新时期国有林场改革与可持续发展研究

新时期国有林场改革与可持续发展研究摘要国有林场是维护国家生态安全、培育森林资源、供给生态产品的核心阵地，在“四库”协同、美丽中国建设进程中承担关键职能。2015年全国国有林场主体改革落地后，林场公益属性明确、财政保障体系初步建立，但进入生态文明建设新时期，林场面临体制机制活力不足、森林经营质量偏低、生态产品价值转化不畅、人才与数字化基础设施短板突出等现实困境。本文以习近平生态文明思想为理论根基，结合《关于加快建设现代化国有林场的意见》顶层政策，梳理国有林场改革演进脉络，剖析现阶段改革成效与发展堵点，从管理体制革新、森林科学经营、绿色产业培育、数字科技赋能、人才资金保障五大维度，构建改革深化与可持续发展协同路径，旨在实现生态保护、产业增收、职工增收多重效益统一，为全国现代化国有林场建设提供理论参考与实践方案。关键词：国有林场；林场改革；可持续发展；生态产品价值；现代化林场一、绪论（一）研究背景党的二十大明确提出推进美丽中国建设、提升生态系统多样性稳定性持续性的战略目标，国有林场作为全国4297处、总经营面积12亿亩的森林资源载体，是天然林保护、三北防护林、国家储备林等重大生态工程的实施主体。上一轮国有林场改革完成分类定性、事业化转制，基本解决林场生存难题，但新时期高质量发展对林场提出“提质、兴业、利民”全新要求：既要守住生态保护底线，也要盘活森林多元资源，打通“绿水青山”向“金山银山”转化通道。当前多数林场存在保护与经营失衡、市场化机制缺失、碳汇、林下经济等新业态发展滞后等问题，深化林场改革、探索长效可持续发展模式成为当下林业领域核心课题。（二）研究意义理论意义：丰富习近平生态文明思想在国有林场领域的实践研究，完善森林可持续经营、生态产品价值实现理论体系，弥补新时期林场深化改革的理论研究缺口，构建“改革机制—资源管护—产业发展”一体化分析框架。实践意义：针对林场经营活力不足、资金渠道单一、人才流失等现实痛点提出可落地对策，助力各地落实现代化国有林场建设目标，推动森林生态效益、经济效益、社会效益协同提升，带动林区乡村振兴。（三）国内外研究现状国外研究：欧美、北欧国家较早推行国有林分类经营、特许经营制度，聚焦近自然森林经营、森林碳汇市场化交易、政企协同管护模式，建立完善生态补偿与森林经营激励机制，但国外林场产权、管理体系与我国事业单位属性林场存在本质差异，经验仅可适度借鉴。国内研究：国内学者围绕2015年首轮林场改革开展大量研究，梳理改革转制、财政保障、林下经济发展等内容；新时期研究逐步聚焦现代化林场建设、森林质量提升、碳汇产业，但现有研究缺少改革深化与可持续发展的系统性耦合分析，针对数字化管理、场村协同发展的实操对策有待完善。（四）研究内容与研究方法研究内容：梳理国有林场改革发展历程，总结首轮改革成效；分析新时期林场改革与可持续发展现存问题及成因；搭建深化改革驱动可持续发展的实施路径；提出配套保障措施。研究方法：文献研究法、政策分析法、案例分析法（以河北木兰围场林场、湖南排牙山林场为案例）、归纳演绎法。二、相关概念与理论基础（一）核心概念界定新时期国有林场改革：以2025年七部门《关于加快建设现代化国有林场的意见》为政策起点，在首轮改革事业化基础上，以激活经营活力、完善资源管理制度、健全生态产品转化机制为核心的二次深化改革，坚持分类施策、公益属性不动摇，兼顾科学经营与产业发展。国有林场可持续发展：遵循森林可持续经营准则，长期维护森林生态系统完整，稳步提升森林蓄积与生态功能，合理开发林下经济、森林康养、碳汇等资源，实现林场生态、经济、社会效益代际平衡，兼顾职工福利与林区群众共同富裕。（二）理论基础习近平生态文明思想：“两山”理论、山水林田湖草生命共同体、良好生态是普惠民生福祉等核心论断，是国有林场改革与发展的根本遵循，指引林场平衡生态保护与资源利用。森林分类经营理论：将森林划分为公益林与商品林实施差异化管理，公益林以生态管护为主，商品林开展集约经营、培育国家储备林，杜绝“一刀切”管理模式。生态产品价值实现理论：依托森林碳汇、景观、林下物产、自然教育等生态资源，通过市场化交易、特许经营、政府购买服务等模式，将生态功能转化为经济收益，拓宽林场资金来源。可持续发展理论：统筹当代森林资源利用与后代资源留存，协调林场生态保护、产业经营、职工生活、乡村发展多方主体利益。三、国有林场改革发展历程与首轮改革成效（一）国有林场改革演进历程建国初期至改革开放前：造林生产阶段：林场核心职能为大规模造林、保障国家木材供给，经费自收自支，重木材产出、轻生态保护。改革开放至2015年：双重职能矛盾阶段：森林生态保护重要性凸显，但林场依赖木材采伐维持运营，出现“保生态”与“保工资”冲突，林场债务、职工待遇问题凸显。2015年首轮全面改革：公益转型阶段：印发《国有林场改革方案》，将全国国有林场划定为公益一类、二类事业单位，停止天然林商业性采伐，建立财政全额/差额保障机制，化解林场历史债务，完成林场管理体制根本性转型。2025年至今：现代化深化改革新时期：出台现代化林场建设顶层文件，改革重心从“生存保障”转向“提质兴业”，重点完善经营激励机制、发展绿色生态产业、推进数字林场建设，构建资源永续利用长效机制。（二）首轮国有林场改革取得的成效管理体制理顺，公益属性落地：绝大多数林场转为公益事业单位，明确生态保护主责，天然林商业采伐全面停止，森林乱砍滥伐现象大幅减少。财政保障体系建立，职工生存问题解决：财政经费纳入地方预算，职工工资、社保稳定发放，历史债务逐步化解，林区社会稳定性显著提升。森林资源总量与质量稳步提升：天然林保护、国土绿化工程落地实施，全国国有林场森林覆盖率、单位面积森林蓄积持续上涨，防风固沙、水源涵养等生态功能持续增强。初步探索生态产业模式：部分资源禀赋优良的林场试点林下种植养殖、森林旅游，初步打通生态资源变现渠道。四、新时期国有林场改革与可持续发展现存问题及成因（一）现存突出问题体制机制僵化，林场内生经营动力不足

部分地区对林场公益属性存在片面解读，简单禁止各类经营活动，林场仅被动完成森林管护任务，忽视国家储备林培育、近自然经营等提质工作；事业单位薪酬考核机制单一，经营创收收益难以和职工绩效挂钩，职工主动发展产业、提升森林质量的积极性偏低。森林经营水平偏低，资源质量提升缓慢

传统粗放管护模式仍普遍存在，纯林占比高、林分结构单一，病虫害、森林火灾风险较高；近自然经营、集约培育等先进技术推广覆盖不足；森林经营方案落地流于形式，缺少常态化森林质量监测体系，单位面积森林蓄积增长未达预期目标。生态产品价值转化渠道狭窄，产业发展滞后

林场收入高度依赖财政拨款，多元化营收体系尚未成型；森林碳汇交易、自然教育、森林康养等新业态规模偏小，产业链短、附加值低；森林资源特许经营、合作开发制度不完善，社会资本入场门槛高；林下经济存在同质化种植、产品品牌缺失、销路不畅等问题。资金供给结构失衡，投融资渠道单一

财政补贴为林场核心资金来源，市场化融资、生态补偿资金占比极低；专项资金监管体系不完善，部分资金专款专用落实不到位；针对林场产业发展、数字化建设的专项扶持资金缺口大，社会资本、绿色金融参与林场建设的配套政策缺失。基础设施与数字化建设短板明显，专业人才匮乏

偏远林场道路、管护站点、防火设施老旧；数字林场建设推进缓慢，卫星遥感、无人机巡护、森林资源大数据平台普及度低；林业技术、产业运营、数字化管理专业人才流失严重，年轻人才引进困难，职工整体专业能力无法匹配现代化林场建设需求。场村协同发展机制缺失，生态惠民效果有限

国有林场与周边乡村资源分割，林场林下资源、旅游资源难以和乡村文旅、农产品产业联动；缺少场村利益共享机制，林区群众无法共享林场生态产业收益，群众护林参与度不高，盗伐、野外火源管控压力较大。（二）问题成因分析政策认知偏差：部分地方政府片面理解林场公益定位，将保护与经营完全对立，缺乏分类施策的精细化管理思维。制度配套滞后：首轮改革仅完成事业单位定性，薪酬激励、资源市场化利用、碳汇交易配套法规、社会资本合作细则等配套制度未同步完善。长期重管护、轻经营的发展惯性：林场数十年以看护为核心工作，缺少专业产业运营团队，林业经营技术推广体系不完善。人才保障政策不完善：基层林场地处偏远，岗位吸引力弱，人才薪酬、住房、晋升扶持政策力度不足。生态价值核算与交易体系不成熟：全国统一森林生态系统生产总值（GEP）核算标准尚未全面落地，碳汇交易区域壁垒、流程繁琐，生态产品市场化交易平台建设缓慢。五、新时期深化国有林场改革、推动可持续发展实施路径（一）革新管理体制机制，激活林场内生发展动力落实分区分类差异化管理：严格按照生态区位划分林场类型，生态核心区林场以财政全额保障、生态考核为主；资源禀赋优良、适宜经营的林场，在守住生态红线前提下，放开合规经营权限，支持建设国家储备林基地、集约用材林基地。优化事业单位薪酬激励制度：建立“基础工资+生态管护绩效+经营创收奖励”多元薪酬体系，林场合规产业收益按比例用于职工绩效奖励；完善森林经营成效考核指标，将森林蓄积提升、碳汇增量、产业增收纳入林场年度考核，弱化单一管护指标权重。创新市场化经营机制：推行森林资源特许经营、委托运营、股份合作模式，依法引入企业、合作社参与林下经济、森林旅游开发；设立林场经营管理专班，区分生态管护岗与产业经营岗，实现管护与经营职能合理划分。（二）推行科学可持续森林经营，全面提升森林资源质量全面落地近自然森林经营模式：以河北木兰围场林场成功经验为范本，改造单层纯林为复层异龄混交林，优化林分树种结构；常态化实施抚育间伐、低效林改造，持续提升单位面积森林蓄积量，降低森林火灾、病虫害风险。完善森林经营方案全流程管理：每五年编制科学森林经营方案，明确造林、抚育、采伐、生态修复规划，建立方案执行动态监测、年度评估机制；配套建设森林资源监测体系，运用无人机、遥感技术实时监控森林生长状态。统筹重大生态工程与林场经营：依托天然林保护、国土绿化、国家储备林项目，扩大优质用材林、碳汇林种植规模，兼顾生态修复与木材战略储备双重目标。（三）拓宽生态产品价值实现路径，培育多元绿色产业体系分层发展林下特色种养产业：因地制宜种植中药材、食用菌，发展林下畜禽养殖，打造林场自有林下产品品牌；搭建线上电商、线下商超销售渠道，延长林下经济产业链，提升产品附加值。大力发展森林生态文旅新业态：开发森林康养基地、自然教育研学营地、林间步道、森林露营等项目，联动周边乡村打造“林场生态+乡村文旅”融合线路；面向中小学、企事业单位推出自然教育课程，拓宽服务收入来源。推进森林碳汇市场化交易：建立林场森林碳汇资源台账，对接全国碳汇交易平台，开发林业碳汇项目；探索地方政府购买林场生态碳汇服务，将碳汇收益反哺森林经营与职工福利。盘活森林景观、种质资源价值：依托林场珍稀树种、古树资源建设林木种质资源库，开发苗木培育产业；适度开放森林景观资源，通过门票、研学服务获取持续性生态收益。（四）完善资金保障体系，构建多元化投融资渠道优化财政资金投入结构：地方财政稳定保障林场基础管护经费，增设森林质量提升、数字化建设、人才培育专项财政资金；完善生态补偿机制，提高公益林生态补偿标准。拓展市场化融资渠道：鼓励银行推出林业绿色信贷、碳汇质押贷款产品；引导社会资本通过PPP、合作经营模式投资林场文旅、林下产业；探索发行林业专项债券，缓解林场基础设施建设资金压力。健全林场资金监管制度：细化专项资金使用规范，建立资金使用全过程审计、公示制度，保障财政资金、产业创收资金专款专用，提升资金使用效率。（五）推进数字林场建设，完善基础设施与人才队伍保障加快林场数字化升级：搭建一体化森林资源大数据平台，整合无人机巡护、视频监控、火情监测、资源台账数据；建设数字档案库，实现森林经营、人员、资产全流程线上管理；普及智能防火、病虫害监测设备，降低一线管护劳动强度。补齐林区基础设施短板：分批次修缮偏远林区管护道路、防火站点、供水供电设施；完善林场职工宿舍、食堂配套，改善基层工作生活条件。构建引才、育才、留才完整体系：与林业类高校建立定向人才输送合作，出台基层林场人才住房补贴、职称晋升倾斜政策；定期组织职工开展森林经营、数字化管理、产业运营专项培训；建立林业技术专家驻场指导机制，解决林场经营技术难题。（六）搭建场村协同发展机制，实现生态保护与富民共赢建立场村资源共享、利益联结机制：林场将林下种植、旅游服务项目优先承包给周边村集体、村民，按经营收益分成；林场免费向村民开放林业技术培训，带动村民发展林下产业。联合开展林区生态管护：吸纳村民组建村级护林队伍，给予护林劳务报酬；联动乡村开展森林防火、盗伐巡查宣传，提升群众生态保护参与感。场村联合打造生态产业集群：林场提供森林资源、技术支撑，乡村提供土地、劳动力、乡村民宿资源，联合开发生态旅游线路、林下产品加工车间，打通产业上下游，带动林区乡村振兴。六、案例分析——河北木兰围场国有林场可持续经营实践河北木兰围场国有林场总经营面积159万亩，是华北地区规模最大的国有林场，也是国内近自然森林经营标杆试点林场。林场在新时期深化改革过程中，通过三项核心举措实现生态、经济双提升：一是全面推行复层异龄林改造，落实精细化森林经营方案，森林公顷蓄积量由57立方米提升至90立方米；二是适度发展苗木培育、森林研学产业，开发林场自有苗木品牌，拓宽经营收入；三是搭建场村合作机制，带动周边乡镇发展林下中药材种植，吸纳村民就业上千人。该林场实践证明，坚守生态保护底线前提下，深化经营机制改革、推广科学森林经营、联动乡村发展绿色产业，能够有效破解林场发展活力不足问题，为全国国有林场可持续发展提供可复制实践范本。七、结论与展望（一）研究结论首轮国有林场改革完成公益事业转型，解决林场生存基础问题，但进入生态文明建设新时期，林场面临体制活力不足、森林经营粗放、生态产业滞后、人才资金短缺多重发展瓶颈，持续深化改革是实现林场可持续发展的核心动力。国有林场可持续发展必须坚持“保护优先、分类施策、生态兴业、惠民共享”核心原则，不能割裂生态保护与资源合理利用，要依托改革破除制度壁垒，打通生态产品价值转化通道。实现林场长效可持续发展，需要从管理体制、森林经营、绿色产业、资金投融资、数字人才、场村协同六大维度系统发力，构建“改革赋能、科技支撑、产业造血、多方共赢”完整发展体系。（二）发展展望未来随着现代化国有林场建设政策持续落地，全国国有林场将逐步完成数字化转型，森林碳汇交易、森林康养、自然教育等生态产业形成规模化产业集群；林场薪酬激励、社会资本合作配套制度持续完善，林场内生经营活力全面释放；场村协同发展模式广泛推广，国有林场将成为维护国家生态安全、供给优质生态产品、带动林区共同富裕的核心载体，助力美丽中国建设目标落地。参考文献[1]国家发展改革委，国家林业和草原局等七部门。关于加快建设现代化国有林场的意见(发改农经〔2025〕1343号)[Z].2025.

[