自然资源厅国土空间用途管制工作手册

自然资源厅国土空间用途管制工作手册第1章总则1.1工作依据1.2工作原则1.3适用范围1.4监督责任第2章土地用途管制2.1土地分类与用途2.2土地利用规划2.3土地审批程序2.4土地变更管理第3章水资源用途管制3.1水资源分类与用途3.2水资源利用规划3.3水资源审批程序3.4水资源保护与监管第4章空域用途管制4.1空域分类与用途4.2空域利用规划4.3空域审批程序4.4空域保护与监管第5章生态环境用途管制5.1生态环境分类与用途5.2生态环境利用规划5.3生态环境审批程序5.4生态环境保护与监管第6章城镇建设用途管制6.1城镇分类与用途6.2城镇利用规划6.3城镇审批程序6.4城镇建设监管第7章乡村建设用途管制7.1乡村分类与用途7.2乡村利用规划7.3乡村审批程序7.4乡村建设监管第8章附则8.1法律依据8.2实施与监督8.3修订与废止第1章总则1.1工作依据依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城乡规划法》，明确国土空间用途管制的基本法律框架。参照《自然资源部关于加强国土空间用途管制的通知》（自然资发〔2021〕12号），落实国家关于国土空间用途管制的政策要求。结合《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》，明确国土空间用途管制的顶层设计和实施路径。依据《自然资源部关于印发<国土空间用途管制技术指南>的通知》（自然资发〔2022〕15号），规范国土空间用途管制的技术实施标准。依据《自然资源部关于加强国土空间用途管制工作的指导意见》（自然资发〔2023〕10号），强化国土空间用途管制的监督与管理机制。1.2工作原则坚持“用途管制与生态保护相结合”的原则，确保国土空间利用符合生态保护和可持续发展要求。坚持“空间均衡与功能优化”的原则，实现国土空间的高效利用与功能分区的科学划分。坚持“动态监管与分类管理”的原则，根据国土空间的不同用途，实施差异化的监管措施。坚持“统筹协调与协同治理”的原则，加强各部门间的信息共享与协同治理机制。坚持“科学决策与公众参与”的原则，通过科学规划和公众参与，提升国土空间用途管制的透明度与公信力。1.3适用范围适用于各级自然资源主管部门及相关部门在国土空间用途管制中的工作开展。适用于各类国土空间（包括耕地、林地、草地、水域、建设用地等）的用途管制与规划管理。适用于国土空间用途管制的政策制定、执行、监督及评估等全过程。适用于城乡建设用地增减挂钩、生态保护红线划定、永久基本农田保护等具体工作。适用于国土空间用途管制的信息化管理、数据共享及动态监测等技术支撑工作。1.4监督责任的具体内容县级自然资源主管部门负责辖区内国土空间用途管制的日常监督与检查工作。市级自然资源主管部门负责对辖区内县级单位的国土空间用途管制工作进行督导与考核。省级自然资源主管部门负责对辖区内市级单位的国土空间用途管制工作进行统筹监管。国家自然资源主管部门负责对全国国土空间用途管制工作的政策指导与监督考核。建立国土空间用途管制的问责机制，对违规行为依法依规追究责任。第2章土地用途管制2.1土地分类与用途根据《土地管理法》及《土地分类标准》，土地被划分为农用地、建设用地和未利用地三类，分别用于农业生产、城市建设及生态保护等用途。农用地包括耕地、林地、草地等，其用途受《土地利用总体规划》严格控制，确保粮食安全和生态平衡。建设用地主要包括城镇建设用地、工矿仓储用地等，需遵循《城乡规划法》和《土地管理法》的相关规定，确保城市可持续发展。未利用地指未被开发或未被利用的土地，如荒地、滩涂等，其用途需根据《土地利用现状调查》和《土地利用总体规划》进行合理安排。《土地利用现状调查技术规程》中规定，土地分类需结合地形、土壤、植被等多因素综合判定，确保分类科学、用途明确。2.2土地利用规划土地利用规划是国土空间用途管制的核心依据，依据《土地利用总体规划编制办法》进行编制，确保土地资源的合理配置。规划内容包括耕地保护、生态保护、城市建设等，需遵循《城乡规划法》和《土地管理法》的相关要求。规划中需明确土地用途分区，如耕地保护区、生态保护红线区等，确保不同用途的土地在空间上有序安排。规划需结合《土地利用现状调查》和《土地利用总体规划》成果，确保数据真实、分类准确。《土地利用总体规划编制规程》中强调，规划应结合区域经济发展、人口增长等实际情况，实现土地资源的可持续利用。2.3土地审批程序土地审批程序依据《土地管理法》和《土地行政主管部门审批管理办法》，分为申请、审核、审批、公告等环节。申请需提交土地用途、面积、位置等资料，经县级以上自然资源主管部门初审后，报同级人民政府批准。审批过程中需参考《土地利用总体规划》和《土地权属调查成果》，确保审批符合规划要求。审批结果需在政府网站或公告栏公示，接受公众监督，确保程序公开透明。《土地行政主管部门审批管理办法》中规定，审批时限一般不超过30个工作日，确保审批效率。2.4土地变更管理的具体内容土地变更管理依据《土地变更调查规程》，包括土地用途变更、权属变更、用途调整等。变更需经县级以上自然资源主管部门审核，确保变更符合《土地利用总体规划》和《土地权属调查》成果。土地用途变更需提交《土地变更申请表》，并附相关证明材料，如规划文件、权属证明等。变更后需进行土地调查和确权，确保变更后的土地用途与规划一致，避免违规使用。《土地变更调查规程》中规定，变更管理应结合土地利用现状和规划要求，确保变更合理、合法、有序。第3章水资源用途管制3.1水资源分类与用途水资源按用途可分为生活用水、工业用水、农业用水、生态用水和特殊用途水。根据《中华人民共和国水法》规定，水资源的分类依据其用途和功能，确保合理分配与利用。生活用水主要指居民日常饮水、洗衣、洗澡等，其水质要求较高，需符合《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2022）的相关指标。工业用水包括生产过程中消耗的水，如冷却、洗涤、润滑等，其使用量大且对水质要求严格，需遵循《工业用水分类与管理规范》（GB/T33991-2017）标准。农业用水主要指灌溉、喷灌、滴灌等，根据《农业用水管理规范》（GB/T33992-2017），不同作物的用水量和水质要求存在差异。特殊用途水包括水库、地下水、湿地等，其用途具有特殊性，需严格管理，以确保生态安全和可持续发展。3.2水资源利用规划水资源利用规划应依据《全国水资源规划》（2016-2030年）的要求，结合区域经济社会发展和生态需求，制定科学合理的用水结构。规划应明确各行业用水量、用水结构及用水效率，确保水资源的高效配置和可持续利用。城镇供水规划需结合《城市供水管网系统规划规范》（GB50242-2002），确保供水安全和水质稳定。农业用水规划应结合《农田灌溉用水管理规范》（GB/T33993-2017），优化灌溉方式，提高用水效率。水资源利用规划应纳入国土空间规划体系，确保与土地利用、生态保护等政策协调一致。3.3水资源审批程序水资源审批程序依据《取水许可制度实施细则》（水利部令第18号），分为申请、审核、审批和发放等环节。申请单位需提交取水许可申请表、用水计划、水资源论证报告等材料，经水利部门审核后方可审批。审批过程中需依据《取水许可与水资源费征收管理办法》（国务院令第588号），确保取水行为符合水资源保护要求。审批结果需公示并备案，确保审批过程公开透明，保障公众知情权。对于超计划或超定额取水，需按照《取水许可管理办法》（水利部令第34号）进行严格监管。3.4水资源保护与监管的具体内容水资源保护与监管应遵循《水污染防治法》和《水土保持法》，实施流域水资源保护和生态修复工程。监管重点包括水质监测、水量控制、排污许可制度等，依据《水环境质量标准》（GB3838-2002）和《污水综合排放标准》（GB8978-1996）进行管理。对重点行业和区域实施水污染物排放总量控制，依据《重点行业水污染物排放标准》（GB18918-2002）设定排放限值。建立水资源保护监测网络，定期开展水环境质量监测，确保水质达标。对水资源保护工作进行年度评估，依据《水利部水资源保护评估办法》（水利部令第31号）开展动态监管。第4章空域用途管制4.1空域分类与用途空域按照功能可分为飞行管制区、临时飞行区、航空活动区等，其中飞行管制区是空域管理的核心，依据《中华人民共和国飞行基本规则》进行划分，确保航空器安全运行。空域用途分为飞行活动区、禁飞区、限制飞行区等，根据《空域管理与使用办法》规定，不同用途的空域需分别管理，以保障航空安全与交通效率。空域分类依据《空域分类与用途管理规范》进行，包括城市空域、乡村空域、军事空域、航空活动区等，不同分类对应不同的管理措施和使用权限。空域用途管制遵循“分区管理、分类实施”的原则，结合《空域管理条例》和《空域使用管理办法》，确保空域资源合理利用与安全监管。空域用途划分需结合区域经济、人口密度、交通流量等因素，参考《空域资源优化配置研究》中的模型与数据，实现科学规划与动态调整。4.2空域利用规划空域利用规划需依据《国土空间用途管制体系》和《空域管理规划编制指南》，结合区域发展需求与空域资源现状，制定分阶段、分区域的空域使用方案。规划内容包括空域功能分区、使用权限分配、飞行活动强度控制、空域使用周期等，参考《空域规划与管理技术规范》中的方法与案例。规划需与国土空间规划相衔接，确保空域资源与土地资源、交通资源形成协同配置，符合《城乡规划法》和《土地管理法》的相关要求。规划应考虑空域使用对航空安全、环境保护、交通效率的影响，参考《空域使用对环境影响评估方法》进行风险评估与优化。规划需通过专家论证、公众参与、动态监测等方式，确保规划的科学性与可操作性，保障空域资源的可持续利用。4.3空域审批程序空域审批程序依据《空域管理审批办法》，分为申请、审核、批准、备案等环节，确保空域使用符合国家法规与地方政策。审批需由自然资源厅会同民航、交通运输等部门联合审查，参考《空域审批技术规范》中的流程与标准，确保审批过程公开、公正、透明。审批过程中需评估空域使用对航空安全、交通流量、环境保护等方面的影响，参考《空域使用影响评估指南》进行风险评估与合规性审查。审批结果需在政府网站或指定平台公开，接受社会监督，确保审批程序的合法性和可追溯性。审批过程中可引入数字化管理平台，实现审批流程电子化、信息化，提高审批效率与透明度。4.4空域保护与监管的具体内容空域保护措施包括设立禁飞区、限制飞行区、飞行活动区等，依据《空域保护与监管办法》进行分类管理，确保空域安全与秩序。监管内容涵盖飞行活动管理、空域使用监控、飞行安全检查、违规飞行处置等，参考《空域监管技术规范》中的监测手段与处置流程。监管机构包括自然资源厅、民航局、地方空管部门等，依据《空域监管责任分工规定》明确各主体的职责与权限。监管手段包括飞行活动监控系统、空域使用动态监测、飞行安全预警机制等，参考《空域监管技术标准》中的技术规范与实施案例。监管需结合信息化手段，建立空域使用数据库与预警系统，实现空域资源的动态管理与高效利用，确保空域安全与可持续发展。第5章生态环境用途管制5.1生态环境分类与用途生态环境用途管制的核心在于对土地、水域、森林等自然资源进行分类，依据其生态功能、承载能力及保护需求，明确其在国土空间规划中的用途。根据《自然资源部关于加强国土空间用途管制的通知》，生态环境用地主要包括生态保护区、水源地、自然保留地等类型，其用途需符合生态保护要求。生态环境分类依据《国土空间生态修复工程规划技术指南》，结合生态区划、生物多样性评估、水文地质条件等因素，确定不同区域的生态功能边界。例如，湿地、森林、草原等类型在用途管制中具有不同的生态服务功能。生态环境用途分为严格保护、限制开发、优化利用和禁止开发四类，其中严格保护类包括自然保护区、水源地等，限制开发类则涉及生态脆弱区、退化生态系统等。在分类基础上，需结合《城乡规划法》和《土地管理法》的相关规定，明确各类生态用地的用途边界和使用权限，确保生态保护与经济社会发展的协调统一。例如，某省在2022年实施的生态红线制度中，将70%的国土面积划为生态功能区，其中森林、湿地等类型占比达65%，体现了生态环境分类管理的实践成果。5.2生态环境利用规划生态环境利用规划是国土空间用途管制的重要组成部分，旨在通过科学规划，合理配置生态资源，实现生态保护与资源利用的平衡。根据《全国生态功能区划》要求，生态功能区划是生态环境利用规划的基础。规划需结合区域生态承载力、资源禀赋及经济社会发展需求，明确各类生态用地的利用方向。例如，水源地周边可限制工业开发，以保障水质安全。规划应遵循“保护优先、适度利用”的原则，通过划定生态红线、优化产业布局、推进生态修复等方式，实现生态资源的可持续利用。依据《生态环境分区管控方案（2021-2025年）》，生态环境利用规划需细化到县域或乡镇级别，明确各区域的生态功能定位与利用方式。某市在2023年实施的生态环境利用规划中，将生态功能区划为“核心保护区”“一般保护区”“限制开发区”和“优化利用区”，并制定相应的管控措施，有效提升了生态系统的稳定性。5.3生态环境审批程序生态环境用途管制的审批程序遵循《自然资源部关于加强国土空间用途管制的通知》的相关规定，需由自然资源主管部门牵头，联合生态环境、林业、水利等部门开展联合审批。审批流程包括申请、初审、专家评审、公示、审批、备案等环节，确保审批过程公开透明、程序合法。例如，涉及生态红线调整的项目需通过“三重一大”决策机制进行审批。审批中需严格审查项目对生态环境的影响，特别是对水土保持、生物多样性、气候变化等方面的影响评估。依据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，不同类型的项目审批权限和要求不同。对于涉及重大生态功能区的项目，需进行生态影响评估，确保项目实施不会对生态安全造成不可逆损害。例如，某地在审批某工业园区项目时，要求其进行生态影响评估并制定修复方案。审批结果需向社会公开，并纳入国土空间用途管制信息系统，确保审批结果的可追溯性和可监督性。5.4生态环境保护与监管的具体内容生态环境保护与监管是生态环境用途管制的重要手段，需通过监测、预警、执法等措施，确保生态环境用途管制政策的有效落实。根据《生态环境监测技术规范》，需建立统一的生态环境监测网络，定期发布生态环境质量报告。监管内容包括对生态功能区的动态监测、对生态红线内外的项目进行定期检查、对违规行为进行查处等。例如，某省建立“生态红线监管平台”，对生态红线内的项目进行实时监控，确保其不违反用途管制规定。生态环境保护与监管需与国土空间用途管制相结合，形成“规划—审批—监管—考核”的闭环管理体系。依据《自然资源部关于加强国土空间用途管制的通知》，需将生态保护成效纳入地方政府考核体系。对于违反生态环境用途管制规定的行为，如擅自改变生态用地用途、破坏生态资源等，需依法依规进行行政处罚，并追究相关责任人的责任。例如，某地对违规开发湿地的项目进行了严厉处罚，并责令限期整改。生态环境保护与监管还需加强公众参与，通过信息公开、公众监督等方式，提升公众对生态环境用途管制的认知和参与度，形成全社会共同保护生态环境的良好氛围。第6章城镇建设用途管制6.1城镇分类与用途城镇分类主要依据其功能属性和空间结构，通常分为城市、镇和乡三级，其中城市是核心主体，承担着经济、文化、社会等功能，其用途管制需遵循“城市总体规划”原则，确保土地利用的集约化和可持续发展。城镇用途按功能划分，包括居住、商业、工业、农业、生态和特殊用途（如旅游、科研等），不同用途的土地需符合《城市规划法》和《土地管理法》的相关规定。根据《城乡规划法》和《土地管理法实施条例》，城镇用途管制需结合“用途管制”和“用途分区”概念，明确各类用途的用地边界和使用强度。城镇分类中，城市用地一般分为居住、公共设施、工业、商业、交通、农业和生态用地，其中居住用地占城市用地的较大比例，需符合《城市用地分类与规划建设用地标准》。城镇用途管制需结合“用途分区”制度，将城镇划分为不同功能区，如居住区、商业区、工业区、行政区等，确保各功能区之间相互协调，避免功能混杂。6.2城镇利用规划城镇利用规划是城镇建设用途管制的基础，需依据《城市总体规划》和《城市详细规划》，明确城镇各功能区的用地范围、使用强度和建设规模。规划中需结合“土地利用总体规划”和“城市空间发展战略”，确保城镇用地布局与区域发展需求相匹配，避免土地资源浪费或过度开发。城镇利用规划应包括土地利用指标、容积率、绿地率、建筑密度等控制指标，这些指标需符合《城市用地指标》和《城市规划编制办法》的相关规定。规划中需考虑城镇人口规模、经济发展水平、环境承载力等因素，确保城镇用地的合理配置和可持续发展。城镇利用规划应与“城市更新”、“城市基础设施建设”等政策相衔接，推动城镇空间结构的优化和功能的提升。6.3城镇审批程序城镇建设用途管制的审批程序通常包括申请、审核、审批和公示等环节，需遵循《城乡规划法》和《土地管理法》的相关规定。审批过程中，需提交土地使用可行性研究报告、环境影响评价报告、规划方案等材料，确保建设项目的合规性和可持续性。审批机关在收到申请后，需在法定时限内进行审核，若符合条件，予以批准，并颁发《建设用地批准书》或《建设工程规划许可证》。审批程序中需注意“规划许可”与“土地许可”的衔接，确保建设项目的规划和土地使用相互协调。审批过程中，需结合“项目审批”和“规划审批”的双重标准，确保项目符合城镇用途管制的要求。6.4城镇建设监管的具体内容城镇建设监管主要通过“日常巡查”、“专项检查”和“执法监督”等方式进行，确保建设行为符合规划和用途管制要求。监管内容包括土地使用是否符合规划、建设是否占用永久基本农田、是否超占用地、是否擅自改变用途等，需依据《土地管理法》和《城乡规划法》执行。监管过程中，需结合“土地执法”和“城乡规划执法”两个方面，确保建设行为合法合规，防止违法建设行为的发生。监管机构应定期开展“城乡规划检查”，对违法建设行为进行查处，并依法责令整改或拆除。监管还需结合“信息化管理”和“智慧监管”技术手段，提升监管效率和准确性，确保城镇建设用途管制的有效实施。第7章乡村建设用途管制7.1乡村分类与用途依据《自然资源部关于完善国土空间用途管制制度的指导意见》（自然资发〔2021〕15号），乡村土地分为永久基本农田、一般农地、建设用地和未利用地四类，其中永久基本农田主要用于粮食生产，一般农地用于粮食和经济作物种植，建设用地主要用于居民点和公共设施用地，未利用地则包括林地、草地、荒地等。《土地管理法》规定，乡村土地用途应当根据其生态、经济和社会功能进行分类，确保土地利用的可持续性与合理性。乡村土地用途分类通常结合土地适宜性评价、生态承载力和经济价值等因素综合确定，如《土地分类与用途管制技术导则》（GB/T33211-2016）中提到的“土地适宜性评价”方法。乡村土地用途分类需遵循“用途管制”原则，确保土地利用符合国家和地方的规划要求，避免因用途不当导致生态破坏或资源浪费。乡村土地用途分类结果需纳入国土空间规划体系，作为土地利用审批和监管的重要依据。7.2乡村利用规划《国土空间规划编制指南》（自然资发〔2021〕15号）明确，乡村利用规划应结合村庄现状、资源条件和功能需求，制定合理的土地利用方案。乡村利用规划需遵循“统一规划、分步实施”的原则，确保土地利用与乡村发展相协调，避免“重建设、轻规划”现象。乡村利用规划通常包括土地利用结构、建设布局、生态保护和公共服务等内容，如《乡村土地利用规划技术规范》（GB/T33212-2016）中规定的“土地利用结构分析”方法。乡村利用规划应与城乡融合发展政策相衔接，确保乡村土地利用与城乡基础设施、公共服务体系相匹配。乡村利用规划需通过公众参与和专家论证，确保规划的科学性与可操作性，如《村民自治与土地管理法》中提到的“村民议事会”机制。7.3乡村审批程序《土地管理法》规定，乡村建设需经县级以上人民政府审批，审批内容包括用地性质、面积、用途及建设内容等。乡村建设审批程序通常分为申请、初审、复审和审批四个阶段，确保审批过程合法、规范、透明。乡村建设审批需依据《城乡规划法》和《土地管理法》等相关法律法规，确保审批符合城乡规划要求。乡村建设审批过程中，需对用地申请进行实地核查，确保土地利用符合规划和用途管制要求。乡村建设审批结果需纳入国土空间规划系统，作为后续土地利用和建设管理的重要依据。7.4乡村建设监管的具体内容《自然资源部关于加强乡村建设监管工作的通知》（自然资发〔2021〕15号）明确，乡村建设监管应重点监管用地审批、建设内容、生态保护和建设质量等方面。乡村建设监管需建立“事前、事中、事后”全过程监管机制，确保建设活动符合规划和用途管制要求。