小微金融机构面临的规章制度难题

小额贷款企业的制度困境

为理解小额贷款企业经营现实状况和问题，中国人民

银行湖北省恩施州中心支行（如下简称“恩施中支”）对全

州27家小额贷款企业开展了问卷调查，并实地走访了部分

小贷企业和恩施州小贷企业行业协会。调查发现：辖内小额

贷款企业总体运行状况很好，对增长农村特信贷资金供应，

尤其是缓和县域小微企业融资难、构建适度竞争日勺农村金融

市场格局发挥了突出作用。但由于受经济下行、经营环境、

监管机制和企业治理能力等原因制约，部分小额贷款企业在

实际运行过程中还存在诸多问题，需要改善和完善。

小额贷款企业发展现实状况

自中国人民银行和银监会联合公布《有关小额贷款企业

试点的指导意见》（银监发[2023]23号）以来，在各级政府的

高度重视和各级政府金融办的大力推进下，小额贷款企业发

展迅猛，无论是企业数量还是贷款规模都获得了较快发展。

以湖北省恩施自治州为例，自2023年3月首家小贷企业成

立以来，历经7年多的发展，截至2023年3月，全州共获

批设置小贷企业27家，其中有湖北省小额贷款企业行业协

会副会长单位1家。总注册资本19.75亿元，其中超过注册

资本1亿元H勺有11家。从分布地区看，除州政府所在地恩

施市占据三分之一有10多家外，其他7个县市每个行政区

均有1〜4家。整个从业人员610人，比2023年、2023年分

别增长288人、75人，与全州工行、建行系统从业人员数相

称甚至还多。

2023年末，全州小贷企业贷款余额234025万元，同比

增长4.36%,其中个人贷款173825万元，同比增长9.11%；

单位贷款45117万元，同比下降15.57%,其中第一产业贷款

13075万元，同比增长2.3%,第二产业贷款13340万元，同

比下降41.42%,第三产业贷款18702万元，同比增长4.56%。

合计发放贷款303213万元，同比下降24.42%。提供税收8400

万元，比上年增长35.6%,相称于全州28家保险企业所提供

税收。小额贷款企业的不停发展壮大，在缓和全州小微企业

融资难、处理部分中小企业临时性资金需求、提供就业、发

明税收等方面发挥了极大作用。

经营发展中存在日勺重要问题

小贷企业被称为“草根金融”，其“熟人经济”和“短、

频、快”的特殊性质，让其在县域金融市场发挥着“毛细血

管”和正规金融H勺补充作用，为富裕民间资本寻找资金出路,

处理中小微企业和涉农市场主体融资难题发挥了不可替代

的作用。然而由于小额贷款企业目前在国家层面还缺乏统一

监管政策的顶层制度设计，再加上受经济下行影响，小贷企

业在经营环境、服务定位、治理能力、风险控制、获利能力

等方面面临诸多问题。

外部经营环境面临诸多困境

受经济下行影响，生存比较艰难。据恩施中支2023年

上六个月一次问卷调查显示，全州只有60%日勺小贷企业对发

展前景持乐观态度，有40%的小贷企业对发展前景持中立或

消极态度，2023年这个比例还应当有所上升。他们认为按照

互联网金融发展的速度，未来小贷企业发展将会困难重重。

对于发展中的小贷企业，由于没有经历一种完整的经济周期

磨练，没有形成独立的运行和风险管理体系，对于经济处在

不一样步期日勺应对措施和措施仍处在探索和完善阶段，因此

面对经济下行期，许多小贷企业进退失据，业务收缩。许多

小贷企业反应近两年受到的压力最大，资金流受到严重影

响，在银行主线不能融资；客户质量下降，优质客户越来越

少；展期贷款越来越多，企业资金周转不灵，难以持续经营,

还款意愿和还款能力明显下降，迫使小贷企业对贷款展延期

限，短贷长用现象日益增多，信用风险增大。2023年下六个

月以来，贷款增长速度呈逐月下降趋势，年末增长速度没有

超过5%,是近7年来增长速度最低H勺一年。部分小贷企业

只收不放，尚有部分小贷企业因经营压力大、成本高和回收

资金困难等原因已经考虑退出市场或减少注册资本。

融资渠道少且难，资金来源严重局限性。按照《湖北省

小额贷款企业试点暂行管理措施》规定：“小贷企业从银行

业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额H勺

50%”。2023年此前，在恩施州获得银行贷款日勺小贷企业仅

剩3家，融资额6500万元，仅占全州小贷企业资本总额的

3.35%o据调查，恩施州范围内有政策根据、可以为小贷企

业融资的银行只有中国农业银行、汉口银行及国家开发银行

湖北省分行。不过中国农业银行自2023年开始没有续办此

项业务，汉口银行恩施分行又受规模限制，尚未启动此项业

务，国家开发银行湖北省分行也在收缩此项业务，融资门槛

高、周期长、手续严，难以满足小贷企业对企业和经营者的

资金需求。小贷企业另一种融资渠道是通过区域股权交易市

场发行私募债，不过武汉股权交易中心发行私募债的融资费

率到达1.2个点，期限只有1年，实际操作意义不大。

税率比例高，税收承担偏重。目前，恩施州小贷企业区）

税负比例偏高，一是部分县市新设置的小贷企业未享有到湖

北省财政厅《有关恩施州民族地区所得税优惠政策的告矢口》

（鄂财税[2023]14号）规定的企业所得税有关政策优惠，部

分县市小贷企业所得税未按15%减免征收，仍按25%征收；

营改增后，不仅没有减少小贷企业税负，反而增长小贷企业

0.4%日勺税率。二是小贷企业涉农贷款利息收入在计算营业税

时未按有关规定减免，如村镇银行涉农贷款利息只征收3%

左右H勺税负；三是未享有到金融企业风险准备金在税前提取

的政策；四是小贷企业自然人股东分红仍须缴纳20%的个人

所得税。据调查，小贷企业营改增后税率为6%（改革前营

业和附加税为5.6%）、企业所得税为25%、股东分红个人所

得税为20%,综合计算，多种税费约占小贷企业利息收入的

40%o小贷企业经营成本普遍偏高，经营不可持续。

征信系统暂未接入，客户信用信息采集困难。小贷企业

目前还没有接入全国征信系统，目前虽然有小贷企业接入计

划安排，已经有两家企业递交了接入申请，但目前还没有得

到批复同意。小贷企业对客户的信贷信息在征信系统中无法

查询，不便于小贷企业充足理解贷款人信息，只能规定客户

提供有效H勺抵押或质押，致使业务开展受到限制，信贷风险

不能得到有效控制。面对广阔的农村金融市场，小贷企业因

信用信息不对称不敢轻易涉足农户贷款，直接影响了农户贷

款的发放。同步，由于无法从征信系统理解小贷企业有关信

息，给监管部门也带来了不便，对于潜在的不良风险不能及

时发现和予以风险提醒。自身管理中存在的重要问

题

服务定位偏离设置初衷。国家设置小贷企业日勺初衷是为

了引导资金尤其是民间资金满足“三农”、小微企业、都市

低收入者H勺融资需求。调查发现，小贷企业对于“三农”和

都市低收入人群这一领域的贷款投入有限，此类贷款比例不

到50%o

贷款管理不够规范。一是“大额、集中”贷款现象比较

突出。按照《湖北省小额贷款企业试点暂行管理措施》规定:

“小贷企业70%的资金应发放给同一借款人贷款余额不超过

50万元（含50万元）欧J小额借款人，其他30%日勺资金对单

户贷款余额不得超过小贷企业资本金时5%”。2023年末，全

州小贷企业共发放贷款218942万元，其中单笔50万元如下

的贷款69067万元，占贷款总额日勺31.55%,不小于50万元

日勺贷款149875万元，占贷款总额的68.45%。大部分小贷企

业50万元如下的贷款占比未到达70%的规定，其通过一人

多次贷款、多人贷款一人使用、机构担保大额贷款等形式“傍

大款、垒大户。存在超限额或变相超限额放贷行为，风险

集中度高。二是贷款利率偏高。2023年通过现场调查发现，

某小贷企业发放R勺3个月期限的100万元贷款，借款利率月

息为21.87%,年息到达26.24%,超过了当时人民银行规定

的基准利率日勺4倍（年息6%）o三是存在变有关联贷款行为。

按照《湖北省小额贷款企业试点暂行管理措施》规定：“小

贷企业不得向我司股东发放贷款”。名义上，小贷企业遵守

规定，没有违规行为发生，不过在实际操作过程中，小贷企

业存在通过向股东日勺直系亲属或关联企业发放贷款变相向

股东发放贷款的行为。

风险控制体系不够紧密。一是贷款管理不够到位。个别

小贷企业信贷人员专业素质不能完全适应业务发展口勺需要，

对贷前调查、贷时审查、贷后管理等方面业务不熟、经验局

限性，如存在贷款台账登记不及时、贷款协议要素不全、缺

乏贷后检查等问题。二是信用贷款占比较大，存在一定风险。

2023年末，贷款余额中信用贷款51832万元，占比23.67%,

保证贷款130905万元，占比59.79%,抵押、质押贷款35640

万元，仅占16.28%。三是部分小贷企业内部风险控制制度不

够健全，个别新成立日勺小贷企业对业务风险控制没有引起足

够重视，尚未设置风险控制部门，或者虽已设置风险控制部

门但管理不到位，导致逾期贷款逐年增多。全州小贷企业

2023年共提取贷款损失准备2639万元，不管是从逾期贷款

还是不良贷款角度分析，都不能覆盖贷款损失风险。

企业治理构造不够完善。据恩施州小额贷款企业行业协

会2023年组织对全州小贷企业的检查和人民银行调查的J状

况分析：一是经营管理水平有待提高。个别小贷企业日勺高管

人员缺乏有关管理经验和能力，对企业时风险状况认识不

清，依法经营和规范管理意识淡薄。二是财务管理不够规范。

个别小贷企业存在收入票据不合规、大额现金收贷入账、报

销单据无审批、借款人还款人不一致、基本户与专用存款账

户混用等问题，财务管理水平有待提高。三是小贷企业多数

为私营企业发起开办，缺乏金融专业人才，受社会地位、工

资待遇等制约，金融专业人才招聘难。

对策提议

研究表明，县域中小企业提供了大概75%日勺城镇就业机

会，而我国中小企业基本上无法获得直接融资，从全国性大

型商业银行获得低成本资金也很困难，小额贷款企业坚持服

务“三农”和支农支小支微的服务定位，有助于支持农业、

中小微企业和县域经济日勺发展。因此，作为农村金融领域的

重要制度创新和农村金融体系的重要补充，国家和各级政府

应重视小贷企业口勺发展，制定符合区域经济发展实际口勺监管

制度和有关配套政策，为小贷企业发明良好的外部经营环

境，增进其健康稳定发展。

加紧完善小贷企业监管制度顶层设计，增进主体合法

化、监管原则化、政策法规化。首先，要加紧立法，增进转

型。小额贷款企业从开始试点到目前，已经有10数年时间,

应在总结成功经验日勺基础上，尽快制定出台《小额贷款企业

管理条例》，统一市场准入和退出原则，明确详细监管主体,

颁发金融牌照，增进其合法化。同步，对到达一定规模和准

入条件时，容许其向村镇银行和贷款企业转型。另首先，在

还没有上升到国家法规层面前，一是要深入完善机制，提高

监管效能。全国性H勺小额贷款行业协会2023年1月已经成

立，湖北省小贷协会也已建立了数据查询平台。可以从监管

层面，深入完善顶层制度设计，完善有关监管配套制度，并

以各级小贷企业行业协会为依托，加强自律监管。深入加强

地方政府、人民银行、银监、公安、工商等监管部门日勺配合,

完善小贷企业监管协调机制，加强各个监管部门之间日勺信息

交流和沟通，提高监管效能。二是简化程序，提高监管效率。

伴随小贷企业数量增多和业务量扩大，其高管变动、增资扩

股和股权转让等己进入长期化，长期化的工作通过政府公文

渠道办理，花费时间较长。因此对长期化工作在审批流程上

进行调整和优化，在保证质量和控制风险的基础上，由地市

（州）政府金融办（小贷联席会议办公室）直接同意，提高

监管效率。三是加强对小贷企业资金投向和贷款利率H勺监

测，增进小贷企业合规经营。四是要严厉打击小贷企业发放

高利贷、非法吸存、非法集资等行为，净化小贷企业行业环

境。

发明良好经营环境，增进稳健发展。由于小贷企业可以

缓和小微企业资金需求“急、频、小”的特性，弥补了现行

小微企业金融服务体系日勺局限性，为提高小贷企业日勺资金运

用率和资金供应的积极性，各级政府及监管部门要为小贷企

业发明良好口勺外部经营环境。一是要通过设置小贷企业建立

社会资本回流县域经济的渠道，对发放给“三农”、小微企

业和国家宏观鼓励发展领域的j贷款，可以予以小贷企业一定

时贴息补助，以引导和支持小贷企业增长支农支小日勺资金供

应，减少农户和小微企业的贷款门槛。二是减轻税负，减少

经营成本。应支持和鼓励地市（州）级地方政府出台小贷企

业税收优惠政策。可将小贷企业视同非银行类金融企业，