行政规范性文件备案审查管理办法

行政规范性文件备案审查管理办法第一章总则第一条为深入推进依法行政，加快建设法治政府，维护社会主义法制统一，加强对行政规范性文件的监督管理，根据有关法律、法规和国家相关规定，结合实际情况，制定本办法。第二条本办法所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指除政府规章外，由行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。规范性文件应当纳入备案审查范围。制定机关负责规范性文件的报送备案，具体承担备案审查工作的机构（以下简称备案审查机构）负责规范性文件的登记、审查和处理。第三条规范性文件备案审查应当坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则，实行上下联动、分级负责、动态管理。第四条任何组织和个人认为规范性文件违法的，有权向备案审查机构提出书面审查建议。备案审查机构应当依法研究处理，并及时反馈处理结果。第五条备案审查工作应当运用信息化手段，建立全省（市/县）统一的规范性文件备案审查系统，实现备案审查全过程电子化管理，提高备案审查工作效率和透明度。第六条规范性文件的备案审查，应当严格遵守法定时限，保证审查质量。备案审查机构应当建立健全备案审查统计、通报、报告、责任追究等制度，加强对下级备案审查工作的指导和监督。第二章备案范围与标准第七条下列行政机关可以制定规范性文件：（一）各级人民政府；（二）县级以上人民政府所属工作部门；（三）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。各级人民政府设立的临时机构、议事协调机构，行政机关的内设机构，不得制定规范性文件。第八条规范性文件的制定应当符合法定权限。制定机关应当依照法定职权制定规范性文件，不得超越职权，不得违反法律、法规、规章规定就属于上级事权的事项作出规定，不得违法减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务，不得增加行政机关权力或者减少其法定职责。第九条下列文件不属于本办法所称规范性文件，不纳入备案审查范围：（一）行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件；（二）仅涉及特定行业、特定区域、特定人群的管理事项，不具有普遍约束力的文件；（三）过程性文件、协商性文件、技术标准、技术规范、技术操作规程等；（四）根据民事诉讼法、行政诉讼法等法律规定，对具体事项作出的处理决定、批复、答复等；（五）其他不涉及公民、法人和其他组织权利义务，不具有普遍约束力，或者不在一定期限内反复适用的文件。第十条制定机关应当明确本单位负责规范性文件合法性审核及报送备案工作的机构和人员。两个或者两个以上行政机关联合制定的规范性文件，由主办的行政机关负责报送备案。第三章报送备案程序第十一条规范性文件应当自公布之日起30日内报送备案。因特殊情况不能按时报送的，应当向备案审查机构书面说明延期理由，但延长期限不得超过15日。第十二条报送备案规范性文件，应当提交下列材料，并做到材料齐全、格式规范：（一）备案报告一份；（二）规范性文件正式文本一式五份及电子文本；（三）起草说明一式五份及电子文本；（四）制定机关法制机构的合法性审核意见一式五份及电子文本；（五）制定机关集体讨论决定的会议纪要一式五份及电子文本；（六）依据的法律、法规、规章、上位规范性文件目录及相关文本；（七）征求意见及意见采纳情况的汇总材料。第十三条备案报告应当载明制定机关、文件名称、文号、发布日期、施行日期、有效期、是否公开、起草部门、审核部门等基本信息，并由制定机关主要负责人签署。第十四条起草说明应当包括制定文件的必要性、可行性，拟解决的主要问题，确立的主要制度，规定的主要措施，征求意见情况，分歧意见的协调处理情况以及其他需要说明的事项。第十五条备案审查机构收到报送备案的材料后，应当对材料的完整性进行形式审查。材料齐全、符合法定形式的，应当予以登记；材料不齐全或者不符合法定形式的，应当一次性通知制定机关在5日内补正。补正后符合要求的，予以登记；补正后仍不符合要求或者逾期未补正的，不予登记，并退回材料，同时将有关情况通报制定机关。第十六条对予以登记的规范性文件，备案审查机构应当出具备案登记回执，注明备案登记号、收到日期等。备案登记号是确认规范性文件已经报送备案的凭证。第四章审查内容与标准第十七条备案审查机构应当对登记备案的规范性文件进行实质审查。审查内容包括：（一）制定主体是否合法；（二）是否超越法定权限；（三）内容是否符合法律、法规、规章和国家政策规定；（四）是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；（五）是否含有排除或者限制公平竞争内容的措施，或者违法减损市场主体合法权益、增加其义务；（六）是否违反法定程序；（七）是否与上位规范性文件相抵触；（八）规范性文件之间对同一事项的规定是否一致，是否存在冲突；（九）结构是否严谨，逻辑是否清晰，用语是否准确、规范、简洁；（十）其他需要审查的事项。第十八条审查制定主体资格，应当核实制定机关是否属于本办法第七条规定的范围。联合制定的规范性文件，应当核实所有联合制定机关是否均具有制定主体资格。第十九条审查超越法定权限，重点审查以下情形：（一）涉及本级人民政府事权，但以部门名义发布的；（二）对属于上级机关权限的事项作出规定的；（三）对属于司法机关权限的事项作出规定的；（四）违法授权、委托其他组织行使行政职权的；（五）无法律、法规依据，设定审批、核准、备案、登记等事项的。第二十条审查内容合法性，重点审查以下情形：（一）违反法律、法规、规章强制性规定的；（二）与国家宏观调控政策、产业政策相抵触的；（三）没有法律、法规依据，作出减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规定；（四）没有法律、法规依据，作出增加行政机关权力或者减少其法定职责的规定；（五）违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动的；（六）设定证明事项，且不符合减证便民改革要求的。第二十一条审查违反法定程序，重点审查以下情形：（一）未按规定公开征求意见的；（二）应当举行听证会而未举行的；（三）未经制定机关法制机构合法性审核的；（四）未经制定机关负责人集体讨论决定的；（五）未按规定向社会公布的。第二十二条审查规范性文件之间的协调性，重点审查以下情形：（一）与同位阶规范性文件对同一事项规定不一致的；（二）上级规范性文件已作出规定，下级规范性文件作出相反规定或者未作相应规定的；（三）不同部门制定的规范性文件对同一事项规定不一致，导致执行困难的。第二十三条审查规范性文件的技术规范，重点审查以下方面：（一）文件结构是否完整，一般应当包括制定目的、依据、适用范围、具体规范、实施主体、施行日期等要素；（二）概念界定是否清晰，条文逻辑是否严密，是否具有可操作性；（三）引用依据是否准确、有效；（四）文字表述是否严谨、规范，无歧义、无错别字。第五章审查程序与处理第二十四条备案审查机构审查规范性文件时，认为需要征求有关部门或者下级人民政府意见的，应当出具《征求意见函》，被征求意见单位应当在7日内书面回复意见。第二十五条备案审查机构审查规范性文件时，可以邀请法律顾问、专家学者、行业代表等参与咨询、论证工作，听取其意见。必要时，可以组织召开论证会、听证会。第二十六条对专业性、技术性较强的规范性文件，备案审查机构可以委托有关机构、大专院校、科研院所进行专题研究，出具研究报告，作为审查参考。第二十七条备案审查机构应当自登记之日起60日内完成审查工作。情况复杂，不能在规定期限内审查完毕的，经本单位主要负责人批准，可以适当延长审查期限，但延长期限不得超过30日。审查期间，中止计算审查时限的情形除外。第二十八条有下列情形之一的，中止审查：（一）规范性文件依据的法律、法规、规章正在制定、修改过程中的；（二）与其他正在审查的规范性文件存在关联，需要等待处理结果的；（三）其他需要中止审查的情形。中止审查的原因消除后，应当恢复审查。第二十九条经审查，规范性文件合法、适当的，备案审查机构应当予以备案，并纳入规范性文件数据库，向社会公布文件目录和文本。第三十条经审查，规范性文件存在下列情形之一的，备案审查机构应当不予备案，并通知制定机关限期改正或者废止：（一）制定主体不合法的；（二）超越法定权限的；（三）内容违反法律、法规、规章和国家政策的；（四）严重违反法定程序的；（五）与上位规范性文件相抵触的。第三十一条经审查，规范性文件存在下列情形之一的，备案审查机构应当暂缓备案，并通知制定机关在15日内自行纠正：（一）技术规范存在严重缺陷，影响执行的；（二）部分条款违法，但整体合法的；（三）与同位阶规范性文件存在冲突，需要协调的；（四）其他需要暂缓备案的情形。制定机关逾期未纠正或者纠正后仍不符合要求的，不予备案。第三十二条备案审查机构作出审查处理决定后，应当制作《规范性文件备案审查意见书》，送达制定机关。《规范性文件备案审查意见书》应当载明审查结论、处理意见、理由依据以及整改期限等。第三十三条制定机关收到《规范性文件备案审查意见书》后，应当认真研究处理，按照要求及时纠正，并在30日内将处理结果书面报送备案审查机构。制定机关对审查意见有异议的，可以在收到审查意见书之日起15日内向备案审查机构申请复核。备案审查机构应当在收到复核申请之日起30日内作出复核决定，并书面回复制定机关。复核期间，不停止原审查意见书的执行。第三十四条制定机关未按期报送处理结果，或者拒不执行备案审查意见的，备案审查机构可以责令限期改正；逾期不改正的，报请本级人民政府予以通报批评，并可以建议有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。第三十五条公民、法人或者其他组织书面提出规范性文件审查建议的，备案审查机构应当进行登记审查。对不属于本机构备案审查范围的，应当告知建议人向有权机关提出；对属于本机构备案审查范围且已经备案审查的，应当告知建议人审查结果；对属于本机构备案审查范围但尚未备案审查的，应当及时启动审查程序，并将处理结果告知建议人。第六章动态管理与清理第三十六条建立规范性文件动态清理机制。制定机关应当每隔两年对现行有效的规范性文件进行一次全面清理。第三十七条有下列情形之一的，制定机关应当及时对规范性文件进行专项清理：（一）新的法律、法规、规章出台，涉及规范性文件内容的；（二）上级机关部署专项清理工作的；（三）规范性文件依据的上位法发生变化的；（四）规范性文件主要内容不适应经济社会发展需要的；（五）其他需要专项清理的情形。第三十八条清理规范性文件，应当根据以下情形分别作出处理决定：（一）内容合法、适当，符合经济社会发展需要的，予以保留；（二）部分条款与上位法不一致或者不适当的，予以修改；（三）主要内容与上位法抵触或者不适应经济社会发展需要的，予以废止或者宣布失效。第三十九条规范性文件清理后，制定机关应当及时向社会公布继续有效、修改、废止和宣布失效的规范性文件目录。未列入继续有效目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。第四十条规范性文件应当规定有效期。有效期一般不超过5年；标注“暂行”、“试行”的，有效期不超过2年。有效期届满，规范性文件自动失效。制定机关应当在规范性文件有效期届满前6个月内对其进行评估。经评估，认为需要继续实施的，应当重新制定、发布，并按照本办法规定报送备案。第四十一条规范性文件评估应当对其合法性、合理性、协调性、可操作性及实施效果进行综合分析。评估工作可以由制定机关自行组织实施，也可以委托第三方机构进行。第七章监督考核与责任追究第四十二条备案审查机构应当加强对规范性文件备案审查工作的监督检查，定期对制定机关报送备案情况、备案审查意见执行情况等进行通报。第四十三条规范性文件备案审查工作应当纳入依法行政考核和法治政府建设考评指标体系。对于在备案审查工作中做出突出成绩的单位和个人，按照有关规定给予表彰奖励。第四十四条建立规范性文件备案审查年度报告制度。备案审查机构应当每年向本级人民政府和上一级备案审查机构报告本年度备案审查工作情况。第四十五条制定机关有下列情形之一的，由备案审查机构责令限期改正；逾期不改正的，给予通报批评；情节严重的，由有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（一）未按规定报送备案的；（二）报送备案材料不齐全，经催告后仍不补正的；（三）拒不执行备案审查意见的；（四）对公民、法人或者其他组织提出的审查建议拒不研究处理的；（五）未按规定进行规范性文件清理的；（六）其他违反本办法规定的行为。第四十六条备案审查机构及其工作人员在备案审查工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第八章附则第四十七条法律、法规、规章对规范性文件备案审查另有规定的，从其规定。第四十八条实行垂直管理的行政机关制定的规范性文件，按照本办法规定向其上一级主管部门备案，同时抄送所在地同级人民政府备案审查机构。第四十九条本办法自发布之日起施行。以往有关规范性文件备案审查的规定与本办法不一致的，以本办法为准。第五十条本办法由[具体负责机构名称]负责解释。审查环节审查重点常见问题类型处理方式时限要求形式审查材料完整性、格式规范性缺少起草说明、未附法律依据、文号不规范通知补正或退回材料收到材料后5日内主体审查制定机关职权资格临时机构发文、内设机构发文、越权发文不予备案登记后60日内权限审查是否超越法定权限违法设定行政许可、行政处罚、行政收费责令改正或废止登记后60日内内容审查合法性、适当性与上位法抵触、减损权益、增加义务不予备案或暂缓备案登记后60日内程序审查制定过程合法性未公开征求意见、未经集体讨论、未经法制审核责令说明情况或确认无效登记后60日内技术审查文件结构、逻辑、语言逻辑混乱、概念不清、引用失效建议修改完善登记后60日内报送材料名称具体要求份数电子版要求备注:---:---:---:---:---备案报告载明文件基本信息，主要负责人签署1份PDF格式需加盖公章规范性文件正式文本标准公文格式，文号准确5份Word及PDF格式需为最终公布版本起草说明包含必要性、可行性、主要制度、征求意见情况5份Word及PDF格式需详细说明分歧意见处理合法性审核意见制定机关法制机构出具，明确结论5份PDF格式需加盖审核机构印章集体讨论会议纪要记载制定机关负责人集体讨论情况5份PDF格式需与文件内容对应制定依据目录及文本列明依据的法律、法规、规章及上位文件1套扫描件或电子文本仅提供目录或相关页码征求意见汇总材料包含公众、相关部门、专家意见及采纳情况1套扫描件或电子文本需说明未采纳理由第一条为深入贯彻习近平法治思想，落实全面推进依法治国战略部署，加强行政规范性文件（以下简称规范性文件）备案审查工作，维护国家法制统一，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律法规和国务院有关规定，结合本省（市、县）实际，制定本办法。第二条本办法所称规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。第三条规范性文件备案审查工作遵循有件必备、有备必审、有错必纠的原则。备案审查工作应当坚持合法性审查为主，兼顾适当性和协调性审查，确保规范性文件合法有效。第四条县级以上人民政府负责对本级人民政府所属工作部门和下级人民政府制定的规范性文件进行备案审查。实行垂直管理的部门制定的规范性文件，报上一级主管部门备案，同时抄送本级人民政府备案审查机构。两个或者两个以上行政机关联合制定的规范性文件，由主办的行政机关报送备案。第五条县级以上人民政府司法行政部门是本级人民政府的备案审查机构，负责规范性文件备案审查的具体工作。乡镇人民政府、街道办事处应当指定专门机构和人员负责规范性文件报送备案工作。第六条备案审查机构应当建立健全备案审查制度，完善备案审查工作机制，加强备案审查能力建设，提高备案审查工作质量和效率。备案审查工作所需经费应当纳入本级财政预算。第七条公民、法人或者其他组织认为规范性文件违反本办法规定的，可以向制定机关或者备案审查机构提出书面审查建议。备案审查机构应当依法进行审查，并将处理结果告知提出审查建议的组织或者个人。第八条规范性文件应当自公布之日起30日内报送备案。因特殊情况不能在规定期限内报送备案的，制定机关应当向备案审查机构书面说明理由，经备案审查机构同意后，可以延长报送期限，但延长期限不得超过15日。第九条报送备案规范性文件，应当提交下列材料：（一）备案报告；（二）规范性文件正式文本；（三）起草说明；（四）制定机关法制机构的合法性审核意见；（五）集体讨论决定的会议纪要；（六）制定依据；（七）征求意见及采纳情况。以上材料应当一式三份，并同时报送电子文本。第十条备案报告应当载明制定机关、文件名称、文号、发布日期、施行日期、有效期等事项，并由制定机关负责人签署。第十一条起草说明应当包括制定文件的必要性、可行性，拟解决的主要问题，确立的主要制度，征求意见情况，分歧意见的协调情况以及其他需要说明的事项。第十二条备案审查机构收到报送备案的材料后，应当对材料的完整性进行审查。材料齐全、符合法定形式的，应当予以登记；材料不齐全或者不符合法定形式的，应当通知制定机关在5日内补正。补正后符合要求的，予以登记；补正后仍不符合要求或者逾期未补正的，不予登记，并退回材料。第十三条备案审查机构应当对登记备案的规范性文件进行审查。审查内容包括：（一）制定主体是否合法；（二）是否超越法定权限；（三）内容是否符合法律、法规、规章和国家政策规定；（四）是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；（五）是否违反法定程序；（六）是否与上位规范性文件相抵触；（七）规范性文件之间对同一事项的规定是否一致。第十四条审查制定主体，应当核实制定机关是否具有制定规范性文件的法定职权。临时机构、议事协调机构、行政机关内设机构不得制定规范性文件。第十五条审查超越法定权限，重点审查规范性文件是否就属于上级机关的事权作出规定，是否违法减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务，是否违法增加行政机关权力或者减少其法定职责。第十六条审查内容合法性，重点审查规范性文件是否与法律、法规、规章相抵触，是否符合国家政策。规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，不得限制公平竞争，不得违法干预市场主体生产经营活动。第十七条审查法定程序，重点审查规范性文件是否履行了公开征求意见、合法性审核、集体讨论决定等程序。涉及重大公共利益、公众切身权益的规范性文件，应当审查是否进行了听证。第十八条备案审查机构审查规范性文件时，认为需要征求有关部门意见的，应当出具征求意见函，被征求意见单位应当在7日内回复意见。第十九条备案审查机构可以组织法律顾问、专家学者等对规范性文件进行论证，听取其意见。第二十条备案审查机构应当自登记之日起60日内完成审查工作。情况复杂，不能在规定期限内审查完毕的，经备案审查机构负责人批准，可以适当延长审查期限，但延长期限不得超过30日。第二十一条经审查，规范性文件合法、适当的，备案审查机构应当予以备案，并书面通知制定机关。第二十二条经审查，规范性文件存在下列情形之一的，备案审查机构应当不予备案，并责令制定机关限期改正或者废止：（一）制定主体不合法的；（二）超越法定权限的；（三）内容违反法律、法规、规章和国家政策的；（四）违反法定程序的；（五）与上位规范性文件相抵触的。第二十三条备案审查机构作出不予备案决定后，应当制作审查意见书，送达制定机关。审查意见书应当载明不予备案的理由、依据和处理意见。第二十四条制定机关收到审查意见书后，应当认真研究处理，按照要