建设用地节约集约利用指南(试行)

建设用地节约集约利用指南(试行)一、总体要求（一）指导思想深入贯彻节约资源基本国策，落实最严格的节约用地制度，锚定“十四五”单位GDP建设用地使用面积较2020年下降15%的核心目标，推动建设用地利用方式从粗放外延扩张向内涵提质增效转变，全面提升土地资源利用效率，为经济社会高质量发展提供土地资源保障。（二）基本原则1.坚持底线约束：严格落实耕地保护红线和生态保护红线，建设用地布局优先利用存量土地，严格控制新增建设用地规模，严格执行国土空间规划管控要求，不占或少占优质耕地。2.坚持效益优先：以提升土地产出效益为核心，严格用地准入门槛，强化开发利用全程监管，推动建设用地利用从规模扩张向质量效益提升转变。3.坚持市场配置：充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，完善土地价格形成机制和低效退出机制，倒逼土地权利人节约集约利用土地，更好发挥政府规划管控和政策引导作用。4.坚持分类施策：根据城镇、农村不同用地类型、不同区域发展阶段特点，精准制定盘活利用和管控措施，探索符合本地实际的节约集约利用模式。二、建设用地规模与布局源头管控（一）强化国土空间规划刚性管控以国土空间规划为统一依据，管控各类建设用地的规模、布局和结构，所有城镇建设用地必须布局在城镇开发边界范围内，严格控制城镇开发边界外新增建设用地，仅允许国家能源、交通、水利、军事设施等重大项目及符合规定的乡村振兴项目在开发边界外布局，严禁擅自突破城镇开发边界核定的建设用地总规模。严格落实生态保护红线、永久基本农田管控规则，生态保护红线内禁止新增城镇建设用地，永久基本农田范围内不得安排非农业建设，确需占用的必须依法按程序报国务院审批。新增建设用地指标优先保障国家重大战略项目、民生保障项目，对高耗能、高排放、低水平重复建设项目严格限制供地。（二）严格用地准入门槛管控严格执行《禁止用地项目目录》《限制用地项目目录》，禁止向别墅类房地产开发、产能严重过剩项目供应土地，限制类项目不符合准入条件的不予受理用地申请。严格落实各行业建设用地控制标准，建设项目用地预审、审批环节必须核查项目用地规模，超过控制标准的不予通过审批，对超标准申请用地的予以核减。根据《工业项目建设用地控制指标》要求，除有色金属冶炼、矿山开采等对空间有特殊要求的行业外，一般工业项目容积率不得低于0.5，建筑密度不得低于30%，绿地率不得超过20%，配套行政办公及生活服务设施用地面积不得超过项目总用地面积的7%，建筑面积不得超过项目总建筑面积的15%，严禁企业超标准预留发展用地、建设大面积景观绿地。公共服务项目严格落实人均用地标准，例如全日制普通本科高校生均建设用地控制标准为60-85平方米，新建城市主干道红线宽度原则上不得超过70米，城市新建广场总面积不得超过2公顷，严禁宽马路、大广场等浪费土地的行为。房地产开发项目严格控制单宗出让规模，单宗住宅用地出让面积原则上不超过20公顷，防止大面积囤地炒地。（三）优化建设用地空间布局引导城镇建设用地紧凑组团式发展，避免“摊大饼”式扩张，推动城镇发展从外延扩张转向内涵提升，城镇建设用地优先保障基础设施、公共服务和保障性住房供给。工业项目原则上全部进入国家级、省级工业园区，禁止在园区外布局新增工业项目，推动工业用地向园区集中。引导农村居住用地向集镇、中心村集中，统筹推进空心村整治，逐步腾退分散闲置的农村建设用地。线性工程建设要优化线路选线，优先避让优质耕地和永久基本农田，尽量利用原有道路、管线走廊布局，减少新征土地，同等条件下优先选择占用未利用地、劣质耕地的方案。三、存量建设用地盘活利用（一）开展建设用地节约集约利用调查评价建立“年度更新、五年全面评价”的建设用地节约集约利用调查评价制度，以县（市、区）为单元，对城镇、农村全部建设用地开展利用强度、利用效益、开发潜力全要素调查，建立批而未供土地、闲置土地、低效利用土地“三本台账”，明确每宗土地的位置、面积、权属、低效成因，分类制定盘活利用方案并向社会公开。每五年完成一次全国范围建设用地节约集约利用评价，更新建设用地潜力数据库，为国土空间规划调整、土地供应提供基础依据。（二）分类处置盘活闲置低效用地1.闲置土地处置：严格执行《闲置土地处置办法》，对因企业原因造成的未动工开发满1年的闲置土地，按土地出让或划拨价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发满2年的，依法无偿收回，重新安排利用。对因政府规划调整、政策变化等原因造成的闲置土地，可采取协议收回、调整用途、延长开发期限、置换土地等方式处置，鼓励土地权利人依法转让闲置建设用地使用权。已征未拆、已拆未供的城市闲置土地，优先用于公共服务设施、保障性住房建设。2.城镇低效用地再开发：将城镇范围内容积率低于0.5（城市核心区容积率低于1.0）、亩均税收低于地方规定标准、建筑危旧、布局散乱的建设用地纳入再开发范围，在符合国土空间规划的前提下，支持原土地权利人自主开展改造开发。原工业用地提高容积率、增加建筑面积的，不再补缴土地出让价款；支持城镇建成区内工业企业实施“退二进三”，企业搬迁腾退的原工业用地，可依法调整为商业、旅游、养老、居住等用途，享受城镇低效用地再开发税费优惠政策。3.农村存量建设用地盘活：深化农村宅基地制度改革，允许进城落户农村集体经济组织成员依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织统一整理盘活闲置宅基地和闲置住宅，用于发展乡村旅游、民宿餐饮、养老康养等乡村产业。支持农村集体经济组织依法依规盘活闲置集体经营性建设用地，通过入市方式用于产业项目开发，收益归农村集体经济组织所有，支持成员分配。支持符合条件的地区开展城乡建设用地增减挂钩，腾退的农村建设用地节余指标可按规定在省域范围内流转，收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴。（三）深化增存挂钩机制严格落实存量土地处置要求，到2025年末，全国批而未供土地总面积较2020年下降20%以上，闲置土地年度处置率稳定保持在80%以上。建立新增建设用地计划指标与存量土地处置成效直接挂钩机制，各地每完成1000亩批而未供土地处置，可获得不超过300亩的新增建设用地计划指标奖励；每完成500亩闲置土地处置，可获得不超过200亩新增指标奖励；对未完成年度处置任务的地区，扣减下一年度新增建设用地计划指标，暂停受理新增建设用地审批，倒逼地方盘活存量。对因城市规划调整、项目取消等原因造成无法供地的批而未供土地，依法依规撤销建设用地批准文件，腾退的建设用地指标优先用于本地重点项目建设。四、建设用地开发利用全过程节约集约管控（一）推广土地复合利用与立体开发鼓励建设用地地上地下空间分层开发利用，明确地下建设用地使用权出让、登记制度，对城市核心区、轨道交通站点周边，推行公共交通导向开发（TOD）模式，推进商业、办公、居住、交通、公共服务多功能复合开发，鼓励结合城市更新建设地下综合管廊、地下停车场、地下商业设施，地下空间开发项目土地出让金可按不低于地表出让金价格的50%确定，鼓励社会资本参与地下空间开发。鼓励工业园区推行配套设施共享模式，由园区统一开发建设员工宿舍、食堂、停车场、污水处理厂、研发中心等配套设施，入园企业不再单独建设同类配套，可减少建设用地占用10%-15%，有效提高土地利用效率。对交通、能源线性基础设施，鼓励站场复合利用，铁路、公路客运站、加油站等可结合商业、住宿等功能复合开发，提升土地综合利用效益。（二）严格开发强度与效益管控落实国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），规划人均城镇建设用地指标控制在85-105平方米，特大城市、超大城市人均建设用地指标原则上不得超过95平方米。工业用地全面推行“亩均论英雄”改革，建立以亩均税收、亩均工业增加值、单位能耗增加值、单位排放增加值为核心的亩均效益评价体系，将工业企业分为A、B、C、D四类，对A类优先保障用地需求，给予税收、信贷优惠；对D类淘汰企业，依法依规实施腾退，倒逼低效用地退出。省级及以上工业园区规上工业企业亩均税收底线标准原则上不低于10万元/亩·年，国家级工业园区不低于15万元/亩·年，长三角、珠三角等东部发达地区可结合实际提高标准。住宅用地严格管控低密度开发，新建商品住宅项目容积率不得低于1.0，严禁供应别墅类房地产开发项目用地，单宗低密度住宅用地出让面积不得超过7公顷，严格控制大户型低密度住宅建设。（三）创新节约集约用地供应方式省级及以上工业园区全面推行工业项目“标准地”出让，2025年末实现“标准地”出让全覆盖。工业项目“标准地”出让前，由地方政府明确固定资产投资强度、容积率、亩均税收、单位能耗、污染物排放等控制指标，企业签订出让合同后即可开工建设，竣工验收后达不到控制指标要求的，按照合同约定收回土地使用权。推行工业用地弹性供应制度，根据企业生命周期，实行弹性年期出让、先租后让、租让结合，弹性出让年期一般不超过20年，远低于法定最高50年出让年期，有效降低企业初始用地成本，减少土地闲置浪费。对城市更新中的零星边角地、夹心地，鼓励整合后依法出让，优先用于建设公共绿地、口袋公园、社区配套服务设施，消化利用零散闲置土地。（四）实施建设用地全程监管土地出让合同或划拨决定书必须明确约定项目开工时间、竣工时间、开发强度、亩均效益等节约集约利用要求，建立项目开竣工申报制度，土地使用权人应当在项目开工、竣工时向自然资源主管部门申报，自然资源主管部门通过卫星遥感、实地巡查等方式对项目开发建设情况进行动态监测。项目竣工后，开展建设用地利用情况核验，核验内容包括实际用地面积、容积率、建筑密度、绿地率等指标，核验不符合合同约定的，不予通过竣工验收，不得办理不动产登记，依法追究土地使用权人的违约责任。五、监督考核与动态监管（一）完善智慧监测监管体系依托国土空间基础信息平台，建立全国建设用地节约集约利用动态监测系统，结合年度国土变更调查、卫星遥感监测、地理国情监测成果，实时掌握建设用地利用变化，及时发现批而未供、闲置土地、低效利用、违法违规占地等问题，自动推送地方处置，实现“天上看、地上查、网上管”的全流程监管。建立建设用地节约集约利用信息公开制度，地方政府每年向社会公布本地区单位GDP建设用地下降情况、批而未供土地处置情况、闲置土地盘活情况，接受社会监督。（二）健全考核激励机制将单位GDP建设用地下降率、批而未供和闲置土地处置率、存量建设用地盘活比例等指标纳入地方高质量发展绩效考核体系，考核权重不低于5%，作为地方党政领导干部政绩考核的重要参考。对节约集约利用成效突出、考核排名靠前的县（市、区），按照国家规定给予500-1000亩新增建设用地指标奖励；对考核排名靠后、未完成年度目标任务的地区，进行通报约谈，核减新增建设用地指标，暂停新增建设用地审批，督促整改到位。（三）畅通社会监督渠道建立闲置低效用地举报制度，鼓励社会公众对闲置浪费土地的行为进行举报，对举报属实的给予奖励，充分发挥社会监督作用。六、保障措施（一）完善政策支持体系对城镇低效用地再开发、闲置土地盘活、农村宅基地盘活等节约集约利用项目，给予财政、税收、金融政策支持，原权利人自主改造城镇低效用地的，可减免相关行政事业性收费，对腾退低效用地的企业给予财政补贴，金融机构对节约集约利用项目给予优先信贷支持。（二）推广节地技术与模式总结推广可复制的典型节约集约利用模式，如城镇低效用地再开发的广东“三旧”改造模式、农村闲置宅基地盘活的浙