农村集体经济组织留用地使用与合作开发建设管理规定

农村集体经济组织留用地使用与合作开发建设管理规定第一章总则第一条制定目的与依据为规范农村集体经济组织留用地（以下简称留用地）的权属管理、规划使用、合作开发、收益分配与监督管控，保障被征地农村集体经济组织及其成员的合法财产权益，壮大农村集体经济，防范土地闲置、资产流失与廉政风险，推进城乡融合发展与乡村振兴战略实施，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国农村集体经济组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》及国家、省、市关于征地留用地安置管理、集体经营性建设用地入市的相关规定，结合本地区实际，制定本规定。第二条适用范围本规定适用于本行政区域内，因政府征收农村集体经济组织集体土地，依法核定、返拨、落实的留用地的选址、确权、登记、使用、自主开发、合作开发建设、运营、收益分配、监督管理及闲置处置等全流程活动。本规定所称农村集体经济组织，包括经济联合社、股份经济合作联合社、股份合作社、村（社区）集体经济组织及依法登记的集体资产运营公司；所称留用地，是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的规定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织，用于发展集体经济、保障成员长远生计的建设用地。第三条核心原则（一）权属集体所有：留用地所有权归农村集体经济组织全体成员共同所有，使用权、收益权归农村集体经济组织统一行使，任何单位、个人不得侵占、私分、挪用、非法转让。（二）规划刚性管控：留用地必须符合国土空间总体规划、详细规划、产业规划与用途管制要求，未经批准不得改变规划用途、突破建设指标。（三）民主决策公开：留用地使用方式、合作开发、收益分配、合同签订等重大事项，必须经农村集体经济组织成员大会或成员代表会议依法表决通过，全程公开公示，接受成员监督。（四）高效集约利用：鼓励集中连片开发、统筹整合利用，禁止闲置、撂荒、低效使用，严禁违法建设、违规流转。（五）收益成员共享：留用地开发经营收益全额纳入集体资产统一管理，专项用于集体经济发展、公共服务、成员分红与社会保障，不得截留、挤占、挪用。（六）全程闭环监管：建立乡镇（街道）牵头、部门协同、集体自治、社会监督的全流程监管体系，强化项目审批、建设、运营、收益、审计全链条管控。第四条管理职责分工（一）乡镇人民政府（街道办事处）：履行属地管理主体责任，负责留用地项目初审、民主决策监督、合作开发流程监管、收益使用监管、矛盾纠纷调处、日常巡查管控，指导农村集体经济组织规范管理留用地。（二）自然资源主管部门：负责留用地规划核定、选址审批、权属登记、用地报批、规划许可、土地用途管制、闲置土地处置、违法用地查处。（三）农业农村主管部门：负责农村集体资产监督管理、留用地收益专户监管、民主决策程序合规性审查、集体财务审计、成员权益保障。（四）住房城乡建设主管部门：负责留用地建设项目工程许可、施工监管、质量安全、竣工验收、房产登记备案。（五）发展改革、财政、审计、市场监管、政务服务数据管理等部门：按照职责分工，负责留用地项目立项、资金监管、审计监督、市场主体准入、公共资源交易平台管理等工作。（六）农村集体经济组织：作为留用地管理使用的责任主体，依法履行民主决策、项目申报、合作洽谈、合同管理、收益分配、资产管护、信息公开等职责。第二章留用地界定与权属管理第五条留用地核定标准留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积的10%—15%核定，具体比例由县级人民政府结合征地项目类型、区位条件、集体经济发展需求确定；征收土地为经营性用地的，按不低于12%核定；征收土地为公益性、基础设施用地的，按不低于10%核定。符合下列情形之一的，可采取折算货币补偿、置换物业、指标调剂等方式替代实物留用地：（一）农村集体经济组织自愿放弃实物留用地，书面申请折算货币补偿的；（二）选址不符合国土空间规划，无合适地块可供落实的；（三）零星分散、不具备开发条件，经县级自然资源部门确认的；（四）农村集体经济组织申请将留用地指标交由政府统筹集中连片开发的。第六条权属归属与确认（一）留用地所有权属于农村集体经济组织集体所有，使用权由农村集体经济组织依法持有，任何单位和个人不得擅自变更权属、分割到户、私下交易。（二）留用地应当以农村集体经济组织名义办理不动产权属登记，严禁以个人、部分成员或非集体主体名义登记；权属证书应当注明“集体留用地、不得非法转让、用途管制”等事项。（三）留用地权属发生争议的，由乡镇（街道）先行调解；调解不成的，按土地权属争议处理程序依法处置，争议解决前不得开发建设。第七条权属保护与禁止行为严禁任何单位、个人实施下列行为：（一）侵占、截留、挪用、私分留用地或留用地收益；（二）未经民主决策与审批，擅自出租、出借、抵押、入股、转让留用地使用权；（三）将留用地分割到户、变相分配给个人；（四）擅自改变留用地规划用途、突破建设规模、违法违规建设；（五）以合作开发为名，变相买卖留用地、规避用途管制；（六）闲置留用地超过规定期限，或恶意低效利用留用地；（七）其他侵害集体留用地权益的行为。第三章规划管控与用地审批第八条规划衔接要求留用地选址与开发必须符合国土空间总体规划、详细规划、村庄规划、产业发展规划及生态保护、消防安全、基础设施配套要求，优先安排在交通便利、配套完善、适合集中开发的区域。留用地用途原则上与征地项目主用途相衔接，优先用于商业服务业、仓储物流、工业标准厂房、集体宿舍、公共服务设施等经营性项目，严格控制商品住宅开发；确需兼容居住功能的，须经县级自然资源、住建部门批准，且居住建筑面积比例不得突破规定上限。第九条选址与报批程序（一）农村集体经济组织根据征地批复与留用地核定指标，提出选址方案，报乡镇（街道）初审；（二）乡镇（街道）征求自然资源、农业农村、住建等部门意见后，报县级自然资源部门审核规划符合性；（三）规划审核通过后，依法办理用地报批、权属登记、规划许可手续；（四）零星分散的留用地，鼓励跨村组整合、集中连片开发，由乡镇（街道）统筹调剂指标，报县级部门批准后实施。第十条指标与规模管控县级自然资源部门建立留用地指标台账，实行核定、使用、调剂、核销全生命周期动态管理，严禁超指标、超规模、超用途开发。留用地建设项目必须依法取得建设项目用地预审与选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证，未取得合法手续不得开工建设。第十一条规划调整与变更留用地规划用途、建设规模、容积率等规划条件确需调整的，必须符合国土空间规划管控要求，经农村集体经济组织民主表决通过、乡镇（街道）初审、县级自然资源部门组织论证公示后，按法定程序报批；严禁擅自调整规划、违规变更用途。第四章留用地自主使用管理第十二条自主使用适用情形农村集体经济组织具备资金、技术、管理能力的，可依法自主使用留用地，用于以下项目：（一）建设集体经营性物业（商铺、厂房、仓库、写字楼、集体宿舍等）；（二）建设村集体公共服务设施（党群服务中心、养老服务、文化体育、医疗卫生设施等）；（三）发展符合规划的乡村产业、农产品加工、仓储物流、乡村旅游等项目；（四）法律法规允许的其他集体经营性、公益性项目。第十三条自主使用决策程序（一）农村集体经济组织制定自主使用方案，明确项目内容、投资规模、建设周期、运营模式、资金来源、收益预期；（二）方案经乡镇（街道）农业农村、自然资源、住建部门合规性审查；（三）提交成员大会或成员代表会议表决，经三分之二以上成员或三分之二以上成员代表同意通过；（四）表决结果、方案文本、审查意见在村（社区）公开公示不少于7个工作日；（五）公示无异议后，依法办理立项、规划、用地、建设审批手续。第十四条自主建设与运营管理（一）自主建设项目必须严格执行工程建设、质量安全、环保消防等规定，委托具备资质的单位设计、施工、监理，依法组织竣工验收；（二）建成资产纳入农村集体资产统一登记、统一管护，建立资产台账与运营档案；（三）运营方式可采取自主经营、公开招租、委托运营等，租金、收益实行专户管理、专款专用；（四）自主使用项目不得转包、违法分包，不得改变用途用于商品住宅开发，不得为非集体债务提供抵押担保。第五章合作开发建设管理第十五条合作开发适用情形与原则农村集体经济组织不具备自主开发能力的，可通过作价入股、联营、合作共建等方式引入市场主体合作开发，合作开发必须遵循以下原则：（一）集体控股、收益优先：集体持股比例原则上不低于51%，保障集体与成员长远收益；（二）公开遴选、公平竞争：通过公共资源交易平台、农村产权流转平台公开遴选合作主体，禁止暗箱操作、指定合作方；（三）依法决策、程序合规：全程履行民主表决、审查审批、公开公示程序；（四）风险可控、责任明晰：明确合作双方权利义务、投资分担、收益分配、风险承担、违约责任。第十六条合作主体准入条件合作开发主体应当具备以下条件，禁止不符合条件的主体参与合作：（一）依法注册、有效存续的企业法人，具备相应开发资质、资金实力与履约能力；（二）信用记录良好，无重大违法违规、失信被执行、工程烂尾、侵害集体权益等不良记录；（三）具有同类项目开发、建设、运营经验，投资强度、产出效益符合当地管控要求；（四）承诺保障集体收益、优先吸纳本地成员就业、履行公共服务配套义务；（五）法律法规规定的其他条件。同等条件下，优先选择国有全资企业、本地诚信企业作为合作主体。第十七条合作开发民主决策程序（一）农村集体经济组织委托具备资质的第三方机构，开展留用地评估、规划设计、合作方案编制；（二）制定合作开发方案，明确合作模式、股权比例、投资规模、建设标准、收益分配、保底收益、建设周期、退出机制、违约责任；（三）方案经乡镇（街道）组织自然资源、农业农村、住建、财政、法务等部门联合审查；（四）提交成员大会或成员代表会议表决，经三分之二以上成员或三分之二以上成员代表同意通过；（五）表决结果、合作方案、审查意见、评估报告公开公示不少于10个工作日；（六）公示无异议后，报乡镇（街道）备案，县级相关部门按职责审批。第十八条公开招商与遴选程序（一）农村集体经济组织通过公共资源交易平台、农村产权流转平台发布招商公告，公告期不少于20个工作日；（二）公开接受合作主体报名，对报名主体进行资格审查，形成合格候选名单；（三）组建评审委员会，由乡镇（街道）代表、部门代表、集体经济组织代表、法律顾问、第三方专家组成，对候选主体的资信实力、开发方案、收益保障、履约能力进行综合评审；（四）评审结果公开公示不少于5个工作日，确定中选合作主体，出具成交确认书；（五）严禁规避公开招标、虚假招标、串通投标、量身定制遴选条件。第十九条合作协议签订与管理（一）农村集体经济组织与中选主体签订正式合作开发协议，协议必须包含以下核心条款：留用地权属、位置、面积、规划条件、使用期限；合作模式、股权结构、投资金额、出资方式、资金到位计划；项目建设内容、标准、工期、竣工验收要求；收益分配方式、保底收益、分红周期、支付时限；集体资产管护、物业返还比例、产权归属；风险承担、违约责任、损失赔偿、争议解决；退出机制、项目转让、股权变更限制；廉政条款、禁止商业贿赂、利益输送；法律法规规定的其他必备条款。（二）合作协议须经乡镇（街道）法务审查、县级农业农村部门备案，严禁签订显失公平、损害集体利益的协议；（三）合作协议履行期间，不得擅自变更核心条款；确需变更的，重新履行民主决策与审查备案程序。第二十条项目建设与全流程监管（一）合作开发项目必须依法办理规划、用地、施工、环保、消防等审批手续，严格按规划与协议建设，不得擅自变更设计、偷工减料、超规模建设；（二）乡镇（街道）牵头建立项目专班，实行月度巡查、季度通报、年度考核，监督工程进度、质量安全、资金使用、协议履行；（三）合作主体设立项目资金专户，建设资金、经营资金专款专用，接受集体与乡镇（街道）、农业农村部门监管；（四）项目竣工后，依法组织联合验收，验收合格方可交付使用、办理产权登记；验收不合格的，限期整改，整改不到位的追究违约责任。第二十一条闲置与低效处置留用地自取得权属证书或交付之日起，超过1年未动工开发的，视为闲置土地；超过2年未动工开发的，依法收取土地闲置费，情节严重的，按规定收回留用地指标或土地使用权。合作开发项目停工、烂尾、低效运营的，农村集体经济组织有权按协议中止合作、追究违约责任、收回项目经营权，重新组织开发。第六章收益管理与分配第二十二条收益范围与归集留用地收益包括：自主经营收入、租金收入、合作开发分红、物业返还收益、货币补偿款、股权转让收益、闲置处置收益及其他合法收益。所有收益必须全额存入农村集体资产专用账户，实行收支两条线、专户专账、专款专用，严禁账外核算、私设小金库、坐收坐支。第二十三条收益核算与公示（一）农村集体经济组织建立留用地收益台账，按月核算、按季度公示收支情况；（二）年度收益、支出、结余、分配方案经乡镇（街道）农业农村部门审核、第三方审计后，公开公示不少于7个工作日；（三）收益核算必须真实、完整、准确，接受成员查询、质询与监督。第二十四条收益分配原则与方案（一）收益分配坚持成员共享、统筹兼顾、规范透明、长效保障原则，优先用于：留用地项目建设、维护、更新改造；农村集体公共服务、基础设施建设（道路、水利、养老、教育、医疗、文化等）；集体经济组织成员分红、社会保障、困难救助；集体资产保值增值、产业发展投入；法律法规与章程规定的其他用途。（二）收益分配方案由农村集体经济组织制定，经成员大会或成员代表会议表决通过、乡镇（街道）审核备案后执行；（三）成员分红按集体经济组织章程、成员身份、土地承包权益、贡献大小公平分配，严禁优亲厚友、分配不公。第二十五条收益使用监管（一）留用地收益支出实行联审联签制度，由集体经济组织负责人、监事、财务人员共同签字，大额支出须经成员代表会议同意；（二）农业农村部门定期对收益专户、收支凭证、分配执行情况进行核查；（三）审计部门定期开展专项审计，对违规支出、截留挪用、虚报冒领等问题依法查处。第七章监督管理第二十六条内部监督农村集体经济组织监事会、民主理财小组负责日常监督，重点监督：（一）民主决策程序合规性；（二）留用地使用、合作开发、合同履行情况；（三）收益收支、分配、使用情况；（四）信息公开、资产管护情况；（五）发现违规行为，及时制止并向乡镇（街道）报告。第二十七条部门联合监管乡镇（街道）与县级部门建立联合监管机制：（一）定期开展留用地专项检查，排查闲置、违规建设、违规流转、收益不规范等问题；（二）建立问题台账、限期整改、跟踪销号；（三）将留用地管理纳入农村集体资产监管平台，实现信息化、可视化、全程化监管。第二十八条社会监督（一）留用地管理事项全程公开，公开内容包括：核定指标、选址规划、使用方案、合作主体、合同文本、收益收支、分配结果、审计报告；（二）公布监督举报电话、信箱，接受成员、群众、媒体监督；（三）对举报线索及时核查、反馈、处理，保护举报人合法权益。第二十九条审计与档案管理（一）留用地项目实行立项审计、中期审计、竣工审计、年度审计全覆盖；（二）建立留用地专项档案，完整保存征地批复、指标核定、权属登记、规划审批、民主表决、合作协议、建设资料、收益凭证、审计报告等文件，长期存档备查。第八章法律责任第三十条农村集体经济组织及其工作人员责任农村集体经济组织、管理人员有下列情形之一的，由乡镇（街道）责令改正、通报批评；情节严重的，对直接负责人员依法给予处分；造成集体资产损失的，依法赔偿；涉嫌犯罪的，移送司法机关：（一）未履行民主决策程序，擅自决定留用地使用、合作开发、收益分配的；（二）违规出租、抵押、转让、分割留