地方政府债务风险排查及化解情况调查报告

地方政府债务风险排查及化解情况调查报告一、地方政府债务风险排查的基本情况（一）排查范围与对象本次地方政府债务风险排查覆盖全国31个省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团，排查对象包括地方政府一般债务、专项债务，以及地方政府隐性债务。其中，隐性债务重点关注政府融资平台公司、政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投资基金、政府购买服务等领域形成的债务。据统计，本次排查共涉及地方政府融资平台公司约1.2万家，PPP项目超1万个，政府投资基金近5000只。（二）排查内容与重点排查内容主要包括债务规模、债务结构、债务期限、偿债能力、资金使用效益等方面。重点关注以下几个领域：一是债务规模增长过快的地区，尤其是近三年债务增速超过GDP增速10个百分点以上的地区；二是债务结构不合理的地区，如短期债务占比超过30%、利息支出占一般公共预算支出比重超过10%的地区；三是偿债能力薄弱的地区，如债务率超过120%警戒线、综合财力不足以覆盖当年到期债务本息的地区；四是隐性债务化解进展缓慢的地区，特别是未按照既定化解方案完成年度化解任务的地区。（三）排查方法与流程本次排查采用“自下而上、逐级审核、交叉复核”的方法，具体流程如下：首先，由各地方政府组织本级相关部门及下属市县开展自查，填报债务风险排查报表；其次，省级财政部门对本地区自查情况进行汇总审核，重点核实数据真实性、准确性和完整性；最后，财政部组织力量对部分地区进行交叉复核和现场抽查，确保排查结果真实可靠。同时，利用大数据分析技术，对地方政府债务数据进行比对分析，及时发现潜在风险点。二、地方政府债务风险现状分析（一）债务规模总体可控，但区域分化明显截至2025年末，全国地方政府债务余额约38万亿元，其中一般债务约14万亿元，专项债务约24万亿元，债务率（债务余额/综合财力）约95%，总体处于国际公认的安全区间内。但区域分化较为明显，部分地区债务风险较高。从省份来看，债务率超过120%的省份有5个，主要集中在中西部地区；债务率低于80%的省份有10个，主要分布在东部沿海地区。从市县层面来看，债务率超过200%的市县约占全国市县总数的8%，这些地区大多产业基础薄弱、财政收入增长乏力，偿债压力较大。（二）债务结构有所优化，但隐性债务风险仍需警惕近年来，地方政府债务结构不断优化，长期债务占比逐步提高，平均债务期限从2020年的5.8年延长至2025年的7.2年，有效缓解了短期偿债压力。同时，专项债券规模持续扩大，成为地方政府基础设施建设的重要资金来源。然而，隐性债务风险仍然不容忽视。据排查统计，全国地方政府隐性债务余额约18万亿元，部分地区隐性债务规模甚至超过显性债务。隐性债务主要存在于政府融资平台公司，这些公司普遍存在治理结构不完善、盈利能力较弱、偿债资金来源依赖政府财政补贴等问题，一旦出现资金链断裂，将可能引发区域性金融风险。（三）偿债能力总体稳定，但部分地区存在偿债压力从整体来看，地方政府综合财力稳步增长，2025年全国地方一般公共预算收入约13.5万亿元，政府性基金预算收入约9.8万亿元，加上中央转移支付收入，综合财力能够覆盖当年到期债务本息。但部分地区偿债能力不足，存在较大偿债压力。据排查，约有15%的市县当年到期债务本息占综合财力的比重超过20%，这些地区不得不通过借新还旧、压缩一般性支出等方式来缓解偿债压力。此外，部分地区专项债券项目收益不及预期，导致专项债务偿债资金来源不足，需要地方政府统筹财力予以弥补。（四）债务资金使用效益有待提高在债务资金使用方面，部分地区存在资金闲置、使用效率低下等问题。据统计，全国约有5%的专项债券资金闲置时间超过6个月，主要原因是项目前期准备不充分、项目审批流程繁琐、项目建设进度缓慢等。同时，部分债务资金投向不合理，一些地区盲目上马大型基础设施项目，缺乏充分的可行性论证，导致项目建成后运营效益不佳，无法产生足够的现金流偿还债务。此外，部分政府融资平台公司存在资金挪用、违规担保等问题，进一步加剧了债务风险。三、地方政府债务风险化解工作进展（一）显性债务化解情况各地区通过多种方式积极化解显性债务风险。一是安排财政资金偿还债务，2023-2025年，全国地方政府累计安排一般公共预算资金约2.5万亿元用于偿还一般债务本息，安排政府性基金预算资金约3.2万亿元用于偿还专项债务本息。二是发行再融资债券置换到期债务，近三年累计发行再融资债券约8万亿元，有效缓解了地方政府短期偿债压力。三是优化债务期限结构，通过发行长期债券置换短期债务，将地方政府平均债务期限延长了1.4年。四是盘活存量资产偿债，部分地区通过转让国有资产、出售政府股权等方式筹集资金偿还债务，累计盘活存量资产价值约5000亿元。（二）隐性债务化解情况各地区按照“分类处置、逐步化解”的原则，积极推进隐性债务化解工作。一是推动政府融资平台公司市场化转型，通过剥离政府融资职能、优化股权结构、提升盈利能力等方式，减少对政府财政的依赖。截至2025年末，全国已有约30%的政府融资平台公司完成市场化转型，实现自主经营、自负盈亏。二是规范PPP项目运作，对存在政府兜底承诺、固定回报等违规情形的PPP项目进行清理整改，累计整改违规项目约2000个，涉及金额约8000亿元。三是化解政府投资基金风险，对闲置资金较多、投资效益不佳的政府投资基金进行清理整合，累计清理整合基金约1000只，收回资金约3000亿元。四是通过债务重组、资产证券化等方式化解隐性债务，部分地区与金融机构协商，将高成本隐性债务转换为低成本长期债务，降低了债务利息支出。（三）风险化解过程中存在的问题尽管地方政府债务风险化解工作取得了一定成效，但仍存在一些问题。一是部分地区化解动力不足，存在“等靠要”思想，依赖中央政府救助，未积极主动采取措施化解债务风险。二是化解方式较为单一，主要依赖财政资金偿还和借新还旧，市场化化解手段运用不足，如资产证券化、股权融资等方式占比较低。三是隐性债务化解难度较大，部分隐性债务形成时间长、涉及主体多、法律关系复杂，化解工作面临诸多困难。四是风险化解与经济发展存在矛盾，一些地区为了化解债务风险，过度压缩基础设施建设投资，影响了经济增长后劲。四、地方政府债务风险化解的主要做法与经验（一）加强债务风险管理，建立健全风险防控机制各地区高度重视地方政府债务风险管理，建立健全风险防控机制。一是建立债务风险预警体系，根据债务率、偿债率、利息支出率等指标，对地方政府债务风险进行分级预警，对高风险地区及时发出风险提示函，督促其采取措施化解风险。二是严格债务限额管理，按照“举债必问效、无效必问责”的原则，合理确定地方政府债务限额，严禁突破限额举债。三是加强债务资金监管，建立债务资金使用全过程跟踪监控机制，确保债务资金投向实体经济、用于公益性项目建设，提高资金使用效益。四是完善债务风险应急处置机制，制定地方政府债务风险应急预案，明确应急处置流程和责任分工，防范区域性、系统性债务风险。（二）优化债务结构，降低债务成本各地区通过多种方式优化债务结构，降低债务成本。一是合理安排债务期限，根据项目建设周期和收益情况，科学确定债务期限，避免集中到期偿债压力。二是调整债务品种结构，适当增加长期专项债券发行规模，减少短期债券发行，降低短期债务占比。三是推进债务置换，将高成本债务置换为低成本债务，如将银行贷款置换为地方政府债券，有效降低了债务利息支出。据统计，近三年全国地方政府通过债务置换累计节约利息支出约1200亿元。（三）推进政府融资平台公司市场化转型各地区积极推进政府融资平台公司市场化转型，增强其自身造血功能。一是剥离政府融资职能，明确政府融资平台公司不再承担政府融资任务，使其成为自主经营、自负盈亏的市场主体。二是优化股权结构，引入社会资本参与政府融资平台公司改制重组，完善公司治理结构，提高公司经营管理水平。三是提升盈利能力，支持政府融资平台公司通过参与城市基础设施建设运营、开展产业投资等方式，拓展业务范围，增加营业收入。四是规范公司运作，加强对政府融资平台公司的财务监管，建立健全内部控制制度，防范财务风险。（四）拓宽偿债资金来源，增强偿债能力各地区积极拓宽偿债资金来源，增强偿债能力。一是加大财政收入征管力度，加强税收征管，规范非税收入管理，提高财政收入质量和规模。二是盘活存量资产，通过转让国有资产、出租国有资源、出售政府股权等方式，筹集偿债资金。三是争取中央转移支付支持，对于财政困难地区，中央政府加大转移支付力度，帮助其缓解偿债压力。四是吸引社会资本参与基础设施建设，通过PPP、特许经营等方式，减少政府财政投入，降低政府债务负担。（五）强化责任追究，严肃财经纪律各地区强化责任追究，严肃财经纪律，对违规举债、虚假化债等行为进行严肃查处。一是建立债务终身问责机制，对地方政府领导干部在任期间形成的债务风险，实行终身问责，不因岗位调整、职务变动而免责。二是加强监督检查，定期对地方政府债务管理情况进行监督检查，及时发现和纠正违规行为。三是严肃查处违规举债行为，对违反规定举借债务、提供担保、挪用债务资金等行为，依法依规追究相关责任人的责任，涉嫌犯罪的移送司法机关处理。五、地方政府债务风险化解面临的挑战（一）经济下行压力加大，财政收入增长乏力当前，全球经济增长放缓，国内经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，地方政府财政收入增长乏力。一方面，受疫情反复、房地产市场调整等因素影响，实体经济发展困难，企业盈利能力下降，税收收入增长放缓；另一方面，土地市场低迷，政府性基金预算收入大幅下滑，部分地区土地出让收入同比下降超过30%。财政收入增长乏力导致地方政府偿债资金来源减少，偿债压力进一步加大。（二）隐性债务化解任务艰巨，化解难度较大隐性债务化解是地方政府债务风险化解的重点和难点。部分隐性债务形成于2015年以前，涉及项目多、金额大、情况复杂，一些项目已建成但未产生预期收益，偿债资金来源无法落实；一些项目因政策调整、市场变化等原因被迫停工，形成“半拉子”工程，化解工作面临诸多困难。此外，隐性债务涉及金融机构、施工企业等多个主体，各方利益诉求不同，协调难度较大，增加了隐性债务化解的复杂性。（三）债务风险与金融风险相互交织，防控难度增加地方政府债务与金融体系密切相关，地方政府债务风险一旦爆发，可能引发区域性金融风险。一方面，地方政府债务是银行信贷资金的重要投向，约有30%的银行贷款投向地方政府融资平台公司和基础设施建设项目，地方政府债务违约可能导致银行不良贷款率上升；另一方面，地方政府隐性债务中大量存在违规担保、明股实债等情形，这些行为可能违反相关法律法规，引发法律风险，进而影响金融稳定。债务风险与金融风险相互交织，增加了风险防控的难度。（四）债务管理体制机制不完善，存在监管漏洞尽管我国已建立了较为完善的地方政府债务管理体制机制，但仍存在一些监管漏洞。一是债务监管部门之间协调配合不够，财政、发改、审计、金融监管等部门在债务管理方面存在职责交叉、信息不共享等问题，难以形成监管合力。二是隐性债务监管难度大，隐性债务具有隐蔽性、复杂性等特点，现有监管手段难以全面覆盖，一些地区通过创新融资方式规避监管，形成新的隐性债务。三是债务绩效评价体系不完善，对债务资金使用效益的评价不够科学合理，未建立有效的激励约束机制，导致部分地区债务资金使用效率低下。六、进一步加强地方政府债务风险化解的对策建议（一）压实地方政府主体责任，增强风险化解主动性地方政府是地方政府债务风险化解的责任主体，必须切实压实责任，增强风险化解主动性。一是树立正确的政绩观，摒弃“重发展、轻风险”的思想，将债务风险化解工作纳入地方政府绩效考核体系，作为领导干部选拔任用的重要依据。二是制定切实可行的债务风险化解方案，根据本地区债务风险状况，明确化解目标、任务和措施，细化年度化解计划，确保化解工作有序推进。三是积极主动筹措偿债资金，通过盘活存量资产、优化财政支出结构、增加政府性基金收入等方式，拓宽偿债资金来源，提高偿债能力。（二）创新债务化解方式，提高市场化化解比例积极创新债务化解方式，提高市场化化解比例，减少对财政资金的依赖。一是大力推进资产证券化，将基础设施项目收益权、政府融资平台公司应收账款等资产打包发行证券，盘活存量资产，筹集偿债资金。二是鼓励股权融资，支持政府融资平台公司通过上市、引入战略投资者等方式进行股权融资，优化资本结构，降低资产负债率。三是开展债务重组，对于暂时出现偿债困难但具有发展潜力的政府融资平台公司，与金融机构协商进行债务重组，调整债务期限、降低利率，缓解偿债压力。四是探索设立债务化解基金，由地方政府、金融机构、社会资本共同出资设立债务化解基金，用于化解地方政府债务风险。（三）完善债务管理体制机制，堵塞监管漏洞进一步完善地方政府债务管理体制机制，堵塞监管漏洞，防范新增债务风险。一是建立健全债务监管协调机制，加强财政、发改、审计、金融监管等部门之间的沟通协调，实现信息共享、协同监管，形成监管合力。二是加强隐性债务监管，完善隐性债务统计监测体系，建立隐性债务常态化监管机制，严厉查处违规举债行为，坚决遏制隐性债务增量。三是完善债务绩效评价体系，建立科学合理的债务资金使用效益评价指标体系，将评价结果与债务限额分配、财政资金安排等挂钩，提高债务资金使用效率。四是推进地方政府债务信息公开，建立地方政府债务信息公开平台，定期公开债务规