国土空间生态修复规划指南(试行)

国土空间生态修复规划指南(试行)1总则1.1编制依据严格遵循《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国湿地保护法》《国土空间规划法》《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》《国土空间规划编制办法》等法律法规、政策文件和技术标准，确保规划合法性和合规性。1.2适用范围本指南适用于省级、市级、县级国土空间生态修复规划编制工作，流域、矿山、海岸带等专项生态修复规划可参照执行。规划基期年统一为第三次全国国土调查最新时点年，规划近期目标年为2030年，远期目标年为2035年，可同步明确2025年阶段性目标。1.3编制原则1.3.1生态优先、系统治理。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，遵循生态系统演替规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋、流域上下游，避免碎片化、单一化修复，严禁违背自然规律的人工造景、过度干预原生生态系统。1.3.2问题导向、精准施策。全面排查区域生态本底和突出问题，针对生态功能退化、生态破坏、生态风险等不同类型问题，分类制定修复措施，优先解决群众反映强烈、影响区域生态安全的突出生态问题。1.3.3多规合一、统筹衔接。严格衔接国土空间总体规划，落实“三区三线”管控要求，同步衔接生态环境保护规划、林业草原发展规划、水利发展规划、农业农村发展规划等专项规划，确保规划目标一致、布局统一、任务协同。1.3.4公众参与、动态调整。建立公开透明的规划编制和实施机制，广泛征求相关部门、专家和公众意见，规划实施过程中根据生态监测结果、政策调整等情况按程序动态优化调整，确保规划科学性和可操作性。2编制程序2.1前期准备2.1.1组建工作专班。由自然资源主管部门牵头，生态环境、农业农村、水利、林草、发改、财政、住建、交通等部门抽调业务骨干组成编制专班，可委托具备生态修复规划编制资质的专业技术单位提供技术支撑。2.1.2制定工作方案。明确规划编制的时间节点、任务分工、资料收集清单、调研安排等内容，工作周期原则上省级不超过12个月，市级不超过9个月，县级不超过6个月。2.2资料收集与实地调研2.2.1基础地理数据：收集第三次全国国土调查及年度变更成果、1:10000（省级1:50000）数字高程模型、国土空间总体规划成果、“三区三线”划定成果、土地利用现状数据、矿产资源规划成果等。2.2.2生态本底数据：收集生态保护红线划定成果、自然保护地整合优化成果、生态质量监测数据（近10年NDVI数据、植被覆盖度、净初级生产力）、生物多样性本底调查数据、水土流失监测数据（截至2022年底全国水土流失面积262.68万平方公里，各地可对照本地基准值排查）、沙化/石漠化监测数据、湿地调查数据、矿山损毁土地调查数据（截至2022年底全国历史遗留矿山损毁土地约160万公顷）、河湖岸线调查数据、海岸带生态调查数据等。2.2.3社会经济数据：收集第七次全国人口普查成果、近5年地方GDP、产业结构、财政收支、重点产业布局、乡村振兴规划、旅游发展规划等数据。2.2.4生态修复台账数据：收集近10年本地实施的各类生态修复项目清单、投资规模、实施成效、存在问题等，全面梳理待修复生态空间底数。2.2.5实地调研：针对生态问题突出的重点区域开展实地踏勘，核实生态损毁程度、修复条件、群众诉求等，形成调研台账。2.3现状评估2.3.1生态系统格局评估：分析区域森林、草原、湿地、荒漠、农田、城镇等生态系统的类型、面积、分布和变化趋势，评估生态系统完整性和连通性，识别生态碎片化区域。2.3.2生态服务功能评估：评估区域水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护、碳汇、洪水调蓄等核心生态服务功能的供给能力，明确生态功能重要区域。2.3.3生态问题识别：分类梳理区域存在的突出生态问题，包括生态系统退化程度、矿山生态破坏面积、水土流失面积、沙化/石漠化面积、河湖生态缓冲带缺失长度、海岸带受损面积、城镇蓝绿空间不足比例等，建立生态问题台账。2.3.4生态修复潜力评估：评估不同区域实施生态修复的生态效益、社会效益和经济效益潜力，明确优先修复区域和可市场化运作的修复区域，其中历史遗留矿山修复可按照每公顷新增耕地0.2-0.3公顷、新增建设用地0.1-0.2公顷测算土地整治潜力。2.4规划编制与论证2.4.1草案编制：根据现状评估结果，明确规划目标、总体布局、主要任务、重点工程、保障措施等内容，形成规划草案。2.4.2部门衔接：征求相关部门意见，确保规划与各专项规划衔接一致，意见采纳情况形成书面说明。2.4.3专家论证：组织生态、规划、水利、林草、农业、经济等领域专家开展论证，专家论证通过率未达到80%的不得进入下一环节。2.4.4公众参与：规划草案向社会公示不少于30天，充分听取公众意见，对公众反映集中的问题要及时调整优化。2.4.5审批发布：规划经同级人民政府审批后发布实施，报上一级自然资源主管部门备案。3规划目标与指标体系3.1总体目标到2030年，区域突出生态问题得到基本解决，生态系统质量和稳定性明显提升，生态安全格局基本构建，生态服务功能显著增强，生态产品供给能力大幅提升；到2035年，区域生态系统实现良性循环，生态安全屏障全面筑牢，山水林田湖草沙生命共同体基本形成，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。3.2指标体系指标分为约束性指标和预期性指标，各地可结合本地实际补充个性化指标。3.2.1约束性指标（1）生态保护红线面积不低于国土空间总体规划确定的管控值；（2）符合修复条件的历史遗留矿山损毁土地修复率：2030年省级≥90%、市级≥85%、县级≥80%，2035年达到100%；（3）适宜治理水土流失面积治理率：2030年≥85%，2035年≥95%；（4）湿地保护率：2030年≥55%，2035年≥60%；（5）沙化土地治理率：2030年≥70%，2035年≥85%；（6）石漠化土地治理率：2030年≥80%，2035年≥95%；（7）重点流域河湖生态缓冲带划定率：2030年≥90%，2035年达到100%。3.2.2预期性指标（1）森林覆盖率：到2030年不低于24.1%（全国基准值，各地可结合实际调整），2035年稳定在26%左右；（2）草原综合植被盖度：2030年≥57%，2035年≥60%；（3）生态系统碳汇增量：到2030年较2020年提升10%以上，2035年较2030年提升15%以上；（4）国家重点保护野生动植物物种保护率：2030年≥85%，2035年≥95%；（5）人均公园绿地面积：2030年≥12平方米，2035年≥14平方米；（6）生态产品价值（GEP）年均增速：不低于同期GDP增速。4总体布局4.1生态修复分区衔接严格衔接国家“三区四带”生态安全格局（青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区、长江重点生态区、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带），省级层面划分1-5个一级生态修复分区，市级层面划分3-8个二级生态修复分区，县级层面落实到具体修复地块，明确每个分区的主要生态问题、修复方向和管控要求。4.2重点修复单元划定按照“生态功能重要、生态问题突出、修复效益显著”的原则划定重点修复单元，优先将以下区域纳入重点修复单元：4.2.1生态保护红线内的退化生态系统区域，自然保护地一般控制区内的受损生态区域；4.2.2国家及省级重大生态工程覆盖区域，流域干流及重要支流沿岸、饮用水水源地保护区周边等生态敏感区域；4.2.3历史遗留矿山集中分布区、水土流失重点治理区、沙化/石漠化重度区域、滨海湿地受损区域；4.2.4城镇开发边界内的闲置废弃土地、蓝绿空间短板区域，农业空间内的退化耕地、盐碱地集中分布区域。4.3生态廊道布局统筹构建区域生态廊道网络，重点建设生物多样性保护廊道、生态服务功能输送廊道、通风廊道，廊道宽度原则上生态保护红线内的一级廊道不小于1000米，二级廊道不小于500米，城镇开发边界内的绿道廊道不小于30米，打通碎片化生态空间，提升生态系统连通性。5主要任务5.1重要自然生态系统保护和修复5.1.1森林生态系统修复：针对退化天然林、人工纯林、疏林地等开展精准提升，北方防沙带重点营造防风固沙林，长江、黄河流域重点营造水源涵养林和水土保持林，南方丘陵山地带重点开展中幼林抚育，全国年均森林抚育任务不低于667万公顷，到2035年森林蓄积量达到210亿立方米。严禁违规砍伐天然林，严禁在生态敏感区域种植外来速生树种。5.1.2草原生态系统修复：针对退化、沙化、盐碱化草原开展治理，通过围栏封育、免耕补播、草畜平衡等措施，提升草原综合植被盖度，全国年均退化草原治理任务不低于300万公顷，到2035年退化草原治理率达到60%。严禁超载过牧，严禁违规开垦草原。5.1.3湿地生态系统修复：开展退耕还湿、退养还滩、湿地补水等修复措施，重点保护国际重要湿地、国家重要湿地，全国年均湿地修复任务不低于10万公顷，到2030年湿地保护率达到55%，到2035年湿地面积稳定在6500万公顷左右。严禁违规占用湿地，严禁在湿地内开展不符合管控要求的生产经营活动。5.1.4荒漠生态系统修复：针对沙化土地、石漠化土地开展综合治理，采取工程固沙、生物固沙、节水灌溉等措施，全国年均沙化土地治理任务不低于100万公顷，石漠化土地治理任务不低于20万公顷，到2035年可治理沙化土地全部得到治理。严禁在沙漠、戈壁等生态脆弱区域开展大规模开发建设活动。5.1.5河湖生态系统修复：统筹流域上下游、左右岸开展水生态修复，科学划定河湖生态缓冲带，长江、黄河干流生态缓冲带宽度原则上不小于100米，开展河湖生态流量保障、岸线生态化改造、水生生物栖息地修复等工作，到2035年重点流域水生态功能达到功能区要求。严禁违规围填河湖，严禁挤占河湖生态流量。5.1.6海岸带生态系统修复：重点开展红树林、海草床、盐沼等蓝碳生态系统修复，到2025年全国营造和修复红树林1.88万公顷，开展滨海湿地修复、岸线生态化改造、退围还海等工作，到2035年大陆自然岸线保有率不低于35%。严禁违规围填海，严禁破坏滨海蓝碳生态系统。5.2农业空间生态修复5.2.1耕地质量提升：加快高标准农田建设，到2030年全国建成12亿亩高标准农田，改造提升2.8亿亩高标准农田。针对东北黑土地退化、南方耕地酸化、北方耕地盐碱化等问题开展退化耕地治理，全国现有3.8亿亩退化耕地到2035年全部完成治理。严禁在25度以上陡坡开垦耕地，严禁违规占用永久基本农田开展非农业建设。5.2.2盐碱地综合利用：全国现有约15亿亩盐碱地，其中可开发利用的约5亿亩，各地要按照“宜粮则粮、宜草则草、宜渔则渔、宜游则游”的原则开展盐碱地综合利用，优先将具备耕地开发潜力的盐碱地改造为耕地，拓展耕地后备资源空间。5.2.3田园生态系统构建：开展农田防护林建设、灌溉渠系生态化改造、农村人居环境提升等工作，构建田成块、林成网、路相通、渠相连的田园生态系统，衔接乡村振兴战略，发展生态农业、休闲农业，提升农业空间生态效益和经济效益。5.3城镇空间生态修复5.3.1城镇蓝绿空间建设：构建城市公园、社区公园、口袋公园相结合的公园体系，完善绿道网络，到2035年城镇建成区绿地率达到40%以上，人均公园绿地面积达到14平方米以上，实现城镇建成区10分钟见绿、15分钟进园。5.3.2城镇受损空间修复：针对城镇废弃工矿用地、城中村拆违闲置用地、老旧工业区腾退用地开展生态修复，优先改造为公共绿地、公共服务设施用地。加快海绵城市建设，到2030年城市建成区海绵城市达标面积比例达到60%以上，提升城镇防洪排涝能力。5.3.3城镇生态缓冲带建设：在城镇开发边界外围划定不少于100米的生态隔离带，构建城镇周边生态屏障，防止城镇无序蔓延，降低城镇建设对周边自然生态系统的影响。5.4矿山生态修复5.4.1生产矿山生态修复：严格落实生产矿山边开采边修复要求，矿产资源开发方案中必须明确生态修复任务、资金和措施，生产矿山损毁土地修复率要达到100%，修复成效纳入矿山企业信用体系，未按要求完成修复的矿山不得通过年检。5.4.2历史遗留矿山生态修复：按照“谁修复、谁受益”的原则，通过赋予修复土地使用权、碳汇收益权、资源开发权等政策吸引社会资本参与，到2035年全部完成符合修复条件的历史遗留矿山损毁土地修复。修复后的土地可按照规划用于发展生态农业、文旅产业、光伏发电等产业，提升矿山修复综合效益。5.4.3尾矿库风险防控：全面排查区域内尾矿库安全隐患和生态风险，建立尾矿库台账，针对存在风险的尾矿库开展防渗、截排水、植被恢复等治理措施，到2030年全部完成存在重大生态风险的尾矿库治理。5.5生物多样性保护5.5.1栖息地修复：重点开展国家重点保护野生动植物原生境修复，构建完整的栖息地网络，到2035年国家重点保护野生动植物物种保护率达到95%以上。5.5.2生态廊道连通：重点建设跨区域生物多样性保护廊道，消除公路、铁路等线性工程对野生动物迁徙的阻隔，建设野生动物通道，提升生态系统连通性。5.5.3外来入侵物种防控：建立外来入侵物种监测预警体系，针对紫茎泽兰、加拿大一枝黄花、福寿螺、红火蚁等重点外来入侵物种开展常态化治理，防止外来物种破坏本地生态系统。6重点工程与项目管理6.1工程分类重点工程分为国家级重大工程、省级重点工程、市县民生工程三类：6.1.1国家级重大工程：纳入全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划的项目，由国家统筹安排资金和任务，地方负责落实。6.1.2省级重点工程：针对本省突出生态问题安排的区域性生态修复项目，由省级统筹安排资金，市县负责实施。6.1.3市县民生工程：针对本地群众反映强烈的小微生态问题安排的小型修复项目，由市县自筹资金实施。6.2项目库建设建立省、市、县三级生态修复项目库，实行动态管理，项目入库前必须开展可行性论证和生态环境影响评估，严禁不符合管控要求的项目入库。项目库分为储备库、实施库、完工库三类，储备库项目为谋划阶段项目，实施库项目为年度计划实施项目，完工库项目为已验收的项目。6.3实施时序安排6.3.1近期（2023-2025年）：优先实施生态风险突出、民生效益显著的项目，完成20%以上的总修复任务，重点开展历史遗留矿山修复、水土流失重点治理、城镇蓝绿空间建设等项目。6.3.2中期（2026-2030年）：完成60%以上的总修复任务，重点开展生态系统质量提升、生态廊道建设、生物多样性保护等项目。6.3.3远期（2031-2035年）：完成全部规划修复任务，开展生态系统维护和提升，巩固修复成效。6.4项目实施要求严格落实生态修复项目管控要求，严禁在生态保护红线核心保护区内开展任何不符合管控要求的修复活动，严禁违背自然规律大规模挖湖造景、人工造景，严禁砍伐原生植被种植外来树种，严禁以生态修复名义违规开发房地产、小水电等项目。7投资估算与效益分析7.1投资估算按照“工程措施+管护措施”的成本核算投资总额，其中生态修复工程成本参考：历史遗留矿山修复15-30万元/公顷，水土流失治理10-20万元/平方公里，森林质量提升3-8万元/公顷，草原修复1-3万元/公顷，湿地修复20-50万元/公顷，城镇生态修复50-150万元/公顷。投资来源分为：7.1.1财政资金：包括中央财政生态修复转移支付、地方财政专项资金，占总投资的比例原则上不低于30%，优先用于公益性修复项目。7.1.2社会资本：包括PPP模式、生态修复专项基金、企业自主投资等，占总投资的比例原则上不低于70%，用于可市场化运作的修复项目。7.2效益分析7.2.1生态效益：修复后生态系统碳汇增量可参考：森林每年5-10吨/公顷，草原每年1-2吨/公顷，湿地每年15-30吨/公顷，红树林每年20-40吨/公顷；水土流失治理后每年可减少土壤侵蚀量1000-3000吨/平方公里，防风固沙工程每年可减少沙尘天气发生次数10%-20%。7.2.2社会效益：每投入100万元生态修复资金可带动15-20个就业岗位，修复后区域生态环境质量提升可显著改善人居环境，降低自然灾害发生风险，提升群众幸福感和获得感。7.2.3经济效益：修复后新增耕地可产生占补平衡指标收益约20-100万元/公顷，新增建设用地可产生土地出让收益，修复后的生态空间可发展生态旅游、林下经济、光伏复合等产业，年均收益率可达3%-8%。8实施保障8.1组织保障建立“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与”的工作机制，省级人民政府统筹全省生态修复规划实施，市级人民政府负责协调本行政区域内跨县域修复项目，县级人民政府是规划实施的责任主体。自然资源主管部门牵头负责规划实施的日常调度，生态环境、农业农村、水利、林草、发改、财政等部门按照职责分工落实相关任务，建立季度联席会议制度，定期调度规划实施进展。8.2政策保