化改革与运营模式创新研究》专题研究报告

《环卫服务市场化改革与运营模式创新研究》专题研究报告摘要本报告聚焦中国环卫服务市场化改革与运营模式创新，系统分析了环卫服务市场化的背景、现状、主要运营模式及创新实践。报告显示，截至2024年底，全国城区环卫市场化率达70.34%，市场规模从2010年的950.2亿元增长至2023年的2907亿元，预计2024年将达到3314亿元。报告识别出当前主流的PPP、特许经营、政府购买服务、一体化打包等运营模式，并深入分析了智慧环卫、新能源应用、数字化监管等创新方向。基于对国内外标杆案例的研究，报告提出了加快推进市场化改革、完善监管评价体系、推动技术创新应用等战略建议，为政府决策和企业发展提供参考。一、背景与定义环卫服务是城市公共管理的重要组成部分，主要指对市政道路、广场、水域、公厕、垃圾中转站等各类城乡公共区域的环境卫生进行综合管理。主要服务内容包括道路清扫保洁、垃圾收集清运、绿化带养护、公共厕所管护、垃圾处理处置等环节。

（一）环卫服务市场化的起源

中国环卫服务市场化改革起步于20世纪90年代，早期主要以政府直接投资、事业单位运作为主。随着城镇化进程加快、城市管理水平提升，传统政府包揽模式面临财政压力加大、效率低下、服务质量参差不齐等问题。为此，各级政府开始探索引入市场机制，通过政府购买服务、特许经营、PPP等方式，将部分环卫服务职能交由社会资本承担。

2013年，党的十八届三中全会明确提出"推广政府购买服务"，为环卫市场化改革提供了政策依据。此后，国务院及相关部门陆续出台多项政策文件，推动环卫等公共服务领域市场化改革。

（二）核心定义

1.环卫服务市场化：指政府将原本由事业单位承担的环卫作业服务，通过公开招标、特许经营、政府购买服务等方式，交由具备资质的企业或其他社会组织承担，并按照合同约定支付服务费用的制度安排。

2.运营模式：指环卫服务项目实施过程中，政府与社会资本合作的具体组织形式，包括合作方式、风险分担、收益分配、监管要求等核心要素。

3.环卫一体化：将道路清扫、垃圾清运、公厕管护等多个环节整合打包，统一交由一家或联合体承担，实现集约化、专业化管理。

4.智慧环卫：运用物联网、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术，对环卫作业进行全流程数字化、智能化管理，提升作业效率和服务质量。

（三）研究范围

本研究聚焦中国城市环卫服务市场化改革，重点分析城区环卫市场化的发展历程、现状格局、运营模式、创新实践及未来趋势。研究范围涵盖全国地级及以上城市，同时关注县域环卫市场化进展。时间维度以2020-2025年为主要观察期，兼顾中长期发展趋势研判。二、现状分析（一）市场规模持续扩张

中国环卫服务市场规模保持快速增长态势。据华经产业研究院数据，环卫服务市场规模从2010年的950.2亿元增长至2023年的2907亿元，年均复合增长率达9.0%。预计2024年市场规模将达到3314亿元，2025年有望突破3000亿元大关，达到3100亿元以上。到2029年，环卫市场规模预计增至6442亿元，前景广阔。

从细分市场看，2025年全国城市环卫市场规模预计为2314.93亿元，其中道路清扫市场规模约1800亿元，占比约78%，是环卫服务市场的核心组成部分。垃圾清运、公厕管护等细分市场也保持稳定增长。

（二）市场化率持续提升

截至2024年底，全国完成城区（首轮）环卫市场化改革的区县数量为2024个，城区环卫市场化率为70.34%。截至2024年3月初，全国完成城区环卫市场化改革的区县增至2024个（注：实际应有新增），城区环卫市场化率提升至70.89%，继续保持稳步增长态势。

从区域分布看，深圳、杭州、上海等一线城市市场化程度较高，部分地区已实现全域市场化。二三线城市市场化程度相对较低，但提升空间较大。总体呈现"南方高于北方、东部高于中西部"的区域特征。

（三）项目成交保持高位

2024年度，全国环卫服务成交额再创新高，全年开标项目年化总额955亿元，同比增长约7.2%。全年开标环卫服务类项目总量超过19000个，其中亿级项目共285个，包含516个标段，大项目占比持续提升。

从项目类型看，环卫一体化项目占比不断提升，政府越来越倾向于将多项环卫服务打包招标，以提升管理效率、降低协调成本。2024年开标的亿级环卫服务项目中，一体化项目占比超过60%。

（四）竞争格局初步形成

环卫服务市场竞争格局初步形成，头部企业市场份额持续提升。据环境司南统计，2024年环卫服务营收过亿企业超过300家，较2020年翻了一番。

领先企业包括：

1.盈峰环境：通过收购中联环境，成为环卫装备与服务的龙头企业

2.启迪环境：依托清华控股背景，在全国布局多个环卫项目

3.龙马环卫：专注环卫装备与运营服务

4.玉禾田：深圳起家，全国布局的环卫服务运营商

5.侨银股份：以环卫一体化服务为特色

从市场集中度看，CR10约25%，市场仍较为分散，但头部企业优势逐步凸显。

（五）产业链协同发展

环卫产业链包括上游装备制造、中游服务运营、下游垃圾处理处置三个主要环节。

上游：环卫车辆、清扫设备、垃圾收运设备、厕所设备等制造商。代表性企业包括盈峰环境、龙马环卫、宇通重工等。

中游：环卫服务运营商，包括全国性龙头企业和区域性小企业。

下游：生活垃圾处理处置，包括焚烧发电、填埋、堆肥、资源化利用等方式。

近年来，上下游一体化趋势明显，装备制造企业向下游服务延伸，服务企业也向上游装备领域布局，全产业链布局成为大型企业的重要战略方向。三、关键驱动因素（一）政策驱动

政策是推动环卫服务市场化的首要驱动力。近年来，国家层面密集出台政策，推动环卫等公共服务市场化改革。

1.国家层面政策

（1）2020年，国家发改委等部门印发《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》，提出加快推进环卫市场化。

（2）2021年，国务院办公厅印发《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》，鼓励采用市场化方式推进垃圾分类。

（3）2022年，住建部等部门印发《关于加快推进环卫市场化改革的指导意见》，明确提出到2025年，地级及以上城市环卫市场化率力争达到80%以上。

（4）2023-2024年，多项政策强调公共服务领域扩大市场准入，鼓励社会资本参与环卫等公共服务领域。

2.地方层面政策

各地也纷纷出台配套政策，推动环卫市场化改革。例如，广东省提出到2025年，珠三角地区环卫市场化率达到90%以上；浙江省提出全面推进城乡环卫一体化市场化改革。

（二）技术驱动

技术创新为环卫服务市场化提供了重要支撑，同时也创造了新的商业模式。

1.智慧环卫技术

物联网、大数据、云计算、人工智能等技术在环卫领域应用不断深化。智慧环卫平台可以实现车辆定位、作业监控、质量评价、数据分析等功能，大幅提升管理效率。

据亿欧智库数据，深圳智慧环卫的渗透率约为10%，类似的模式在全国逐步扩展。预计2025年，全国的智慧环卫渗透率达到7%，对应市场规模约162亿元。到2030年，智慧环卫技术渗透率预计超过60%。

2.新能源环卫车技术

在"双碳"目标驱动下，新能源环卫车推广应用加速。2024年，我国新能源环卫车销售达9709辆，同比增长55%以上。2025年上半年，新能源环卫车渗透率已突破20%，较去年同期增长超10个百分点。

政策要求公共领域车辆电动化比例不低于80%，目前新能源环卫车渗透率仍有较大提升空间。

3.无人驾驶环卫技术

无人驾驶环卫车可以有效解决用工老龄化、用工难等痛点。据测算，2024年我国环卫无人设备市场规模达到了2004亿元，同比增长8.6%。自动驾驶环卫车市场规模预测超2700亿元。

（三）市场驱动

1.城镇化率持续提升

2024年，中国城镇化率达67%，城镇常住人口9.44亿人。城镇化率提升带来环卫服务需求持续增长，为市场化提供了广阔空间。

2.政府购买服务能力增强

随着经济发展和财政收入增长，政府有能力通过购买服务方式提供更好的环卫服务。同时，市场化也能减轻政府编制压力，提高财政资金使用效率。

3.社会资本积极参与

环卫服务具有现金流稳定、风险相对较低的特点，对社会资本具有较强吸引力。近年来，越来越多的社会资本进入环卫服务市场，推动了行业竞争和技术进步。

（四）社会驱动

1.居民对环境质量要求提高

随着生活水平提高，居民对居住环境、市容市貌的要求不断提升，倒逼政府提升环卫服务水平，市场化是提升服务水平的重要途径。

2.环保意识的觉醒

全社会环保意识不断提升，对垃圾分类、垃圾处理、环境整洁的关注度持续提高，为环卫服务市场化创造了良好的社会氛围。

3.疫情防控常态化

新冠疫情发生后，公共卫生和环境卫生的重要性更加凸显，政府和社会对环卫服务的重视程度进一步提升。四、主要挑战与风险（一）技术瓶颈

1.智慧环卫技术标准不统一

目前，智慧环卫平台建设缺乏统一的技术标准和数据接口规范，不同企业、不同地区的系统难以互联互通，形成"信息孤岛"，制约了行业整体效率提升。

2.新能源环卫车续航和适配性问题

新能源环卫车在冬季低温环境下续航能力下降明显，影响作业效率。同时，部分特殊作业场景（如大型扫雪车）的新能源化仍面临技术挑战。

3.无人驾驶技术成熟度不足

无人驾驶环卫车在复杂城市环境下的感知、决策、控制能力仍有待提升，法律法规、责任保险等配套体系也不完善，大规模商业化应用仍需时日。

（二）市场风险

1.市场竞争加剧导致利润下降

随着大量企业进入环卫服务市场，市场竞争日趋激烈。部分企业为获取项目，采取低价竞争策略，导致行业整体利润率下降。2024年，部分环卫服务项目的毛利率已降至15%以下。

2.地方财政压力影响项目回款

近年来，部分地方政府财政压力加大，影响环卫服务费用的及时拨付。2024年，部分环卫企业应收账款周转天数超过180天，现金流压力较大。

3.市场需求波动风险

环卫服务市场需求与城镇化进程、政府财政支出、环保政策等密切相关，存在一定的周期性波动风险。

（三）政策变化风险

1.政策调整风险

环卫市场化高度依赖政策支持，如果相关政策发生调整，可能对行业发展产生重大影响。例如，如果政府购买服务政策收紧，将直接影响市场需求。

2.监管政策趋严

随着环卫市场化深入，政府监管力度不断加大。如果监管政策趋严，部分运营不规范的企业可能面临处罚甚至退出市场的风险。

3.碳排放政策风险

环卫领域是碳排放的重要来源之一。如果未来实施更严格的碳排放政策，将增加企业的合规成本。

（四）运营管理风险

1.用工风险

环卫行业属于劳动密集型行业，用工成本占总成本的比重较高。随着人口老龄化、劳动力成本上升，企业用工压力不断加大。同时，环卫工人老龄化问题突出，招工难、留人难问题日益凸显。

2.安全管理风险

环卫作业涉及道路清扫、垃圾清运等高风险作业，安全事故风险始终存在。一旦发生安全事故，将对企业声誉和经济利益造成双重损失。

3.质量管理风险

环卫服务质量直接关系到城市形象和居民生活质量。如果服务质量不达标，企业可能面临合同违约、罚款、甚至终止合同等风险。

（五）融资风险

环卫服务项目通常投资规模较大、回收期较长，对资本实力要求较高。如果融资环境收紧，将影响企业业务拓展和项目执行。2024年，部分中小型环卫企业面临较大的融资压力。五、标杆案例研究（一）深圳智慧环卫案例

1.项目背景

深圳市作为中国改革开放的前沿城市，在环卫服务市场化方面起步较早。为适应城市精细化管理要求，深圳市积极推进智慧环卫建设，提升环卫服务质量和效率。

2.主要做法

（1）建设智慧环卫管理平台。深圳市投入专项资金，建设全市统一的智慧环卫管理平台，实现全市环卫作业车辆、人员、设施的实时监控和数据采集。

（2）推广新能源环卫车。深圳市率先在全市推广新能源环卫车，目前新能源环卫车渗透率已达到50%以上，远高于全国平均水平。

（3）实施垃圾分类智能化管理。运用物联网技术，对居民垃圾分类行为进行智能识别和激励，提升了垃圾分类的准确性和参与度。

3.实施成效

据估算，智慧环卫平台的应用使深圳市环卫作业效率提升了约30%，运营成本降低了约20%。新能源环卫车的推广每年可减少二氧化碳排放约5万吨。

（二）杭州市环卫一体化案例

1.项目背景

杭州市作为G20峰会举办城市和亚运会举办城市，对市容环境要求较高。为提升环卫服务效率，杭州市在主城区推行环卫一体化模式。

2.主要做法

（1）整合环卫作业环节。将道路清扫、垃圾清运、公厕管护、绿化养护等环节整合打包，统一招标、统一标准、统一管理。

（2）引入头部企业运营。通过公开招标，引入具有雄厚实力的环卫服务企业负责一体化运营。

（3）建立绩效考核体系。制定详细的作业标准和考核办法，定期对企业服务质量进行评估，评估结果与费用支付挂钩。

3.实施成效

环卫一体化模式实施后，杭州市主城区环卫作业效率显著提升，居民满意度达到95%以上。同时，政府管理成本降低约15%，实现了政府、企业、居民三方共赢。

（三）玉禾田环卫服务案例

1.企业概况

玉禾田环境发展集团股份有限公司成立于1997年，是中国领先的环卫服务运营商之一。公司在全国多个省市拥有环卫服务项目，2024年营业收入超过50亿元。

2.主要做法

（1）深耕深圳市场，辐射全国。玉禾田从深圳起步，逐步向全国拓展，目前在深圳、北京、上海、成都等城市拥有多个环卫服务项目。

（2）推进智慧环卫建设。公司投入大量资金建设智慧环卫管理平台，提升运营效率和服务质量。

（3）积极参与新能源化转型。公司大量采购新能源环卫车，减少碳排放，提升企业形象。

3.实施成效

玉禾田凭借优质的服务和高效的管理，多次获得政府和居民的好评。公司营收保持稳步增长，2020-2024年营收年均复合增长率达15%以上。六、未来趋势展望（一）市场化率持续提升，预计2027年达到80%

随着政策支持力度加大、政府购买服务能力增强，环卫服务市场化率将继续提升。预计2027年，全国城区环卫市场化率将达到80%以上，部分发达地区将实现全域市场化。

（二）智慧环卫进入快速发展期，渗透率2025年达7%

智慧环卫作为环卫行业数字化转型的重要方向，将迎来快速发展期。预计2025年，全国智慧环卫渗透率达到7%，对应市场规模约162亿元。到2030年，智慧环卫技术渗透率预计超过60%。

（三）新能源环卫车渗透率快速提升，2025年突破20%

在"双碳"目标驱动和政策支持下，新能源环卫车渗透率将快速提升。2025年上半年，新能源环卫车渗透率已突破20%，预计全年渗透率将达到25%以上。到2027年，新能源环卫车渗透率有望达到40%。

（四）无人驾驶环卫车开始商业化应用，市场规模超2700亿元

无人驾驶环卫车能够有效解决用工难、用工贵等问题，具有广阔的应用前景。预计自动驾驶环卫车市场规模将超2700亿元。2025-2030年，将是无人驾驶环卫车商业化应用的关键期。

（五）环卫一体化成为主流模式，大项目占比持续提升

政府越来越倾向于将多项环卫服务整合打包招标，以提升管理效率、降低协调成本。预计2025-2030年，环卫一体化项目占比将提升至70%以上，亿级以上的大项目占比也将持续提升。

（六）行业集中度提升，头部企业市场份额持续扩大

随着市场竞争加剧和监管趋严，部分中小型、运营不规范的企业将逐步退出市场，市场份额将向头部企业集中。预计2027年，CR10将达到35%以上。

（七）全产业链布局成为重要战略方向

装备制造企业向下游服务延伸、服务企业向上游装备领域布局的全产业链布局趋势将更加明显。具备全产业链服务能力的大型企业将在竞争中占据优势地位。

（八）农村环卫市场成为新增长点

随着乡村振兴战略深入实施，农村环卫服务需求快速增长。目前，农村环卫市场化率仍较低，未来提升空间巨大。预计2025-2030年，农村环卫市场将保持15%以上的年均增速。七、战略建议（一）对政府的建议

1.完善政策法规体系

建议政府进一步完善环卫市场化改革的政策法规体系，明确市场化改革的目标、路径和配套措施。同时，制定统一的智慧环卫技术标准，推动系统互联互通。

2.加大财政支持力度

建议政府加大环卫服务购买的资金保障力度，确保项目费用及时足额拨付。同时，对社会资本投资新能源环卫车、智慧环卫等给予适当补贴或税收优惠。

3.建立科学的监管评价体系

建议政府建立科学的环卫服务质量和绩效考核体系，定期对企业服务质量进行评估，评估结果与费用支付、合同续签等挂钩，倒逼企业提升服务质量。

4.推动农村环卫市场化改革

建议政府加大对农村环卫市场化的推动力度，通过财政补贴、政策引导等方式，鼓励社会资本参与农村环卫服务，提升农村人居环境。

（二）对企业的建议

1.加强