关于国有企业改革的几点思考

关于国有企业改革的几点思考

18世纪初。中共中央提出了中共中央关于全面深化改革中一些重要问题的决定（以下简称

“决定”），这是指导我们国家全面深化改革的重要文件，包括包括政府企业改革在内的

关于全面改革的重要文件，

《决定》对国有企业改革提出了一些新的概念和新的要求，但到目前为止，各方面的解读

并不完全一致。正确解读《决定》的相关要求，对下一步深化改革非常重要。我想就这个

文件的一些提法讲几点看法：

一管资本是行政性出资人

这是《决定》很重要的一个提法，而这个提法显然是有针对性的。前一段时间，有很多中

央企业反映，国务院国资委对企业管得过多、过细。这可能就是这个提法的背景。

事实上，这样的问题根源在于体制：国资委是一个出资人机构，但它又是一个由行政机构

改建而来的机构.当初组.建国务院国资委，是合并了中央企业工委、国家经贸委、财政部、

中组部等数家单位的部分职能机构而成的，这几个机构的性质都是党政机关，组合在一起,

本质上仍是一个行政机构，是行政性出资人。

作为一个行政性出资人，其性质就不适合介入企业经营性活动。因此，行政性出资人必须

有权力边界和行为边界，不能管得过多、过深，不能介入企业经营性的决策。如果这个边

界在思想上不清晰，往往会越位而造成对企业的行政干预。

事实上，这个问题在国资委组建的时候就意识到了。记得当年李荣融主任讲得最多的话，

就是我们不能当婆婆加老板，国资委不能批项目。遗憾的是最后并没有完全约束住，其原

因是机构性质所决定的。组建出这么庞大的一个行政机构，各部门都想把自己的工作做实、

做到位，大家都去指导必然对企业造成非常大的影响。

从这个角度讲，教训有两个方面：

一是国资委的组建没有按照专业机构要求去做。按说，国资委应该是个专业化要求非常高

的机构，不管是作为资产监管者，还是作为股东，要管企业就要熟悉企业、熟悉经济。

二是运作中的问题。实际上，国资委成立以后，内部始终是几张皮，各唱各的调，没有真

正形成一体化。

应当说，加强国有资产监管、推进国有企业改革方面，国资委的工作有成绩，也有不足。

另外需要说明的是，管资本是一种理想状态，是国资监管和国企改革的最终目标之一。现

在我们并不完全具备条件：或者说我们需要创造条件去实现真正的管资本。

二管人管事、管资产一体化，是一个部门

2002年，党的十六大启动了国有资产管理体制改革，初步实现了出资人职能的一体化。这

是上一个阶段改革的重要成果，也是国资委工作的体制基础。

所谓管人、管事、管资产一体化，本身并不是一个非常准确的概念。比如管人，管什么层

次的人?是管班子的人，还是都要管?管事也有很多不同看法，什么该管，什么不该管?这

个概念本身只是一个约定俗成的说法。

管人、管事、管资产一体化概念提出的背景，所对应的体制是十六大之前的体制。当时国

有企业的管理状态是多头插手、无人负责，一个企业搞坏了，责任往往说不清。企业的重

大事项都是政府决定的，企业自己要承担什么责任是说不清楚的;政府的管理责任也说不

清，一个企业出了问题，是管人的部门负责♦，还是管事的部门负责，还是管资产的部门负

责?都说不清楚。

国资委成立虽然只是做到了管人、管事、管资产初步的一体化，但是解决了一个重大问题,

就是在政府层面对国有企业的管理责任清晰了。国务院国资委成立之后，如果中央企业搞

不好，国务院国资委要负责;地方一个省的国企搞不好，这个省的国资委要负责。责任已

推不到任何部门身上，而工作责任的清嘶化是我们做好工作的一个重要前提.

应该说，这十多年来，不管是中央企业还是地方国有企业，在经营业绩上都有非常大的改

善，这跟制度进步、责任清晰有很大的关系。我们不能因为存在管得过多、过细问题，而

否定管人、管事、管资产一体化。如果把这个原则否定了，就很容易回到以前多头插手、

无人负责的状态。

三汇金公司的管理模式

最近，汇金公司忽然成为大家学习的样板。

汇金公司是代表政府对国有重点金融企业持股的公司。我以前到汇金公司专门与他们座谈

过，对他们的情况大概了解一些。

汇金公司的性质和职能可能从下面看更清楚一些。假定我是中国工商银行的上市公司，这

个公司上面的管理框架是什么样的呢?干部选任是中组部管;分配是人力资源和社会保障部

管；资产是财政部持有35%汇金持有35%;业务方面是银监会和央行管。

可以看到，汇金本身的职能非常有限，就是持有上市公司35%的股份，所以他们能做的事

情也非常有限，按35%的出资派曲事而己。如果认为汇金公司是体制样板的话，就意味着

要回到多头管理、无人负责的状态。

当然汇金公司有两点值得我们学习：一是汇金公司是按照专业机构组建的，大部分由专业

人才组成;二是人员待遇考虑了市场的因素。

四从改革的角度而言，部分国企为国有银行改革要从三大问题上看，还

只是一个管资本

有些同志认为，相对国有企业而言，国有银行的改革最成功。这个说法有道理，但两者的

难度是完全不一样的。

国有工商企业是背着一系列包袱进入市场的，如体制问题、结构问题、企业办社会问题等

等。为给国有企业解决这些问题，十几年来，从改革脱困开始，各级政府、包括出资人机

构尽心竭力，脱掉了几层皮，但仍然没有完全解决好。

相对而言，国有银行的改革要简单得多:一是没有抓大放小的问题。而国有中小企业改革

涉及几十万家企业、3000多万职工。

二是没有破产问题。而国有困难企业关闭破产涉及5000户大中型企业、1000万职工。

三是没有很多结构性问题,国有银行基本上不存在很大的结构调整问题。

四是基本没有办社会负担诃题。国有银行没有办过学校、医院、公检法机构。

五是国有银行没有很突出的富余人员问题、厂办集体和铺业问题。国有银行系统总共才不

到200万人，而在改革初期国有加集体企业职工超过1亿人。

六是我国的银行业并没有完全开放，竞争不很充分。

国有银行改革主要是两个词题:一是呆坏账;二是体制。呆坏账问题通过不良资产剥离解决

了；体制问题通过整体上市解决。所以，国有银行的改革相对简单，比较容易做到整体上

市。整体上市之后，就是管资本的问题了，就是一种理想状态了。

而国有工商企业有很多问题，到现在仍然没有彻底解决，有些问题单靠企业自身也解决不

T,需要政府、包括出资人机构出面协调、帮助。所以，在国有企业的问题解决完之前，

还不能仅仅是管资本。政府也好、出资人也好，有责任帮助企业推进改革、推动结构调整,

帮助减轻企业历史负担，为最终实现只管资本创造条件。

五在现有大企业集团基础上形成国有资本运营公司

为解决国资委管得过多、过细问题，一些同志设计的解决方案是建一个三层结构，用中间

层把国资委屏蔽开，以减少对企业的干预。

但这个三层结构并不一定能解决问题，在这方面我们有过教训。至少在10年之前，深圳

市国有资产监管体制改革起步就是三层结构:第一层是深圳市国资办;第二层是深圳市投资

管理公司；第三层是深圳市的国有企'也。运行中发现，这个体制并不顺，矛盾和摩擦很多，

企业意见非常大。最后的结果是不得不撤销中间层次，改变为两层结构。

鉴于此，以现有大企业集团为基础形成国有资本运营公司，是比较稳妥的办法。就是依托

现有优势的国有大企业，来组建国有资本运营公司。比如，在目前113户央企的基础上，

努力通过重组压缩企业数量，如最后压缩到7