【研究报告】北方欠发达县域“无证明城市”建设难点及基层适配对策

北方欠发达县域“无证明城市”建设难点及基层适配对策研究报告摘要推进“无证明城市”建设，全面推行证明事项告知承诺制、数据核验免提交，是深化“放管服”改革、破除奇葩证明、循环证明、重复证明的关键举措。在省市政务信息化集约化建设背景下，北方欠发达县域受经济基础薄弱、财政保障有限、数字化人才匮乏、基层治理力量不足等因素制约，不具备独立建设证明数据核验系统、自主打通跨部门证明信息壁垒的条件，“无证明城市”建设主要依托省、市统建一体化政务平台、数据共享交换平台落地推进。本文立足北方欠发达县域基层实际，通过对北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域等区域县域政务服务部门、乡镇便民服务机构开展实地走访调研，梳理县域推进“无证明城市”建设的现实基础与实践成效，系统剖析证明事项梳理不彻底、数据核验权限不足、部门协同联动不畅、基层核验能力薄弱、城乡服务不均衡、制度保障不完善等建设难点，从层级治理约束、条块分割管理、资源禀赋短板、考核导向偏差、平台适配不足等方面分析深层成因，立足县域应用端定位，摒弃自建证明核验平台的建设误区，提出贴合基层实际的适配优化对策，为同类欠发达地区依托上级平台深化“无证明城市”建设、提升群众办事便利度提供实践参考。关键词：北方欠发达县域；无证明城市；证明事项；省市统建平台；基层适配一、绪论（一）研究背景随着全国“放管服”改革不断向纵深推进，各地持续开展证明事项清理规范工作，全面建设“无证明城市”，核心是通过取消无谓证明、推行告知承诺、依托政务数据共享开展线上核验，实现群众办事“免提交证明、数据自动核验”，从源头解决重复证明、多头证明、繁琐证明问题。国家层面先后出台系列政策文件，明确要求依托省市一体化政务服务平台、数据共享交换平台，统筹推进证明事项清理、数据核验共享，推动实现“减证便民”向“无证利民”转变。北方欠发达县域大多地处偏远区域，人口居住分散、城乡服务差距明显，基层便民服务力量薄弱，财政资金优先保障基本运转，无法投入资金建设独立的证明核验系统、数据比对平台，各类证明事项核验、告知承诺事项管理，全部依托省、市下沉的政务平台与数据共享系统开展。近年来，北方各地逐步推进“无证明城市”建设向县域延伸，梳理取消一批无谓证明事项，推行部分事项告知承诺制，在减轻群众办事负担方面取得一定成效。但在基层落地过程中，县域层面面临诸多现实难点：省市平台下沉的数据核验权限有限，关键部门证明信息无法在线调取；垂直部门证明系统与综合政务平台不互通，数据核验渠道不畅；基层工作人员核验能力不足，告知承诺监管风险较大；偏远乡村线上核验覆盖不足，线下证明材料仍大量存在；部门本位主义突出，证明事项清理推进不均衡。在此背景下，系统研究北方欠发达县域“无证明城市”建设难点及基层适配对策，具有重要的理论价值与现实意义。（二）研究意义1.理论意义当前国内关于“无证明城市”建设的研究，多集中于发达地区城市及县域自主建设数据核验平台的实践探索，针对北方欠发达县域依托省市统建平台推进建设的实证研究较少，现有研究多偏向宏观政策分析，缺少基层一线实践支撑。本文立足欠发达县域应用端实际，总结基层建设难点，剖析内在成因，构建适配县域治理模式的优化路径，丰富基层政务服务改革理论体系，完善欠发达地区数字治理研究视角，弥补现有研究重顶层设计、轻基层落地的短板。2.实践意义本文直面北方欠发达县域无自主建设核验平台的现实，基于基层调研梳理建设过程中的真实堵点，提出可落地、可操作的适配对策，能够直接为县域规范推进“无证明城市”建设提供实践指引；同时总结基层核验需求，为省、市层面优化平台核验功能、下放数据共享权限、完善基层适配模块提供参考，推动上级数字化资源精准赋能基层，切实破除基层办事证明难题。（三）国内外研究综述1.国外研究现状国外减证便民、无证明化政务服务起步较早，依托整体治理、新公共服务理论推进跨部门信息互通，普遍采用国家统筹建设政务数据平台、统一个人信息核验标准的模式，通过数据共享实现证明免提交。欧美国家注重个人基础信息跨部门自动核验，减少纸质证明使用；日韩国家侧重简化基层办事材料，推进政务服务下沉乡村。但国外城乡发展均衡、部门信息壁垒较弱，基层治理模式与我国北方欠发达县域差异较大，相关经验无法直接照搬应用。2.国内研究现状国内学者围绕“无证明城市”建设、证明事项清理、数据共享核验、基层政务服务改革等开展大量研究，重点探讨建设模式、数据共享机制、告知承诺制监管等内容。但现有研究存在明显不足：一是大多默认县域具备一定数字化平台建设能力，忽视欠发达县域仅为应用端、依托上级平台开展建设的现实；二是研究多从宏观层面提出对策，缺少北方欠发达县域基层调研实证支撑，针对性与实操性不足。本文结合基层实践开展研究，增强对策落地性。（四）研究思路与方法1.研究思路本文按照理论梳理—现状分析—问题识别—成因剖析—路径优化的逻辑开展研究。首先梳理无证明城市建设、放管服改革、政务数据共享相关政策理论；其次分析北方欠发达县域依托省市平台推进“无证明城市”建设的实践现状；再次识别建设过程中的突出难点；从制度、权限、人才、协同、考核等层面剖析深层成因；最后立足县域应用端定位，提出基层适配优化对策。2.研究方法（1）实地调研法：选取北方坝上及周边欠发达县域，对政务服务大厅、乡镇便民服务中心、窗口工作人员开展座谈走访，总结建设实践中的真实难点。（2）文献研究法：梳理国家及地方减证便民、无证明城市、数字政府建设政策文件与学术文献，奠定理论基础。（3）规范分析法：结合县域基层实际，构建适配欠发达地区的建设优化路径，提升研究实操性。（五）核心概念界定1.无证明城市指通过全面清理取消无谓证明事项，推行告知承诺制、政务数据共享核验，实现企业和群众办事无需提供纸质证明材料，依托线上数据核验完成业务办理的政务服务模式。2.省市统建平台由省级、市级统一规划、建设、运维的一体化政务服务平台、数据共享交换平台、部门垂直业务系统，县域无建设、运维、核验权限，仅负责应用落地。3.北方欠发达县域本文主要指北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、内蒙古南部县域，经济发展滞后、财政保障不足、数字化人才短缺，无能力自建证明核验系统，建设工作依托上级平台开展。二、北方欠发达县域“无证明城市”建设实践现状通过对北方多个欠发达县域政务部门、乡镇一线开展实地调研，结合日常政务运行实践，梳理县域依托省市统建平台推进“无证明城市”建设的整体模式、主要成效与运行特征。（一）整体建设模式：省市平台支撑，县域落地执行北方欠发达县域全部依托省、市一体化政务平台、数据共享交换平台推进“无证明城市”建设，不建设独立的证明核验系统与数据比对平台，实行上级统筹标准、县级梳理事项、乡镇落地服务的运行模式。省级层面统一制定证明事项清理规范，建立全省证明事项告知承诺制清单，搭建跨部门数据核验中枢；市级承接省级改革要求，梳理区域特色证明事项，优化平台核验功能，下沉至县域应用端口；县级层面负责梳理本地高频证明事项，对接各垂直部门系统，落实取消证明、告知承诺、线上核验等工作；垂直部门证明系统由上级主管部门建设，同步下沉县域使用。县域无自主修改核验规则、打通部门数据接口的权限，建设推进受上级平台功能约束较大。（二）主要建设成效第一，无谓证明事项持续清理，群众办事负担有所减轻。县域依托省市平台梳理取消户籍证明、亲属关系证明、居住证明等一批高频无谓证明，推行部分事项告知承诺制，群众办事纸质材料大幅减少，减证便民成效初步显现。第二，线上数据核验初步落地，免提交范围不断扩大。社保、医保、婚姻、户籍等基础信息依托省市共享平台实现线上核验，部分高频政务事项实现证明免提交，“数据多跑路、群众少跑腿”逐步落地。第三，政务服务流程持续规范，部门办事标准更加统一。通过“无证明城市”建设倒逼县级部门规范办事材料清单，减少部门随意索要证明、违规设置门槛问题，基层政务服务规范性显著提升。第四，基层服务理念转变，便民利民意识不断增强。建设推进过程中，县级各部门逐步树立以群众为中心的服务理念，主动清理繁琐证明、优化办事流程，政务服务便民化氛围逐步形成。（三）主要运行特征一是建设被动性突出，县域只能依托上级平台开展核验工作，无自主优化调整空间，核验范围受省市数据共享权限制约。二是城乡建设不均衡，县城政务服务线上核验功能完善，偏远乡村线上核验覆盖不足，线下证明依赖度较高。三是垂直系统与综合平台并行，部分部门证明数据无法互通，核验渠道单一，跨部门核验推进缓慢。四是基层核验能力有限，线上核验、告知承诺风险管控主要依靠基层人员人工把控，监管压力较大。三、北方欠发达县域“无证明城市”建设突出难点结合基层一线座谈反馈与建设实践，总结县域推进“无证明城市”建设过程中存在的现实难点，均为基层集中反映的共性堵点。（一）省市平台数据核验权限不足，关键证明信息无法调取省市层面出于数据安全管控，对县域开放的证明信息核验权限有限，公安户籍、不动产、婚姻登记、市场监管等核心部门证明数据，县级部门无法直接在线核验。部分高频事项需要的关键证明信息，仍需群众线下自行开具纸质证明，线上免提交难以实现。垂直部门证明系统独立运行，与省市综合共享平台不互通，垂直部门内部证明信息无法下沉核验，县域核验渠道狭窄。（二）证明事项清理不彻底，部门变相设置隐性证明部分垂直部门出于业务管理、风险防控需求，不愿取消本系统专属证明事项，县级层面无权限约束垂直部门，导致专项业务类证明清理滞后。部分部门取消显性证明后，通过索要纸质材料、手写说明、部门盖章等方式变相设置隐性证明，循环证明、重复证明问题依然存在。县域对部门违规索要证明行为监管力度不足，证明事项清理存在形式化问题。（三）跨部门协同联动不畅，告知承诺监管落实难县级各部门之间数据互通不畅，推行告知承诺制后，部门之间缺乏信息比对、联合核查机制。基层工作人员无法及时核验承诺信息真实性，虚假承诺、不实承诺风险较高。垂直部门与县级部门监管标准不统一，部分事项承诺后缺少后续核查手段，监管流于形式，告知承诺制落地质量参差不齐。（四）基层人员核验能力薄弱，线上核验落地不到位北方欠发达县域基层窗口、乡镇便民服务人员年龄结构偏大，数字化操作能力有限，对省市平台证明核验功能、数据比对流程掌握不熟练。省市平台核验规则、数据接口调整频繁，上级培训多为线上集中开展，缺少下沉实操教学，基层人员核验操作不规范。部分乡镇工作人员仍习惯线下收取纸质证明，线上核验使用率偏低，建设效果打折扣。（五）城乡服务供给不均衡，乡村群众办事便利度不足县城区域线上核验渠道完善，可实现大部分事项证明免提交；但偏远乡村网络条件有限，线上核验设备不足，老年人、农村群众不会使用线上平台，线下开具证明、跑腿办事现象依然普遍。乡镇便民服务中心核验权限有限，复杂证明事项无法就地核验，群众仍需前往县城办理，城乡建设差距较为明显。（六）制度保障不完善，考核激励约束机制不健全县域层面缺少适配基层实际的告知承诺制管理办法、数据核验工作规范，部门之间核验职责、监管责任划分不清晰。上级考核重点关注证明事项取消数量、清单梳理等形式化指标，对群众实际便利度、虚假承诺管控、基层核验实效考核权重较低。部门主动清理证明、推进线上核验的动力不足，建设内生动力薄弱。四、问题产生的深层成因（一）平台建设自上而下，基层核验需求被忽视省市政务平台、数据共享系统均由上级部门独立建设，数据核验权限、接口设置由上级统一管控，县域仅为应用执行端，无权限拓展核验范围、打通部门接口。上级平台建设侧重城市政务服务需求，对北方欠发达县域乡村分散、基层核验场景复杂的实际调研不足，核验功能适配性较差。（二）层级数据管控严格，垂直部门本位主义突出政务证明数据涉及人口、婚姻、不动产等敏感信息，省市层面出于风险防控、隐私保护考虑，对县域数据核验权限管控严格。垂直部门出于条线管理、业务安全考虑，不愿开放本部门证明数据，省市层面缺少强有力的跨部门统筹协调机制，数据壁垒长期存在，制约线上核验全面落地。（三）条块分割治理模式，县域统筹监管能力有限我国政务治理呈现条块分割特征，综合政务平台与垂直部门系统分属不同主管单位，省市层面统筹力度不足。县级层面无权限约束垂直部门证明事项设置，对部门变相索要证明行为监管手段有限，跨部门协同核验、联合监管机制缺失，建设推进阻力较大。（四）县域资源禀赋薄弱，人才与硬件保障不足北方欠发达县域财政收支压力大，难以引进数字化、政务服务专业人才，基层岗位吸引力不足，年轻人才流失严重。乡镇便民服务中心线上核验设备、网络条件不完善，常态化下沉式实操培训开展不足，基层工作人员核验能力、风险管控能力提升缓慢。（五）考核评价体系不完善，实效导向缺失现有考核体系重形式、轻实效，重过程、轻结果，缺少以群众办事便利度、基层核验实效、风险管控质量为核心的考核指标。考核导向倒逼县域侧重完成形式化任务，忽视基层实际核验需求；部门改革缺乏正向激励，责任约束不足，主动减证便民动力薄弱。五、北方欠发达县域“无证明城市”建设基层适配对策立足北方欠发达县域应用端定位，坚持不自主建设证明核验平台，依托省市统建政务平台，结合基层建设难点与成因，从权限下放、事项清理、部门协同、能力建设、城乡均衡、制度完善六个层面提出适配优化对策。（一）推动省市下放核验权限，拓宽基层数据核验范围推动省级、市级在数据安全可控前提下，向县域适度下放户籍、婚姻、不动产、社保、医保等核心证明信息的线上核验权限，打通垂直部门系统与省市综合共享平台数据接口。按照县域高频办事需求，优化下沉平台核验功能，完善乡镇核验端口，扩大基层可核验证明事项范围。建立核验权限动态调整机制，根据基层办事实际，逐步拓展核验内容，从源头减少纸质证明开具。（二）全面清理证明事项，杜绝隐性证明与变相证明县级层面建立证明事项常态化清理机制，全面梳理综合平台与垂直部门系统证明事项清单，重点清理垂直部门专项业务类繁琐证明。加强与市级主管部门对接，争取市级层面统筹约束垂直部门，规范证明设置标准，严禁变相索要纸质材料、手写说明。畅通群众投诉举报渠道，对违规设置证明、索要材料的部门开展督导整改，确保证明事项清理落地见效。（三）健全跨部门协同机制，强化告知承诺风险管控县级建立跨部门信息比对、联合核查机制，依托省市共享平台实现部门间承诺信息互通核验。明确告知承诺事项核查责任，落实部门日常核查、联合抽查制度，防范虚假承诺风险。完善告知承诺办理流程，简化基层核验操作步骤，明确核查时限与方式，兼顾办事便利度与风险可控性，推动告知承诺制规范落地。（四）加强基层人才与硬件建设，提升核验服务能力省市层面常态化下沉县域开展线上核验、告知承诺业务实操培训，提升窗口人员、乡镇工作人员数字化操作与风险管控能力。县级完善乡镇便民服务中心网络、设备等硬件保障，配齐线上核验终端。建立基层核验专员制度，专人对接上级平台核验指导，及时解决核验难题。完善基层人员激励保障，稳定服务队伍，提升核验服务专业化水平。（五）推进城乡均衡建设，完善乡村便民服务供给优化省市平台移动端简易模式，简化农村群众线上核验操作步骤，依托移动终端、便民服务小程序，推动核验服务下沉乡村。强化乡镇帮办代办队伍建设，为老年人、农村群众提供线上核验指导、全程代办服务。推动简单高频证明核验事项下沉乡镇办理，实现就近核验、就近办事，缩小城乡服务差距，提升乡村群众获得感。（六）完善制度规范与考核体系，树立实效建设导向县级结合基层实际，出台告知承诺制管理办法、数据核验工作规范，明确部门职责、核验流程、监管责任。优化上级考核指标，弱化清单梳理、事项取消数量等形式化指标，增加群众满意度、免提交覆盖率、虚假承诺管控等实效指标权重。建立正向激励与负面约束机制，引导部门主动减证便民，推动“无证明城市”建设真正惠及基层群众。六、结论与展望（一）研究结论北方欠发达县域受经济、人才、技术条件制约，无能力自主建设证明核验平台，依托省市统建政务平台推进“无证明城市”建设是符合区域实际的最优路径。当前县域建设主要面临核验权限不足、隐性证明清理不彻底、部门协同不畅、基层核验能力薄弱、城乡服务不均衡、制度保障不完善等难点，根源在于平台建设自上而下、层级数据管控严格、条块分割治理、县域资源禀赋薄弱、考核体系不完善。推进建设提质增