联合资信评估水泥行业产能管控政策演变、未来方向及企业应对策略

一、水泥行业产能管控政策演变（一）1995－2000年较为单一，缺乏系统性及长效机制。1、水泥行业状况1992入水泥行业投资建厂，催生大量立窑小水泥厂。受生产工艺限制，立窑水泥厂以生产低标号（32.5级）水泥产品为主，少量生产42.519954.4680%以上，行业出现了严重的结构性产能过剩。中国:固定资产投资完成额:累计同比（中国:固定资产投资完成额:累计同比（%，右轴）中国:产量:水泥:累计值（万吨,左轴）中国:产量:水泥:累计同比(%，右轴)1989199019911992199319941995199619971998199920002001年-10.000.000.0010,000.0010.0020,000.0050,000.00 50.0040.0040,000.0030.0030,000.0020.0060.0060,000.0070.0070,000.00Wind整理立窑水泥能耗高，资源能源利用率低；生产过程中排放的粉尘和有害气体造成了1995－19962、产能管控政策及实施情况19952.2米及以下的机2.5199572000102.9%新型干法水泥的产量占比也有所提升。表1.1 产能管控相关政策时间/阶段核心政策/举措淘汰重点与方式1998年9月国家经贸委关于印发《建材工业“调整结构、控制总量”若干意见》2米（2米）以下的立窑和土窑生产能3500万吨，20002.2米（2.2米）以下机80003000万吨1999年1月国务院批准的《淘汰落后生产能（第一批2.2窑1999年5月国务院办公厅转发《关于清理整顿小玻璃厂小水泥厂工作的意见》(国办发〔1999〕49号)（执2.511999年压缩4000万吨，2000年压缩6000万吨1999年12月工艺和产品的目录（第二批》20007.112%75%技术升级压力。（二）2001－2010年无序扩张，新型干法水泥出现产能过剩势头。1、水泥行业状况2000年，我国启动了“西部大开发”“西气东输”“南水北调”等一大批国家2002WTO－2010200320%阶段呈现阶梯式增长，2001－201020.90亿吨。4.005.002.000.00 4.005.002.000.00 2000年2001年2002年2003年2004年2005年2006年2007年2008年2009年2010年中国:新增产能:水泥（亿吨，左） 中国:产量:水泥:累计值（亿吨，左轴）中国:产量:水泥:累计同比（%，右轴） 中国:房地产开发投资完成额:累同比（%，轴中国:固定资产投资完成额:累计比（%，右）10.006.0015.0010.008.0020.0012.0025.0016.0014.0030.0018.0035.0020.00Wind整理了基础。20001000投资和产业布局及结构不合理等问题。2、产能管控政策及实施情况产能管控政策首次提出产能置换方案；产能管控政策不再单一，增加提高行业集中度等政策。表1.2 产能管控相关政策政策类型时间/阶段核心政策/举措淘汰落后产能2007年2月国家发展改革委颁布《关于做好淘汰落后水泥生产能力有关工作的通知》2009年9月业健康发展的若干意见》2010年2月国务院颁布《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》鼓励及控制投资2002年12月（国经贸厅投资[2002]148号）2003年8月国家发展改革委发布《水泥工业发展重在调整结构、提高质量》2003年12月见》鼓励兼并重组2006年4月国家发展改革委等部门颁布《加快水泥工业结构调整的若干意见》2010年9月国务院关于促进企业兼并重组的意见（国发〔2010〕27号）产能管控政策实施结果新型干法水泥产能占比大幅提升。随着政策的逐步实施，新型干法水泥占比从200110%201080%代了立窑等落后生产工艺。行业集中度提高。20105亿吨，行业40%2007年成立南方水泥整合了长三角等地上百家水泥企业，成立了中联水泥整合了淮（20092.001.3巨头。（三）2011－2015年长，水泥行业产能管控政策进一步完善。2015一步增长，新型干法水泥产能仍然过剩。1、水泥行业状况规模，鼓励投资及宽松的投资审核流程也带来了新型干法水泥生产线的无序投资，201018.6865%中国:产量:水泥中国:产量:水泥:累计值（亿吨，左轴）中国:固定资产投资完成额:累计同比（%，右轴）中国:新增产能:水泥（亿吨，左轴）中国:房地产开发投资完成额:累计同比（%，右轴）中国:产量:水泥:累计同比（%，右轴）0.00 2009年 2010年 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 2017年 2018年0.00-5.005.005.0010.0025.00 30.0020.00 25.0015.00 40.0035.0030.00Wind整理20151990续增长，水泥行业供需矛盾显著，水泥价格波动下降至历史低点。2、产能管控政策及实施情况产能管控政策产能置换标准；明确行业兼并重组实施路径和目标；增加环保政策进行产能管控。表1.3 产能管控相关政策政策类型时间/阶段核心政策/举措淘汰落后产能2011年1月工业和信息化部等多部门联合印发《淘汰落后产能工作考核实施方案》（工信部联产业〔2011〕46号）2011年12月工业和信息化部下达了“十二五”期间工业领域19个重点行业淘汰落后产能目标任务（工信部产业〔2011〕612号）2013年10月国务院发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）严控新增产能，并推行等量或减量置换2011年8月《水泥行业准入公告管理暂行办法》2015年4月工业和信息化部印发《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》鼓励兼并重组2013年1月工业和信息化部等下发《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》（工信部联产业〔2013〕16号）实施环保管控政策2013年9月《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知（201337号）产能管控政策实施结果落后产能基本去除。通过该阶段的大力淘汰落后产能政策的实施，截至2015年水泥生产工艺成为了行业主流生产工艺。2015年底，9.4340%52%政策的推行及实施。控制新增产能政策实施效果不及预期。2009年以来，国家陆续出台控制新增产2011－201514.385.74换政策未对用于置换的产能进行较多规定，致使部分“僵尸产能”被激活用于置换；另一方面，水泥生产线能够带来一定的GDP和税收，地方政府为本地经济利益，在相关政策执行上可能存在松懈，地方保护主义一定程度影响了政策执行力度。（四）2016－2020年水泥行业产能控制措施从直接去产能转向以控制产量的错峰生产等供给侧改革高的背景下，行业供需矛盾得到阶段性缓解。1、水泥行业状况2000年以来通过直接关停6.9%~9.9%17.40%年以后受强化地方政府性债务风险管2020年受疫情影响，不含电力基建投资0.90%。整体来看，2016－2020年水泥需求处于平台期。2014年 2015年 2016年 2014年 2015年 2016年 2017年 2018年 2019年 2020年中国:新增设计产能:水熟料亿吨左轴） 中国:产量:水泥:累计（亿，左轴）中国:房地产开发投资成额:计同（%，右轴） 中国:固定资产投资完额:累同比（%，轴中国:产量:水泥:累计比（%，右轴）-10.000.00-5.005.000.0010.005.0015.0010.0020.0015.0025.0020.0030.00Wind整理2、产能管控政策及实施情况产能管控政策政策重心从去产能转向去产量，错峰生产等供给侧改革措施开始实施并逐步全趋严；行业竞争格局趋于稳定，兼并重组政策逐步淡化。表1.4产能管控相关政策政策类型时间/阶段核心政策/举措错峰生产政策2016－2018年工信部与原环保部联合发布《关于进一步做好水泥错峰生产的通知》（工信部联原〔2016〕351号）2020年12月（工信部联原〔2020〕201号）推行等量或减量置换2016年5月《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号）2017年12月《水泥玻璃行业产能置换实施办法》（工信部原〔2017〕337号）实施环保管控政策2017年5月《关于加快建设绿色矿山的实施意见》国土资规〔2017〕4号2018年6月《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》2019年8月《重污染天气重点行业应急减排措施制定技术指南》鼓励兼并重组2016年4月《钢铁、水泥行业兼并重组企业优化生产许可审批工作程序》(质检监函〔2016〕48号)产能管控政策实施结果严禁新增产能及等减量置换等政策遏制了产能快速增长。2016－2019年，水泥2000~2500201918.2020203400万18.54亿吨，西南、两广区域新增产能较多。错峰停产政策有效减少供给，行业供需处于紧平衡状态，水泥行业效益有所提升。2016需求在该阶段波动增长，水泥行业供需呈现紧平衡的状态。受此影响，水泥价格自2016年开始进入上行通道，2018－202020191867亿元，相较于2015年330亿元的行业利润，该阶段水泥行业效益大幅提升。厂或者改造效益不高的水泥厂被迫停产，一定程度淘汰了部分水泥产能。行业集中度继续提高。中国建材集团吸收合并中国中材集团、金隅股份重组冀东202010.7558.01%，行业集中度进一步提高，熟料产能利用率整体呈上升趋势，202084%。（五）2021年－至今1、水泥行业状况2021年以来，中国房地产开发投资增速持续下降，2022年转为负增长且降幅有年基建作为逆周期调节工具再次启用、投资增速显著回升，2023年以来基建投资增202123.63202516.93亿吨。根据水泥网数据，全48%，水泥行业产能过剩问题突出。图1.5 中国水泥产量变情况中国中国:房地产开发投资完成额:累计同比中国:产量:水泥:累计同比中国:固定资产投资完成额:基础设施建设(不含电力):累计同比-5.00-10.00-15.00-20.002025年2024年2023年2022年2021年2020年15.0010.005.000.00Wind整理2、产能管控政策及实施情况产能管控政策低排放在控制产能中的作用，通过建立水泥行业碳市场，提高水泥生产成本。表1.5产能管控相关政策政策类型时间/阶段核心政策/举措错峰生产2021年以来各地实施的错峰生产政策推行等量或减量置换2021年8月《水泥玻璃行业产能置换实施办法（2021年版》2024年10月年本》工信部原〔2024206号超产产能去除2024年5月（改环资〔2024〕733号）2024年10月工业和信息化部印发《水泥玻璃行业产能置换实施办法（2024本》工信部原〔2024206号2025年8月（2025—2026年联原〔2025〕185号环保管控政策2023年12月国务院印发《空气质量持续改善行动计划》（国发〔2023〕24号）2024年1月关于印发《关于推进实施水泥行业超低排放的意见》《关于推进实施焦化行业超低排放的意见》的通知双碳管控2021年11月发改委发布的《高能耗行业重点领域能效标杆水平和基准水平（2021年版》2022年2月4实施指南（2022年版》2022年11月工信部等4部门联合印发《建材行业碳达峰实施方案》2024年5月（改环资〔2024〕733号）2025年3月生态环境部印发《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》鼓励兼并重组2021年5月意见》产能管控政策实施结果错峰生产政策实施效果下降。2021年下半年起，房地产行业持续深度调整，2023价格波动上升，但受需求进一步下降影响，水泥价格缺乏支撑，2025年3月以来持续下跌至底部盘桓，行业经济效益下降至低位。产能置换政策一定程度压减了熟料产能，但规模较小。20212020年的18.54亿吨下降至2024年的17.93亿吨。去超产政策实施效果已经显现。水泥网水泥大数据显示，202441:1.51:220253301.141.750.611344202417317.122024年0.81202630002026年3月底，大部分补产能规则公示已经公告，仍有部分延迟到4月或者少量未公示。201620251.61202551%，去除超产产能政策效果已经显现。双碳政策的去产能功效尚未显现。根据中国水泥网数据显示，水泥熟料能效水平16%2.820252025用。二、水泥行业未来产能管控政策方向（一）水泥行业未来需求及供给变化预判1、水泥行业未来需求变化预判未来水泥需求下降幅度或进一步扩大，长期看水泥需求或将下降至较低水平。202620263%~5%16吨左右。（20262月底，（不含电力2025年的小幅负增长态势。从目前房地产行业新开工及拿地情况看，预计“十5%13~14亿吨左右。（不含电力5%~10%7亿吨左右。2、熟料产能未来变化预判60%，202617.866%1475%10202517.12实际产能在21亿吨左右，水泥行业供需矛盾凸显，产能过剩严重。（二）短期水泥行业去产能政策预判政策，在产能未有效压降前，错峰生产政策仍是常态化的产量调控手段。在水泥行业近三十年的去产能历程中，行政去产能政策发挥了较为直接的效果。++错峰生产+2025生了一定的积极效果。1、去超产政策2025年以来，去超产已经取得了一定的效果，2026年不仅仅会继续加快实施去202621日开始实施的202641推动实际产能和备案产能统一。202517.1210%1860%202550%已经有较大程度修复，水泥行业效益将会有所恢复。实施的可能性不大。2、错峰生产政策2014《建材（2025－2026年2023深度过剩状态。时，应将去产能政策的实施放在首位，错峰生产置于辅助地位。3、严禁新增产能和等量或减量置换产能政策2009政策实施之前，该政策未能实质性发挥去产能作用。在《建材行业稳增长工作方案（2025－2026年产能效果较为明显。2026整合重组阶段，减量置换政策或可为退出产能指标提供合法流动和定价通道。（三）中长期水泥行业去产能政策预判控长效机制，实现产能与需求的长期匹配。1、水泥碳市场20252025－20262027年起将正式全面履约，2028－2030年将进入碳配额收紧、有偿比例提升的关键阶段，实现从“免费为主”向“免费+有偿结合”的转变，碳排放正式成为有成本的“”80~100元/30~50元/5001500~2500万元，低效企业转型压力凸显。提升行业集中度。2、环保相关政策水泥行业环保相关政策早在1985年就已经开始陆续颁布并实施，但是前期政策20102024套措施，成为水泥行业市场化去产能的核心驱动力。根据超低排放政策要求，202880%保不达标、产能必受限”的刚性约束，加速低效高污染产能出清。3、能耗管控相关政策2014－2016年陆续实施及落2021年进一步收紧，但政策仍存在“区域执行不均、管控标准不统一”的20222025个阶段性目标已基本完成，仅少量产线仍在整改。2025年底能耗管控政策的阶段性目标已经基本完成，但预计100kgce/t95~90kgce/t，4、行业集中度提升措施2025CR1060%2030CR1060%70%“龙头引领、区域协同”的产业格局，提升产业集约化发展水平，有助于水泥行业市场化去产能政策的持续实施。3~5三、水泥企业应对策略根据我们预判，未来较长一段时间，水泥行业将进入去产能攻坚阶段，需求持续需要结合自身规模、资源禀赋和区域优势，制定差异化应对策略。（一）头部龙头企业头部龙头企业作为