【青岛市某地区自然人税收征管面临的困境及成因分析案例9000字】

青岛大学公共管理硕士学位论文青岛市某地区自然人税收征管面临的困境及成因分析案例第一章青岛市J区自然人税收征管面临的困境第一节征收者角度面临的困境一、人少户多工作量大就目前基层税务所人员配备来说，一个管户3500户的税务所，配有所长一人，负责统筹全所各项工作。另有科员5人，人均负责700户企业及个体工商户的纳税服务、政策宣传、税收管理等业务。5个管理员除了管户工作以外，还需负责对接区局的16个科室，承担党建、税收预测、数据核实、绩效考核、教育培训等各项工作，很难集中力量进行纳税人细化管理。科室业务越多，基层任务越繁杂。表3.1访谈问卷编码分析序号原始资料摘录资料来源概念化范畴化1“一天工作8小时，有5个小时在完成各个科室布置的工作，真正下户了解纳税人情况，为纳税人提供个性辅导，对纳税人进行征收管理的时间真是少之又少。”访谈记录：税务局H税务所科员A8事务性工作多明确职能定位2“我是国地税分家时参加工作的，到现在已经26年了。这几年是国地税合并的缓冲期，业务多，各项检查更多，感觉工作量大了几倍，科里的人都在忙，奔波于各个科室和企业，加班成了常态，有时候我开会领回任务都不忍心继续往下分配。”访谈记录：税务局税源管理科科长A6工作任务重优化机构设置3“自然人税法知识不足，申报经验也缺乏，导致很多人汇算清缴时不了解相关规定，随意修改、删除预填报信息，导致本来可以机审的进入了人工审核，人为加大了税务机关工作量。”访谈记录：税务局税政科科长A2纳税人能力带来的工作量强化纳税宣传和辅导4“以前，局里大概200人左右，管理全区2万户企业。现在全局400人左右，要管理8万户企业（含个体工商户）。人数增加了一倍，工作量增加了三倍。”访谈记录：税务局W税务所所长A7市场经济的发展带来的工作量转变工作方式5“您别觉得平均一人管几百户不算多，先不说我们这是管户较少的所，所里人员也是有分工的，有专门的户籍岗、检查岗、评估岗，并不是所有人都管理户籍。每个人的工作量远比测算的数据多。”访谈记录：税务局H税务所科员A8岗位分工导致实际工作量与测算不一致合理分工提高效率二、税收政策变化频繁税收征管说到底是行政执法类的治理行为。不管是对法人还是对自然人，都必须以法律为依据。我国税种种类达19个，每一税种下又有若干税目，其各自的税收规定、政策解读、税收优惠更是数不胜数。尤其近年来，税收减免政策文件大量出现，规范性文件、税务总局公告、青岛市税务局文件等各个层级的规定和要求层出不穷，文件的繁杂与频繁变更，使得在固定岗位上的税务人员很难全面而扎实的掌握。税收征管的每一步业务流程，都必须严格按照相关文件的规定进行。表3.2访谈问卷编码分析序号原始资料摘录资料来源概念化范畴化1“个人所得税改革后，我作为一个前台工作人员，都用了好长时间的纸面学习和工作实践才差不多记住了相关规定。除了个人所得税，还有小微企业普惠性减免政策、小型微利企业企业所得税优惠政策、疫情期间一系列的社保、税收优惠政策，做税务人太难了。”访谈记录：税务局办税服务厅科员A10税收政策变化频繁税收政策的稳定性2“现在新政策出的太频繁，年纪大了学起来真是很费劲，学不好又怕不能给纳税人进行正确辅导，影响税务机关形象。”访谈记录：税务局W税务所所长A7学习能力欠缺增强依法行政能力3“近几年税收政策变化很快且有些地方变化较大。以个人所得税为例，自2018年底改革后，国家税务局发布了几十个公告，如果不在这个岗位上，理解起来是比较困难的。”访谈记录：税务局税政科科长A2税收政策文件多税收政策的稳定性4“新个人所得税法变化很大，很多规定是完全创新的规定，像六项专项附加扣除、综合所得的月度预扣预缴年终汇算清缴。政策上的创新对我们的思维方式也是很大的挑战，对广泛的自然人更是如此。”访谈记录：税务局纳税服务科科员A5税收政策创新性事项多政策的深度解读5“以前的时候是一套政策用好多年，现在是几乎年年变。增值税的税率调整了又调，小型微利企业所得税优惠了再优惠。对纳税人来说是好事，但对于一些对于税收政策不是很懂的人，他们的意识中就认为政策一直在变化，就懒得去了解了。这是我们在工作中与部分自然人了解到的心理状态。”访谈记录：税务局办税服务厅主任A9税收政策变化频繁税收政策的稳定性三、获取及使用自然人信息难度较大在对自然人的涉税信息进行采集及加工利用时，税务机关面对着许多难题。一是与自然人相关的各个税种在实际管理中都需要第三方信息的支持，而税务机关收集到的自然人涉税信息是从多个部门取得，内容散乱，碎片化严重，很难满足直接使用的要求。二是对收集到的涉税信息利用困难，效果不佳。各个单位都有自己的工作系统和需求，对自然人信息采集的标准与口径不一致，很多时候税务部门收集到自然人涉税信息后还需手工录入税务系统中或者进一步整理，导致自然人涉税信息在实际税收征管工作中的利用效率不理想。表3.3访谈问卷编码分析序号原始资料摘录资料来源概念化范畴化1“如果能直接跟公安、房产、民政等政府部门联网就好了，输入纳税人识别号，所有的身份、房产、医疗等信息就直接在界面显示，自动比对不相符的信息，这样才能对信息进行充分利用，也能减轻工作压力。”访谈记录：税务局税政科科员A3推进税务与其他部门的信息联网涉税部门信息的互联互通2“希望能在国家层面出台相应法律制度规定，统一自然人信息采集的名称、标准等，以便口径一致，信息准确，增强数据的可比性和可加工性。”访谈记录：税务局分管个税副局长A1加快出台第三方信息共享法律信息共享的法律化3“很多情况下，从土地局、房管局等单位取回来的数据与我们单位的数据口径存在差异，不能直接使用，加大了工作难度。”访谈记录：税务局H税务所科员A8口径的不一致增大了工作难度第三方信息口径的统一4“现在是信息技术时代，与其他单位的数据传递相较于以前时间缩短了，准确性也高了。但是，受制于各方系统的不一致，数据很难直接使用，必须进一步加工。而且，有时候因为数据保密、各单位内部规定，数据传递的及时性也受到很大影响。”访谈记录：税务局税政科科长A2数据传递时效性待提高信息共享的程序化、制度化第二节被征收者角度面临的困境一、自主申报难度大新个人所得税法实施后，自然人纳税人要自主判断是否需要年度汇算清缴，符合免于年度汇算清缴条件的可免于申报，否则应进行年度汇算清缴申报。但就现实情况来看，在汇算清缴期，很难保证所有人都合法、合规进行纳税申报。目前的制度下，只能对登记注册的法人进行监控，而自然人收入来源广泛，流动性强，导致税务机关与纳税人之间存在信息不对等现象。同时，改革后的个人所得税，除了免征额与三险一金，还引入了专项附加扣除政策，这对自然人提出了更高的能力要求。而很多自然人习惯性依赖代扣代缴制度，自主纳税意识比较弱，未将收入明细记录下来，也未将相关凭证保存下来，还需要其对预缴税款与应纳税额的一致性进行评估，这些都加大了自主申报的难度。问卷调查中是针对自然人对个人所得税税收政策的了解程度、了解的渠道等相关情况的调查，从调查结果可以清楚看到，在自然人对税改后的个人所得税政策了解程度的问题上，有46.28%的人对税改后的个人所得税政策有所了解，有40.96%的人对政策了解程度非常低，仅12.77%的人相对熟悉政策，这部分人多是企业会计、财务等从事与税务工作相关的职业。（根据调查问卷结果自制）图3.1自然人对改革后的个人所得税政策了解程度二、税收政策了解渠道少随着新媒体的不断发展，青岛市J区的税收宣传工作也日新月异，形式多样。一方面通过税务局官网、微信公众号等新媒体方式，另一方面通过线下培训、12366、报纸等传统方式。但是从问卷调查中在自然人了解税收政策的渠道上（本题为多选题）的结果来看，税收宣传效果并不尽如人意。有16.49%的人不知道通过何种渠道来获取税收政策，有437次回答通过各种渠道了解税收政策，其中31.81%是通过网络等新媒体渠道，61.56%是通过口口相传、专题培训等线下方式，6.63%是通过报纸等传统媒体。在近三年是否与税务局打过交道，咨询相关政策的问题上，有58.51%的人一次也没有跟税务局打过交道，有30.32%的人咨询过几次问题，有11.17%的人相对频繁的与税务局有联系。很多自然人表示，自己并不能将个体情况对应到网络、报纸等方普遍宣传的内容，只能通过面对面咨询或者请教财务等专业人员以保证正确反映自身情况。（根据调查问卷结果自制）图3.2自然人了解税收政策的渠道（根据调查问卷结果自制）图3.3近三年是否跟税务局打过交道权利义务不对等心态根据法律规定，法律面前人人平等。相对应地，在税法面前，纳税人与纳税人也应该是平等的。但现实中，广大以工资为唯一收入来源的自然人，收入水平固定，工资发放时便由任职受雇单位以代扣代缴的方式直接将税款上缴，税负相对较重，且偷逃税款的可操作空间相对较小。而对于高收入者或者以劳务为主要收入来源的自然人，比如明星，收入来源多样且收入水平高，雇佣税收筹划团队对各项收入进行统筹策划，通过购买保险、股息红利、阴阳合同等手段进行多重“避税”。在事实上形成了权利义务不对等的现象。另一方面，国家对小微企业、个体工商户相继出台了各种税收优惠政策，鼓励其扩大再发展。对大部分个体工商户，每月收入额不超过15万元，只需零申报。而个体工商户很少主动开发票，也很少设置会计账簿以备查，除非开发票的数额超过15万，否则难以发现。这样不对等的现象，使得越来越多的以工薪收入为来源的自然人在心理上产生不平衡的心态。第二章青岛市J区自然人税收征管困境成因分析第一节法律规范与制度监管的约束缺失一、基础法律不甚完备核心战略的重点是重新定位政府职能，税务机关作为政府行政机关，其所有的行为必须是依法而为，即所谓的“法无明确不可为”。因此，要合理定位税务机关职能，必须有完备的法律体系作为支撑。自然人税收征管，尤其是个人所得税，以代扣代缴为主，自行申报为辅，这两种申报方式缺乏内在关联性，很难保证税款的全额征收。多数单位只是按照税法要求对自然人工资薪金所得进行了代扣代缴，但也并不会主动向其说明扣缴的标准及其他具体情况。图3.1显示，仅有2.66%的受访者清楚知道自己每月缴纳税款的标准和纳税金额；有48.94%的人仅仅知道纳税金额这个结果，而不清楚自己缴纳税款的标准；有39.89%的只知道自己需要缴纳税款，但是不了解自己缴纳的金额更不清楚纳税标准。52%的有其他财产性收入、资金性收入等其他应税所得而未进行申报及缴纳税款。且自行申报的税款缴纳方式也仅仅是通过规范性文件的形式进行规定，立法层级不够。（根据调查问卷结果自制）图4.1自然人对缴纳税款的标准及金额了解程度其次，我国的相关税收征管的法律规定主要针对企业纳税人，内容涵盖了税务登记、税款申报缴纳、税务稽查、强制执行全流程。相对比，对自然人的各税种的征收主要依靠代扣代缴、代收代缴等方式，在此情况下，法律对自然人的倾向程度有所欠缺，规定相对较少。比如税收征管的根本法律--《中华人民共和国税收征收管理法》中，大部分规定都是针对从事生产经营的纳税人以及扣缴义务人，鲜少涉及自然人，对自然人的征管、稽查和惩戒缺少法律规定，难以形成有力的震慑作用。立法上的缺失，使我国的自然人税收征管缺少最根本最基础的法律层面的保障。当然，新个人所得税法颁布实施后，用综合所得来进一步强化了自然人的管理，但是仍然未考虑财产性收入、资本性利得等其他收入形式，还有较大的完善空间。二、涉税信息共享缺乏制度约束除了征管法律外，要实现对自然人纳税人的有效管理，还需要第三方数据的信息传递。所谓第三方是指除自然人和自然人所属税务机关以外，其他与之存在存储信息的部门，如民政、银行等其他部门。尤其是个人所得税改革后，需要填报六项专项附加扣除信息，扣缴义务人依据自然人填报的信息为基础进行税款的计算和扣除。而专项附加扣除信息的核验涉及到医保、房管、教体等多家单位，各项信息也会实际情况实时改变，如停止租房、父母去世等，且各项信息也存在很大的个体差异性和特殊性，核对困难，费时费力。近几年，税务部门与其他政府部门进行了一系列信息共享的探索，比如共同办公、开放系统的一定权限、数据传输互查等等，但总体来看，信息壁垒的困境还是存在，配合起来受各单位保密规定、系统等多种因素影响，在提供有关的信息时会存在异议，也可能时效性较差，这些问题都导致审核难度增大。在当前的法律条纹中，只是粗放地规定税务机关应当取得纳税人的信息，但未进一步明确通过何种方式获取、多久一次、数据的标准等具体内容。同时也没有说明如果第三方没有依法提供相关涉税信息应承担何种法律责任，也没有规定惩罚的方式。《税收征管法实施细则》中指出各部门要积极推进共享制度的发展，提出与税收有关的信息应提供给税务机关，但是由于缺少统一的、更高层级的文件，实际运用存在较大的主观性。因此各种原因制约下，特别是法律法规层面规定较少、不明确，我国的涉税信息共享远远落后于西方国家，也落后于我国信息技术的发展。第二节岗责配置与征收能力的管理缺位一、岗位设置和人岗匹配度科学性较低青岛市J区当前的机构设置中，一共有科所29个，其中基层税务所仅11个，其他18个为业务型或者后勤型科室，并不直接管户。近年来，随着纳税人数量增速快，业务繁杂，正式人员在办税服务厅的比例很低，大部分窗口为劳务外包人员。由于存在工资待遇、晋升渠道等的差异，造成前台税收征管存在很大的不稳定性。稽查作为税收征管的最后一道关口，国地税合并以后稽查体制发生了改变，撤销区级稽查局，保留市级稽查局，由市级稽查局统一管理本市稽查案件，此次改革虽然有利于改变属地稽查方式，给稽查局以更高层次的跨区域检查、追查权，权限更大，但是稽查局数量和人员的减少也是不容忽视的事实。人员配置的减少为了更高效的稽查成果，会自然而然的倾向社会影响广泛的大案、涉税金额大的要案，对自然人的稽查力度也就减弱了。另一方面，作为税务局，更多的聚焦于企业，忽视了对自然人的监督和管控。我国对自然人纳税人的税收征管，主要是通过扣缴单位来实现的，对自然人纳税人的直接征管非常少。另外，随着经济发展日益紧密，自然人的收入来源也不再局限于境内收入、实体收入，如果仍然沿用属地管理的征管、稽查思路，将远远落后于时代的发展。处于涉税信息不对称的劣势一方的税务机关很难克服其弱势方面，完整、准确的掌握自然人所有的应税收入。二、人员数量和能力略有不足由于自然人的特征，在进行税收征管时，需要税务机关具备相匹配、相适应的征管手段。但一直以来我国更注重法人纳税人的管理，对自然人税收征管在人力资源的分配上、征管措施的执行上、征管流程的设计上等方面都有待提高。第一，税务机关人力资源有限。就青岛市J区而言，全局在职干部约400人，2020年企业纳税人（包含个体工商户）登记户数约8.4万户[[]数据来源：金税三期系统税务登记信息]，在不剔除不承担税源管理的部门人员的前提下，平均一人管理210户，再加上数量庞大的自然人，税收征管的人力资源捉襟见肘。第二，征管措施的执行力有限。现行社会环境下，加强对自然人的税收征管需要税务人员具有相应的计算机水平和数据分析水平，而青岛市J区税务人员平均年龄47.5岁[[]数据来源：J区税务局人事教育科数据]，人员老龄化严重，尤其是年轻干部多在科室。基层税源管理部门的老干部其工作热情、学习能力、身体状态等都受到较大影响，很多税务干部，尤其是税管员，缺乏上述两方面的能力。同时，受历史环境、征管方式、人员安排等各方面影响，对自然人税源的管理更多的是通过扣缴单位的间接管理，税务机关一般不直接卖你对自然人。这就导致了税务机关对自然人的涉税信息了解不全面、不完整，使得管理难度加大。第三，征管流程设计不顺畅。目前科室之间职责分工不够清晰，岗责体系不够全面，[]数据来源：金税三期系统税务登记信息[]数据来源：J区税务局人事教育科数据第三节信息不对称造成的责任感薄弱一、纳税人纳税意识淡薄个人所得税改革后，对自然人的工资薪金所得实行累计预扣预缴的方法，如果年度预扣预缴税额不等于按年合并计算的应纳税额，个人需在次年3月1日到6月30日通过个人所得税APP、电子税务局、办税服务厅等方式进行汇算清缴，对税款多退少补[[]中华人民共和国个人所得税法.国家税务总局网站：/]。这样的征收模式需要自然人有较强的纳税意识，现实情况是许多纳税人由于信息的不对称，无法理解税收政策，也没有意识到税收对社会、对生活的贡献，他们认为补交税款是多次从口袋掏钱[]中华人民共和国个人所得税法.国家税务总局网站：/（根据调查问卷结果自制）图4.2自然人身边的偷逃税款情况（根据调查问卷结果自制）图4.3自然人对身边偷逃税款行为的态度二、自然人纳税遵从成本高纳税遵从成本是指纳税人为了完成税法或税务部门的要求而发生的各项支出，包括货币、人力资源、时间等多种成本，但是它不包括纳税人正常履行纳税义务缴纳的税款[[]李林木.税收遵从的理论分析与政策选择[M].北京：中国税务出版社，2005，3-9]。受制于当前社会大环境、法律规章等政策稳定性、征管能力和水平、自然人学历能力等多重因素，我国自然人的税收遵从成本相对较高。图4.4显示，税收政策的稳定性对自然人影响最大，而我国当前处于税制改革攻坚期，变化多而快，自然人短时间内难以准确吸收税收新政策。如新的个人所得税法引入了六项专项附加扣除，可以减除子女教育、大病医疗、赡养老人等与纳税人生活、学习关系密切的项目支出，一定程度上缓解了纳税人税款压力。但是这些扣除项目在具体计算时，由于自然人的学历水平、理解能力、对税法的了解程度都不尽相同，如此多的项目规定对自然人是较大的挑战，认知不到位也会影响政策的执行度[]李林木.税收遵从的理论分析与政策选择[M].北京：中国税务出版社，2005，3-9（根据调查问卷结果自制）图4.4纳税遵从成本对自然人的影响程度第四节奖励机制与惩处力度的双重缺乏一、税法遵从缺乏激励措施《中华人民共和国个人所得税法》第11条规定，对扣缴义务人按照所扣缴的税款，付给百分之二的手续费[[]中华人民共和国个人所得税法.国家税务总局网站：/]。各地对于对产业发展、自主创新等方面做出突出贡献的自然人、境外高端人才和紧缺人才、研发人才、骨干人才等也有一定的个人所得税优惠政策、税收返还等规定。但是，这些政策一是受众群体太小，对群体的要求高；二是并不是针对税法遵从者制定，很难起到相应的激励作用。“我每个月按时申报，按量纳税，在个人信用、贷款、保险等方面也没有任何不一样，感觉申报与不申报一样，提不起纳税劲头来。[]中华人民共和国个人所得税法.国家税务总局网站：/二、税务处罚力度不够征管法第61条、62条、63条、68条、69条、70条等条款中对扣缴义务人未依法扣缴或有其他违法行为的，分别予以规定，明确法律责任。但是，对自然人纳税人的虚假申报、隐瞒涉税信息、偷逃税款等，虽然征管法惩戒措施并未区分自然人纳税人和法人纳税人，但对于自然人，在实际工作中很难发现并进行取证。如六项专项附加扣除的证明材料，税务局要求是留存备查，先不说抽查的工作量，即便查出来，对自然人也仅仅是更正申报，补缴税款及滞纳金，违法成本低。图3.3显示，有48.40%的自然人有一定程度逃避纳税行为，而2020年青岛市J区对个人所得税违法行为加处滞纳金和罚款比例为0．27％[[]数据来源：金税三期管理系统][]数据来源：金税三期管理系统（根据调查问卷结果自制）图4.5自然人身边偷漏税情况第五节自然人信息缺乏带来的税收不认同一、税务工作者缺乏换位思考的代入思维近年以来，青岛市J区开展了丰富多彩的纳税服务活动，如开通了纳税服务热线、便民办税春风行动、税法宣传月、纳税人课堂等等，但主要参与者仍是企业。对自然人纳税人而言，参与感、获得感较少。一是