公共管理学（第三版）（上篇共上中下3篇）

公共管理学（第3版）第一章公共管理导论

公共管理（publicmanagement）作为一个科学研究领域，严格地讲，发展于20世纪70年代之后。20世纪70年代以后，人类社会的发展进入了新的历史阶段，人们用不同的词语来形容人类社会的这一历史性转型，如第三次浪潮、后工业社会、知识社会、信息社会、网络社会等等。在这一剧烈变革的时代，西方国家政府面临着财政赤字、预算赤字、能力赤字、服务赤字和信任赤字等诸多危机，无论是理论界还是实务界，深感建构在传统的韦伯式的（Weberian）官僚体系下的政府治理模式出现合法性危机（crisisoflegislatively）和合理性危机（crisisofrationality）。而传统的工具理性指导下的公共行政主张，明显地发生了理论缺乏解释力、知识无法指导实践，以及无法忠实体现民众需求等现象。在公共管理实践方面，自20世纪80年代起，世界范围内出现了政府再造和政府现代化运动，这极大地促进了公共管理的发展，不断丰富和扩大了公共管理的内涵和外延。01Part02Part03Part04Part公共管理的性质公共管理与私部门管理的区别公共管理的理论变迁公共管理学的特质目录/CONTENTS1.1公共管理的性质对于公共管理，无论是理论界还是实务界，实没有一致的认识和定义。学者魏特克（Whitaker）形象地将公共管理的研究视为“变形虫”（amoebae），认为公共管理研究的重点和范围处在不断的发展和变化之中，事实也的确如此。导致这种情况的原因是多方面的。从历史发展的角度来看，在不同的历史发展时期，公共管理的环境、范围、内容、方式以及方法是不断发展和变化的，每一个时代有每一个时代的公共管理问题，从比较文化的观点来看，每个国家皆有不同的历史文化传统，治理的体系和制度各不相同，公共管理的体系呈现多样性和差异性，并没有统一的公共管理的模式。从学科研究的角度来看，公共管理乃是科际整合的研究领域，不同的学者从不同的学科或研究途径出发，自然对公共管理有不同的认知。公共行政学者罗森布鲁姆在其名著《公共行政学：管理、政治和法律的途径》中，便认为美国的公共行政和公共管理的研究有三个主要途径，即政治、管理与法律的途径。1.1公共管理的性质本书中，我们倾向于这样去认识和界定公共管理：公共管理乃是以政府为核心的公共部门，整合各种力量，有效配置各种资源，广泛运用各种方法，管理公共事务，解决公共问题，创造公共价值的活动。具体分析，公共管理具有以下基本的特征：公共管理是国家意志的表达和执行；公共管理主要涉及公共事务的处理；公共管理以解决公共问题为导向；公共管理以公共价值的创造为目的；公共管理乃是整体的国家作用；公共管理方式的多样性和灵活性；公共管理与公共课责。公部门与私部门皆为整个社会不可或缺的有机组成部分,二者是相连和互动的,而不是分离的。目前,人们所倡导的政府治理中的公私伙伴关系和责任共担便是基于这一理念。但是，以政府为核心的公共部门与以企业为核心的私部门毕竟是两种不同类型的组织和实体,其组织性质决定了二者之间存在着本质的差别,反映在组织管理和运作中,不可避免地存在着一些差异。公共管理与私部门管理的区别在于：政治权威与经济权威多元制衡与自主性公共利益与私人利益法的支配与意思自治政府与市场多元理性与经济理性1.2公共管理与私部门管理的区别公共管理是政策取向与应用取向的0102030405公共管理学的特质公共管理学是规范性和经验性的学科公共管理学的多元视角和科际整合公共管理学的策略性与特殊性公共管理既是科学又是艺术1.3公共管理学的特质公共管理学乃是致力于对公共管理这一社会实在（socialreality）进行探寻，获取系统的知识或理论，以期促进和引导现实的公共管理实践的研究领域。公共管理学，作为一个独立的学科研究领域，具有以下几个方面的基本特征：0402050301公共治理理论新公共管理理论古典公共行政理论新公共行政理论新公共服务理论1.4公共管理的理论变迁传统的或古典的公共行政，从实践的角度来看，可以追溯到19世纪中期的英国，是英国议会与文官制度改革的产物。但其理论的定型则出现和发展于美国，是以威尔逊（WoodrowWilson）的政治与行政二分法、泰勒（FrederickTaylor）的科学管理、韦伯（MaxWeber）的科层制理论为基础而发展建构起来的。传统公共行政理论的基础乃是现代主义、功能论以及逻辑实证论，强调理性、可预测性、稳定、均衡的理论特征。传统公共行政理论的主张与价值追求，概括起来，主要有以下几个方面：对政府的关注在于通过即存或新成立的机构直接提供服务；政策与行政关注设计与单一执行、政治定义的目标政策；行政人员的政策制定与治理角色受限，而在政策执行时还必须承担责任；服务的传递应由行政人员加以完成，且对民选官员负责；行政人员拥有少量的自由裁量权；行政人员对民选首长负责；公共计划通过科层组织可以有效运作，实施自上而下的层级控制；公共组织的基本价值是效率与理性；当公共组织为封闭系统时运作最有效率，有限的公民参与；行政人员的角色主要被定义为计划、组织、人事、指挥、协调、报告及预算。传统公共行政理论是以政治与行政分离论为起点的，其最主要的特征在于将公共行政视为政治的手段，着重于效率的达成和实现1.4.1古典公共行政理论20世纪60年代，世界各地，特别是美国出现了许多的动荡和不安，平权运动、校园民主运动此起彼伏，社会问题如经济危机、能源危机、失业问题、环境危机等亦层出不穷，公共行政面临着许多重大挑战。面对新的挑战，公共行政学者开始反思传统的公共行政。1968年，30多位年轻的公共行政学者在美国雪城大学明诺布鲁克会议中心举行会议，彻底反思公共行政面临的问题以及未来发展的方向，会议结束后，讨论的成果由马里尼（FMarini）主编成《走向新公共行政：明诺布鲁克的观点》一书,并于1971年出版。由于其与19世纪末期发展起来的主流公共行政之研究重点不同，更强调哲学思考、实质价值、社会人文关怀以及社会行动，故被称为新公共行政（newpublicadministration），以区别于传统的公共行政理论。据马里尼本人的分析，新公共行政的主要观点如下：主张入世的公共行政；倡导后逻辑实证论；适应环境的动荡不安；发展新的组织形态。建立受益者导向的公共组织。新公共行政的另一个代表人物乔治·弗雷德里克森（HGFrederickson），也对新公共行政的特征做总结。（P10）1988年，在第一次会议后的20年，在同一个地方又举办了第二次会议。两次明诺布鲁克会议在整个特征方面有共同之处。（P11）1.4.2新公共行政理论1980年代起，全球范围内出现政府改革的浪潮。在西方发达国家，这场改革以新右派的意识形态为指导，以新古典经济理论和新制度经济学为其主张的理论基础，以市场机制和效率为其核心理念，主导建立小而能的政府，这股思潮被称为“新公共管理”（newpublicmanagement）。其产生的环境背景来自20世纪70年代以来福利国家出现的经济危机和社会危机，以及全球化和信息时代对政府的种种挑战。学者凯特（Kettl）曾总结了这股全球性政府改革运动的六个基本特征：生产力、市场化、服务导向、分权化、政策以及对成果负责。奥斯本（Osborn）和盖布勒（Gaebler）在其著作《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》中则主张用企业家精神改革政府，师法企业，建立企业型政府，并指出了企业型政府的十项原则：导航式、社区性、竞争性、分权式、前瞻性、任务导向、结果导向、顾客导向、企业导向以及市场导向政府。奥斯本与普拉斯特赖克（OsborneandPlastrik）也从各国政府再造的经验中，归纳出五种策略，以作为改革政府部门的参考，简称“5C策略”，分别是：核心、结果、顾客、控制以及文化策略。新公共管理理论是对传统公共行政的改变和转型，是心智模式的改变，其对政府与公民以及政府与市场的关系、对民营化的重视、对契约主义和企业化政府的主张，均与传统的公共行政理论以及新公共行政理论大相径庭。新公共管理一度成为一个时代的风尚，并发展成为一种规范性的治理模式。1.4.3新公共管理理论登哈特夫妇2000年在《新公共服务：以服务代替掌舵》一文提出新公共服务理论，并于2003年出版了《新公共服务：服务，而不是掌舵》（TheNewPublicService:Serving,notSteering）一书，认为相比传统的以理性为基础的主流公共行政或者新公共管理模式，新公共服务可作为一种替代模式。新公共服务的主要理论基础来自“民主的公民资格理论”（theoryofdemocraticcitizen）、“组织的人文主义与新公共行政”（organizationalhumanismandnewpublicadministration）与后现代公共行政（postmodernpublicadministration）等。民主的公民资格理论强调和重视公民积极主动参与公共治理，组织的人文主义与新公共行政主张重视公共管理与公民双方的需求和观点，后现代公共行政则强调对话的重要性。新公共服务的核心理念包括以下几个方面：服务公民而非服务顾客;公共利益的追求;重视公民精神更甚于企业家精神;战略性思考与民主化的行动;体认到课责并非简单之事;服务而不是掌舵;重视人性价值，而非仅是生产力。1.4.4新公共服务理论从20世纪90年代开始，随着“治理”（governance）一词在学术界和实务界开始流行，公共治理理论兴起。公共治理理论的兴起受西方发达国家财政危机、全球化、信息化、国家失灵等多种因素的驱动。公共治理不同于传统的公共行政以政府为中心，也不同于新公共管理，试图在单一的政府、市场结构之外，寻找解决社会问题的新途径，即构建政府、市场、企业、公民共同治理的架构。联合国下设的“全球治理委员会”（CommissiononGlobalGovernance）在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的报告中指出，治理是“很多公共的或私人的个人和机构处理他们共同事务的诸多方式的总和”，并说明治理有四个特征：（1）治理不是一套规则或是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制而是协调；（3）治理的范围既涉及公共部门，亦包括私人部门；（4）治理有赖于行动者持续互动而形成的“一种机制”。学者斯托克（Stoker）针对治理的各种不同界定，总结出了治理理论的五个基本命题。（P14）1.4.5公共治理理论公共管理乃是以政府为核心的公共部门，整合各种力量，有效配置各种资源，广泛运用各种方法，管理公共事务，解决公共问题，创造公共价值的活动。公共管理与私部门管理有相似性,但亦有本质差异。主要表现在政治权威与经济权威、多元制衡与自主性、公共利益与私人利益、法的支配与意思自治、政府与市场、多元理性与经济理性等多个方面。公共管理学乃是致力于对公共管理这一社会实在进行探寻，获取系统的知识或理论，以期促进和引导现实的公共管理实践的研究领域。作为一个独立的研究领域，公共管理是政策取向与应用取向的；公共管理是科际整合的学科；是规范性和经验性相结合的学科；存在于特定环境系络之中，具有策略性与特殊性；既是科学又是艺术。公共管理源远流长，从历史发展和变迁的角度来看，其主流思潮与理论主要包括：古典公共行政理论、新公共行政理论、新公共管理理论、新公共服务理论、公共治理理论。本章小节复习思考题1.何谓公共管理?公共管理有哪些特征?2.公共管理与私部门管理有何异同?你认为私部门的管理可以应用到公共部门的管理中吗?为什么?3.作为一个独立的研究领域，公共管理学具有哪些明显特质？4.古典公共行政的理论基础、研究特征及基本主张是什么？5.新公共行政与传统公共行政有哪些不同？主要代表人物及观点是什么？6.何谓新公共管理?新公共管理理论主要面临哪些方面的质疑与挑战？7.什么是企业型政府？企业型政府的基本原则是什么？8.何谓新公共服务理论？如何评价？9.公共治理理论兴起的时代背景与动力为何？10.全球化、网络化、信息化给公共管理带来了什么样的挑战?谢谢观看2026年6月12日公共管理学（第3版）第二章公共管理者的角色与能力

公共管理者，在现代民主国家，是经法定程序进入政府，担任政府公职，行使公权力，并从事公共事务管理的公职人员。公共管理者，广义上讲包括民选的与任命的两大类，而任命的公共管理者又可区分为政治性任命人员以及经文官考试录取的常任文官或公务员。依其职务等级可以分为高级公共管理者、中级公共管理者和基层公共管理者。公共管理者是受国家和公民的委托，行使公权力，负责运用资源及指挥公务人员，达成政府施政目标的人。如果我们将政府视为一个企业或事业单位，公共管理者便是公经理人。与过去的时代相比，如今的公共管理者的角色更加复杂，其责任更为重大，公民和社会对其期望更高。现时代的公共管理性质对公共管理者的能力提出了更高的要求。01Part02Part03Part04Part作为一般管理者的角色作为公共管理者的特殊角色公共企业家、公共企业家精神、公共管理者的创新能力公共管理者的能力目录/CONTENTS作为一般管理者的角色Part.012.1作为一般管理者的角色管理理论家和实践着的管理者长期以来一直探讨和界定管理者(manager)应该做什么以及怎么做。著名的管理学大师亨利·明茨伯格(HenryMintzberg)曾经总结了八种研究管理者职能和角色的途径。古典学派(theclassicalschool)他们将管理者的角色用一套综合的职能予以描述。伟人学派(thegreatmanschool)他们试图通过对历史上以及现实中杰出人物的家庭、教育、社会交往、事业、个性等加以描述,将他们作为楷模和典型。企业家学派(theentrepreneurshipschool)他们更多将管理者视为创新者、创造性思考者以及机会的发现者。决策理论学派(thedecisiontheoryschool)他们更多将管理者视为复杂环境下的决策者。领导有效性学派(theleadereffectivenessschool)他们将领导特质以及管理风格视为导致有效绩效的因素。领导行为学派(theleaderbehaviorschool)他们通过对领导行为的观察和研究,研究成功领导的行为以及技能。领导权力学派(theleaderschool)他们关心的是领导者的权力和影响,以及如何最大化地行使他们的权力。工作活动学派(theworkactivityschool)他们运用归纳方法,以调查研究资料为基础,对管理的工作活动进行系统分析,然后确认管理者的活动。的确,尽管出版了大量的管理著作,我们对于管理者角色的了解还是很少。2.1作为一般管理者的角色在众多的研究管理者角色的文献中,也不乏具有启发性的论述。下面介绍一些经典的管理角色论述的叙述,帮助人们了解管理工作的性质：管理者的十大角色——明茨伯格的观点：哈佛大学教授、管理学大师明茨伯格1973年在其巨著《管理工作的性质》(TheNatureofManagerialWork)中,对管理者的角色和作用进行了多方面的研究和论述。他通过大量的、长期的观察和研究,得出结论:一个管理者同时起着不同的作用，这些作用和工作可归纳为三个方面:人际关系方面的工作、信息方面的工作和决策方面的工作。而在每一类不同的工作中,他又扮演着不同的角色,共有十种角色，如下页图所示2.1作为一般管理者的角色2.1作为一般管理者的角色奎恩等人的观点20世纪80年代和90年代,以奎恩(Quinn)为代表的一群学者,对管理行为进行了广泛的实证研究,出版了《成为一位卓越的管理者》,他们发展出竞值框架(competingvaluesframework),并以此界定了八种看似相互矛盾又必须兼顾的管理角色。兹将这八种角色说明如下:导师(mentor)。一个管理者如能恰当扮演好导师的角色,他会表现出对下级的体恤与关怀。促进者(facilitator)。能扮演好促进者角色的管理者,是重视过程、促进互动的管理者。监督者(monitor)。能扮演好监督者角色的管理者,是对业务十分娴熟的技术专家,主要从事相关信息的收集活动,能使下属按部就班、有条不紊地完成组织的目标。协调者(coordinator)。能扮演好协调者角色的管理者,是可靠的、可信任的管理者,对维系组织的团结有很大的帮助。指导者(director)。管理者如能恰当地扮演好指导者的角色,他将会是一位果断的、英明的管理者,能为下属提供处事的框架、原则和方向。生产者(producer)。作为一个生产者,他是一位工作取向、发起行动的管理者。掮客(broker)。懂得扮演掮客角色的管理者,是一位资源取向的、政治上十分机敏的管理者,能为组织争取和获取资源。革新者(innovator)。能恰如其分扮演革新者角色的管理者,是有创造力的、聪明的、能预见变革的、带领改革的管理者。作为公共管理者的特殊角色Part.022.2作为公共管理者的特殊角色阿普尔比认为公共管理者除不能忽视政治角色与公共性质外,应成为民主价值与公共利益的保卫者和提倡者。哈特(Hart)认为公共管理者应先具有公民和良民的身份,并在公共服务使命的召唤下,经由法定程序任命,所以他不仅应娴熟政策执行技术,更应坚持与捍卫立国精神,保障和提升公民道德,如此方无愧为民主行政的卫士——高尚官员。他认为高尚官员应至少具有四项责任:重视道德(moralsignificance)、关爱公民(caring)、道德企业主义(moralentrepreneurism)和责权并重(noblesseoblige)。在许多对公共管理者特殊角色的论述中,1983年瓦姆斯利(Wamsley)等人在《黑堡宣言》(BlacksburgManifesto)中对公共管理者在民主社会治理中角色的阐述,最具典范性。在我们看来,他们对公共管理者在治理中角色的论述,的确反映了公共管理者的特殊使命和角色。公共管理者应扮演好以下角色:执行与捍卫宪法的角色人民受托者的角色贤明少数的角色平衡轮的角色分析者和教育者的角色公共管理者的能力Part.03能力（competence）通常被人们视为知识（knowledge）、技能（skill）和行为（behavior）的综合。能力往往与履行特定的职责或完成特定的工作，能够产生良好的绩效（goodperformance）有直接的关系。在实践中，能力往往被视为可以观察的行为特征（abehavioralcharacteristics），诸如知识、技能、态度、价值观等属性构成了能力。同时，能力有时也与符合一定标的的绩效或高绩效直接相关。学者博亚特齐斯（REBoyatzis）认为，能力是个人的知识、动机、特征、自我形象、社会角色或履职所必要，但不一定与卓越工作表现有因果关系的技能，他提出了解释工作能力模式的三个基本层次：（1）动机和特质层次；（2）自我形象和社会角色层次；（3）技能层次。除此之外，他还加入了特殊知识（specializedknowledge），从而形成一个整合的能力模型。学者斯宾塞（Spencer）在此基础上，界定出五种属于个人能力的特质，包括动机、行为特征、自我概念、知识与技术。学者戈尔曼（Goleman）认为具有卓越表现的个人所拥有的能力包括三种，即纯粹的技术能力、认知能力和情绪智商能力。2.3.1能力特质与构成现代社会的最大特点在于多元性（greatplurality），包括多元的观点、多元的价值、多元的需要、多元的利益以及诉求，公共管理者始终面临在多元选择之间的权衡问题和行为适当问题。同时，技术的变化，特别是数字技术的变化，改变了公共部门的传统边界，改变了公共管理工作的性质以及方式方法，对公共管理者的管理技能也提出了新的要求。对于公共管理者的技能，经济合作与发展组织2011年在其报告《作为增长伙伴的公务员》中，提出创造性思考（creativethinking）、弹性（flexibility）、合作（cooperation）、战略性思考（strategicthinking），是所有公共服务职业成功的绝对要求。2019年,在报告《公务员高效履职的技能》中认为当代公共管理者的主要工作在于四个领域：一是政策建议和政策分析（policyadviceandanalysis），即与民选官员一起制定政策；二是公共服务的提供和参与（servicedeliveryandengagement），即直接与公民或者政府服务的使用者一起工作；三是委任与契约外包（commissioningandcontracting），即并非所有的政府服务都是由政府提供，政府可以通过第三方的参与提供公共服务；四是管理网络（managingnetwork），即政府需要跨组织的合作和协作以应对复杂性的挑战。2.3.2当代公共管理者的技能（1）公共管理乃是公共价值的创造。公共价值的创造是通过四个主要的领域或渠道来实现的，每一个渠道或领域要求不同的技能，尽管这些技能是相互补充和重叠的。具体而言，当代公共管理者的技能包括以下四组技能：2.3.2当代公共管理者的技能（2）政策咨询技能互动技能契约管理技能网络管理技能在公共服务的提供过程中，沟通、协商和参与一直是政府治理工具的一部分。公共服务提供机制的复杂化以及开放政府的变化，要求公共管理者具备新的互动技能。在当代，通过协同治理解决公共问题亦是公共管理的一大趋势。协同治理，要求公共管理者具有网络化管理的技能，即与许多独立的伙伴协作，共同解决复杂或棘手问题的能力。提供循证的、“直率而又无惧”（frankandfearless）的政策咨询是公共管理者的基本职责。但是人们期望政府决策更加开放、更具创新性。与第三方机构建立契约关系，向公民提供公共服务，已成为一种趋势。其方式是多种多样的。这便要求公共管理者具有设计和监控各种契约管理项目，实现公共目标的能力。在世界许多国家的公共管理体系中，都有一个高级管理者阶层，即高级公共管理者（toppublicmanager）或高级公务员(seniorcivilservice）。不同的国家有不同的称谓，一般是指在政府担任非政府政治职位的高层职业公共管理者。高级公务员的主要目的是让政府随时拥有一群能力、廉洁操守和诚信皆毋庸置疑的卓越行政主管。美国联邦人事管理局（OPM）提出高级文官的核心资格能力（theexecutivecorequalification，ECQ），它规定了所有高级行政管理职位应具备的共同资格条件。1998年，新修正采行的标准称为“主管人员核心资格条件”。依据核心资格条件，高级行政主管人员，为履行职责，成功地履行使命必须具备5个方面、28项基本能力，具体如下页所示：此外，澳大利亚公共服务委员会提出高级公共管理者应具有以下能力：战略性思维的能力；实现目标达成结果的能力；培植建设性工作关系的能力；展现个人正直和诚实的能力；沟通的能力。2.3.3高级公共管理者的核心能力1领导变革力2345人员领导力结果导向力事业敏锐力联盟发展力创造力与创新力；环境觉察力；弹性适应力；压力克服力；战略思考力；远见力责任性；顾客服务力；决断力；企业家精神；问题解决力；技术专业力伙伴力；政治敏锐力；影响力或协商力财务管理力；人力资本管理力；技术管理力冲突管理力；多元掌控力；能力开发力；团队建立力主管人员核心资格条件除了上述22项特殊能力之外，还有6项基本能力，分别是人际交往力；口头沟通力；廉洁或自律力；书面沟通力；持续学习力；公共服务内在驱动力。公共企业家、公共企业家精神、公共管理者的创新能力Part.04所谓的公共企业家，依学者刘易斯（Lewis）的观点，是竭尽所能致力于大幅度改变公共组织对稀有公共资源既存的配置方式的行动者。具有企业家精神的公共管理者都是政府机关的主管企业家（executiveentrepreneurs），他们具有高超的政治艺术，能够形塑新组织或者新角色来取代传统组织，重建所属官僚体系的权威和影响力。罗伯茨（NancyCRoberts）和金（PaulaJKing）认为，所谓的公共企业家（publicentrepreneur），是指在公共领域内，从事创新、设计和执行改革理念的人。他们将公共企业家划分为以下四种类型：政策型企业家（policyentrepreneur）；官僚型企业家（bureaucraticentrepreneur）；主管型企业家（executiveentrepreneur）；政治型企业家（politicalentrepreneur）。政府管理创新的实现，有赖于各类企业型公共管理者的通力合作，如果没有政治型企业家的支持，主管型企业家和官僚型企业家的改革也不能成功；仅凭政治型企业家的热情，没有其他类型企业家的支持和配合，改革的理念也会成为梦幻泡影。同时，政策型企业家可以协助突破创新可能遭遇的知识和技术障碍。2.4.1公共企业家具有企业家精神的公共管理者乃是实现创新管理的关键所在。对于公共企业家的行为特质，许多学者也进行了研究和探讨。概括起来，具有企业家精神的公共管理者具有以下几个方面的基本特质：具有企业家精神的公共管理者善于用组织内部的力量和资源实现公共目标；在其社会关注的领域有其专长，他们通常专精于某些社会关注的领域，善于运用大众传媒、国会听证会以及其他各种会议，倡导其专长的领域，成为公共政策的代言人；会积极运用组织中的影响力，争取成功，而非消极地坐视文官系统成为腐败无能之地；善于用民意市场（publicopinionmarket），塑造舍我其谁的形象；会设法扩张专属的公共政策的范围，他们设法延伸所属组织影响力的范围，以获取更多资源及支持；敢于承担风险；擅长沟通；重视建立联盟的重要性2.4.2公共企业家精神公共部门创新的关键是人，公共管理者的创新能力乃是公共部门创新的关键所在。对于管理者和公共管理者的创新能力，许多学者和组织都进行了探索和研究。学者戴尔、格雷格森、克里斯滕森在对包括苹果公司、亚马逊等公司的首席执行官进行长达六年的研究之后发现，这些具有创新精神的企业家具有不同的特质，他们称之为创新者的DNA。创新型企业家具有不同于其他人的智能，即创新智能（creativeintelligence）。具体包括：联想力；质疑力；观察力；实验力；网络力。格雷厄姆列维斯认为，创新性的管理者和领导者通常具有五项能力：风险管制力；展现好奇力；果断领导力；把握机遇力；保持战略定力。英国致力于创新研究的非营利组织NEST认为，公共管理者的创新能力乃是态度、行为和技能相互作用的产物。下列的态度和行为对创新十分重要，具体包括：灵活性、同理心、柔韧性、想象力、聚焦结果、勇敢无畏、反思性、好奇心、行动导向。OECD认为，公共管理者要具备六个方面的创新能力，这六个方面的核心创新能力包括：迭代、数据素养、顾客中心；好奇心；讲故事；叛逆。2.4.3公共管理者的创新能力本章小节公共管理者是受国家和公民的委托，行使公权力，负责运用资源及指挥公务人员，达成政府施政目标的人。公共管理者除扮演一般管理者的角色外，在民主政治中尚扮演着特殊角色，如执行与捍卫宪法、人民受托者、分析者与教育者等特殊角色。公共管理者为扮演好其角色，必须掌握一些基本的管理技能，这些技能包括政策咨询技能、互动技能、契约管理技能、网络管理技能。公共企业家是竭尽所能致力于大幅度改变公共组织对稀有公共资源既存的配置方式的行动者。公共企业家可划分为四种类型：政策型企业家、官僚型企业家、主管型企业家和政治型企业家。公共管理者的创新能力是公共部门创新的关键所在。21世纪的公共管理者必须具备的创新能力包括：渐进改变力、数据分析力、公共服务力、持续学习力、沟通说服力和结盟力。复习思考题1.作为一名管理者，其最重要的角色是什么？2.你认为在民主政体中，公共管理者应该扮演什么样的角色？3.在快速多变的当代社会，公共管理者应掌握哪些方面的管理技能和技巧？4.作为一名高层公共管理者，应当具备的核心能力是什么？5.何谓公共企业家？公共企业家具有哪些显著特质？6.何谓创新能力？当今社会对公共管理者的创新能力提出了哪些挑战和要求？谢谢观看12六月2026公共管理学（第3版）第三章公共管理的价值

在人类生活的各个领域，都不可避免地包含着价值的判断和选择，因为人是那种必须有某种善的标准的生灵。公共管理，如同其他社会生活领域一样，它不是生活在真空之中，它必然受到一个社会存在的价值的影响，同时也不断进行着价值的判断和选择。公共管理存在和发展的意义在于它是公共价值的创造者，通过公共价值的创造，公共管理的意义得以实现和彰显，进而促进美好生活的实现。01Part02Part03Part04Part公共管理的价值及其重要性公共管理的核心价值公共管理价值创造和实现的条件公共管理价值创造和实现的过程目录/CONTENTS公共管理的价值及其重要性Part.013.1.1价值的特性从一般意义上而言，价值总是意味着客体对主体的意义或者客体对于主体需求的满足。价值总是意味着选择。价值是在进行个人选择或集体选择时，对于什么是理想状态的一种观念。我们认为，价值就其社会和文化意义而言，乃是人们对客观存在的事物的偏好，是人们对事物存在的终极状态的信念（belief）或期望。从更为严格的意义上而言，价值涉及客观存在对于人们的精神和心灵具有的意义。据此理解，价值的性质在于：价值的主体是人，是具有社会性的个人或者群体。价值的客体是物。在这里泛指在人的主观世界之外的客观实在，即与个体的内在或集体的内在相对应的外在。价值的内容，便是外在的客体对于主体的重要程度或者所具有的“意义”。意义既包括目的性的，也包括工具性的。价值或者所谓的“意义”，固然有客观的一面，但主要是主观性的，也就是讲，任何存在的价值皆是人所赋予的。对人和社会而言，价值往往以偏好或者信念的方式表达出来，涉及人的认知、情绪以及信仰等方面。价值并非单一的，价值是一个体系。价值体系就是人们依据客观存在的相对重要程度，对存在状态所持有的信念的组合。价值影响着人们的行为选择，最终影响着事物存在的状态。3.1.2公共管理的价值我们把公共管理的价值界定为通过政府的行为以及政府所提供的服务，使公民之期望获得满足的精神意义。公共管理的价值既是客观性的，也是主观性的，更是互为主体性的。公共管理的价值具有以下的特性：公共管理价值的公共性；公共管理价值的社会建构；公共管理价值的超越性；公共管理价值的实然性；公共管理价值的多样性。3.1.3公共管理价值的意义传统的理性主义的公共管理是建立在以下假设和认知的基础之上的：政治与行政分离；以控制为导向的管理主义；理性效率主义；原子论的个人主义；价值中立；唯科学主义。从具体意义上而言，公共管理价值的作用与意义主要体现在以下几个方面：公共管理价值乃是公共政策制定和选择的依据；公共管理价值乃是政策执行和裁量行为的重要依据；公共管理价值对公共管理者行为的引导和规范作用；公共管理价值的整合和凝聚作用。公共管理的核心价值Part.023.2公共管理的核心价值判定和确立公共管理核心价值的基本依据在于以下几个方面：公共管理的核心价值必须反映民主宪法的根本价值；公共管理的核心价值必须反映公民的合理期待；公共管理的核心价值必须扎根于民族优秀的文化传统；公共管理的核心价值必须反映时代精神的发展。基于以上原则，我们认为，公共管理的核心价值为：人性尊严：人性尊严乃是文明国家存在和发展的基础；公共利益：公共利益具有凝聚共识、化解歧见、整合平衡各方利益等的重要作用；公平公正：公平公正贯穿在公共管理整个过程中；公共责任：政府对自己的行为承担责任，对自己的违法行为必须承担违法责任；诚实守信：信任与信赖，不仅影响着政府的合法性，也影响着政府的效能和合理性；高效便民：行政机关要积极履行法定的职责，提高办事的效率，并方便公民、法人和其他组织，提供优质服务公共管理价值创造和实现的过程Part.03公共价值的确认形塑合法性构建组织运作的能力公共价值创造的前提乃是明确政府的战略性目标以及公共期待的公共价值。政府的政策内容必须具有实质性价值，能够产生对社会利害关系人有价值的事物，并且能够以低成本的方式产出。创造一个合法化的环境，使得公共政策能够获得合法性和政治上的支持。也就是政府的公共政策和施政作为必须获得广泛的政治支持，包括来自政党、利益团体、社会团体等的支持。公共价值的创造和实现有赖于现实中运作的能力和行政的可行性，这包括建立组织机构、运用一切资源去实现价值目标的努力。3.3公共管理价值创造和实现的过程公共管理学者穆尔在其名著《创造公共价值：政府战略管理》中，提出了创造公共管理价值的“战略三角”（thestrategictriangle）模型，说明了实现公共价值的三项基本战略。所谓的战略三角，乃是公共价值创造的三个重要环节，现简析如下：公共管理价值创造和实现的条件Part.04公共管理价值的创造和实现，并非是一个单纯的管理问题，即假定有一套实质性的价值，然后通过有效的管理行动（计划、组织、资源、调配），最终达成价值期望的目标。公共管理价值的创造和实现，事实上涉及更广泛的内容，也就是讲，公共管理的价值在多大程度上能够实现，取决于诸多条件。价值实现的条件是多种多样的：政治秩序与政治稳定；价值认同与价值共识的形成；社会经济基础；公共管理的制度化；公民的参与；社会的协力。3.4公共管理价值创造和实现的条件本章小节公共管理的价值是指通过政府的行为以及政府所提供的服务，使公民之期望获得满足的精神意义。公共管理价值的作用与意义在于，它是公共政策制定、选择、执行和裁量行为的重要依据，引导和规范公共管理者行为，能够发挥整合和凝聚的作用。反映民主宪法的根本价值、反映公民的合理期待、扎根于民族优秀的文化传统、反映时代精神的发展，是判定和确立公共管理核心价值的基本依据。公共价值的确认、形塑合法性、建立组织运作的能力是公共管理价值创造和实施的三个关键环节。公共管理价值创造和实现的条件为：政治秩序与政治稳定、价值认同与价值共识的形成、社会经济基础、公共管理的制度化、公民的参与、社会的协力。复习思考题1.何谓价值？价值的本质与特性是什么？2.什么是公共管理的价值？公共管理的价值具有哪些明显的特质？3.在公共管理实践中，公共管理价值的作用与意义具体体现在哪些方面？4.判定和确立公共管理核心价值的基本依据是什么？5.如何创造和实现公共管理的价值？6.公共管理价值创造和实现的基本条件是什么？谢谢观看12六月2026公共管理学（第3版）第四章公共管理的环境

公共管理体系乃是存在于特定环境下的开放体系。公共管理体系与其外在环境之间存在着相互依赖与相互作用的关系。环境的适应能力，是公共管理体系存在和发展的前提，而积极采取有效的策略和干预措施，创造有利的管理环境，是增强公共管理有效性，提升公共治理能力的关键。01Part02Part03Part04Part作为开放系统的公共管理公共管理环境的生态环境分析主导公共管理变化的时代环境公共管理的生态关系目录/CONTENTS作为开放系统的公共管理Part.014.1.1系统与开放系统（1）系统这一概念代表着人们对于万事万物存在本真的一种认知，即万事万物，包括物理层面、生物层面和人类社会层面，存在着相互关联的模式。学者博尔丁曾以层级体系的观点提出，宇宙间的万事万物，都包含在以下九个系统层级中：第一层级是静态的结构，例如宇宙的构成；第二层级是一种预定的、必须有动作的简单动态系统，小如钟表，大到太阳系；第三层级是控制的机制或控制系统，即维持均衡且带有自我规则的系统，例如调温器或水库放水控制机制；第四层级是开放系统或者具有自我维持结构的系统，此乃有生物与无生物的区别；第五层级是植物系统，即为了维持生命，系统本身已具有综合性的活动，而且为了适应环境的变迁，系统会有不同的行为与举动；第六层级是动物系统，其特性是流动的、有目的的，而且有强烈的自我意识；第七层级是人类层次的系统，是较动物系统更为高级的系统，具有丰富的情报、语言以及艺术方面的能力，且能基于本身的目的或意志，从事各种决策或行为；第八层级是社会系统，乃是由人类组织所构成的系统，也可以说是前面七种系统的综合体；第九层级是超自然系统，此乃系统的终极形态。4.1.1系统与开放系统（2）现实世界中的所有系统都是开放系统。所谓的开放系统，是相对于封闭系统而言的，是指系统通过不同形式的能量交换，同环境发生相互的作用，从而适应环境的变化并维持自己的存在。根据学者卡茨和卡恩的分析，一个开放的系统，至少具有九个方面的基本特征：能量的输入；转换过程；输出物；事件循环系统；负熵；信息输入、负反馈以及编码；自我稳定和动态均衡；系统的分化；殊途同归。4.1.2开放系统的管理理论（1）在公共管理的历史上，将组织和公共组织视为一个系统的观念已经有很长的历史。著名的有巴纳德的协作系统理论、帕森斯的社会系统理论以及社会技术系统理论。巴纳德的协作系统理论管理学家切斯特·巴纳德认为，任何组织都是两个或两个以上的人有意识协调的活动或者效力的系统；作为一个系统，它按一定的方法调整的人的活动和行为的相互关系；组织是动态的和发展的，当一个系统的一个部分同其他部分的关系发生变化时，作为整体的系统也要发生变化；组织是协作系统（如政府机构）的一个组成部分；组织是整个社会协作系统的组成部分；协作系统以组织为核心，将构成组织的子系统，如物质子系统、人员子系统、社会子系统联结为一个复合的整体；组织处在特定的环境之中，组织所处的环境对组织施加各种压力、约束和限制。4.1.2开放系统的管理理论（2）帕森斯的社会系统理论社会学家帕森斯（TalcottParsons）从社会学的立场和角度，试图建构适用于一切组织的一般化的理论。他的思想主要体现在《社会行动的结构》《社会系统》等著述之中。在帕森斯看来，社会是由因果关系所构成的一个复杂的网络，所谓的机制（政治、经济、文化、家庭）都是相互影响的，也就是讲，社会是由相互联系的各个部分组成的一个系统。官僚组织的兴起和发展，乃是复杂社会的产物，它是社会功能分化和专业化的必然现象，同时也是达成社会目标的必要条件；此种特定的目标，正是组织的特质所在，同时也是用以区别于其他形态的社会系统的标准。帕森斯认为，任何一个社会系统或者组织必须具备四种功能才能维持其生存和发展，即适应、目标实现、整合和维持。每个系统皆存在三个层级：决策层、管理层和技术层。4.1.2开放系统的管理理论（3）社会技术系统理论社会技术系统理论是英国伦敦的塔维斯托克研究所的社会学家所提出来的。社会技术系统理论认为，组织不仅仅是一个社会系统，更是一个技术系统，技术系统是组织同环境的中介。技术系统的灵活性对产出和市场变动的承受能力有重要影响。组织的技术系统在组织与外界环境的接壤处起着中介作用。技术系统适应于外界环境的变化而决定着企业或组织能做些什么以及企业的目标。在社会技术系统理论的基础上，管理学者卡斯特（FEKast）以及罗森茨韦克（JamesERosenzweig）建立了一个整体系统的组织管理模式，他们将组织看成是一种开放的，而且是多种次级系统组成的开放性社会技术系统（sociotechnicalsystem），如图。它从外在环境输入各种能源、物质和信息，然后经由转换的过程，再以输入的形式投入环境。组织是社会技术系统，社会系统决定着技术利用的效率和有效性，而技术影响着投入的种类、转换过程的性质和系统的产出。整体系统的组织管理模式4.1.3作为开放系统的公共管理体系公共管理体系意味着公共管理乃是存在于特定环境下的、由许多相互作用的内在部分构成的、有特定结构和功能的、实现特定目标的体系。这一体系具有以下几个方面的基本特征：公共管理体系的社会设计性和建构性公共管理体系的开放性公共管理体系的生态适应性公共管理体系的整体性公共管理体系的动态平衡性共管理体系的殊途同归性公共管理环境的生态环境分析Part.024.2.1公共管理环境的性质在我们讲公共管理的生态环境时，是以公共管理为中心而建构的，在这里“环境”一词是一种隐喻，即将公共管理体系视为一个有机系统；公共管理体系有其基本的结构和功能；公共管理体系与外环境之间发生着相互作用；公共管理实践活动发生在系统与环境之间的交互地带上；公共管理与环境的交互作用促进公共管理的发展，并同时改善环境。公共管理体系的边界（boundary）确立着公共管理活动的范围和作用的领域（domain），也决定着公共管理功能所必须具有的各种转换过程和方式。在现实中，公共管理体系的边界具有高度的弹性，随时都可能发生变化，其变动视公共管理的目标、战略、功能和活动而定。我们是从广泛意义上来界定公共管理体系的环境的，即将公共管理体系的环境视为影响一国公共管理存在和发展的一切外在因素或者力量，如图。公共管理环境具有以下几个明显的特点：公共管理环境的多样性和复杂性；公共管理环境的差异性；公共管理环境的变化性。公共管理体系的环境4.2.2公共管理环境的维度对于公共管理的环境，依据不同的标准，可以划分为不同的类型。不同类型的划分，对于理解环境的性质以及对公共组织的影响是有意义的。微观、中观与宏观系统环境一般环境与特殊环境环境维度4.2.3公共管理与环境的互动模型依据前面的分析，我们建构了一个公共管理与环境之间的动态关系模型，见下图。该图表明了在公共管理部门和其环境以及社会主要力量之间的影响和反应的复杂性，公共管理深深地扎根于外在环境之中，必须对社会的各种因果和力量做出反应公共管理的生态关系Part.03政治体系，是一个地域社会的这样一种组织，它合法地垄断了这一个社会之中的强制力量的权威性运用和调节，并通过强制性的力量，以维持体系的存在，实现社会的集体性目标。公共管理的政治环境，就是指一个社会内的政治结构和政治过程。政治因素是多样的，如政治权力的结构、政体、国体、政党制度、意识形态等等。公共管理本身就是政治体系结构与功能的一个重要部分。在现代民主法治国家，公共管理的权力来源于代表人民权力的政治机构的授予；公共管理的行为要受到立法、司法和其他政治利害关系人的监督和制约；公共政策的制定过程也是通过政治过程或者多元政治利害关系人的互动而达成；在政党政治下，公共管理也要对政党负责；公共管理最终所维护的乃是在政治上占统治地位的阶级的利益；公共管理的合法性最终要获取公民的认可。另一方面，公共管理对整个政治体系的维持和发展起着不可替代的作用。无论是传统政治体系还是现代政治体系，公共管理均承担管理整个社会公共事务的职能和角色，而这一职能和角色恰恰是政治统治的基础。4.3.1政治与公共管理经济因素泛指一个国家和社会的生产力发展水平以及生产关系。经济因素是影响公共管理的重要和决定性的力量。公共管理乃是上层建筑的组成部分，是由经济基础决定的。经济基础对公共管理的决定性作用，从宏观上分析，主要表现在：国家、政府以及公共管理是经济发展到一定阶段的产物，现代意义上的公共管理也是工业革命以后社会大生产的产物；经济基础决定着一定社会的上层建筑的性质，也包括公共管理的性质；经济基础的变化和发展往往会导致公共管理形态的变化和发展。公共管理与经济之间并不是互不相干的自治领域，而是相互建构的活动领域。一个最简单的事实在于，无论是历史还是现代社会，公共管理和国家的一切活动都要依赖于经济中的财政收入来展开。4.3.2经济与公共管理从本质上而言，公共管理是社会活动。通过公共管理的过程，社会的秩序得以维护，社会问题获得解决，社会冲突得以平息，社会得以不断地发展和进步。从历史上来看，公共管理是社会进化和变迁的结果，其目的就是解决社会存在的利益冲突以及管理社会的共同事务而普遍意义的标准是第二位的。现代的公共管理，事实上也是随着近现代社会的转型而不断变化和发展，所谓的“行政国家”无非是对国民国家的另一个表述，说明了公共权力的集中、公共事务范围的扩张、公共部门职能的扩大以及政府规模扩大的趋势。4.3.3社会与公共管理文化是指一个社会或者政治共同体共享的内在的意义、价值观以及认同性。它代表了一个共同体共享的世界观或者内部的世界。传统的公共管理典范，从文化意义上讲是现代理性主义的另一个版本。中立化、集中化、专业化、理性化、程式化、非人性化、科学化，以最经济的手段实现有效率的公共行政，被视为最好典范。4.3.3文化与公共管理上述从政治、经济、社会、文化四个方面对环境和公共管理的互动影响进行了简要的分析。从四个方面进行分析，并不代表其他未分析的因素，如自然生态环境、技术变化、人口结构、教育水平等等与公共管理没有关系，或者这些因素并不重要，这样的分析是初步的。通过这样的分析，我们表达了这样一个思想，即公共管理与外在环境之间是相互建构的，任何一个都不可能在缺少另一个的情况下有效地发挥作用；也同时试图说明公共管理在社会中的重要性及地位。公共管理与政治、经济、社会、文化之间是相互嵌入的，而且这种嵌入是不断变化和发展的。主导公共管理变化的时代环境Part.04我们将全球化视为国与国之间日益增加和广泛的商品、服务、资本、信息、人员以及观念的流动，因这种流动而导致经济、社会、文化活动跨国家的整合，整个国际社会成为一个相互依赖的关系网络。在全球化的大背景下，人类的确成为一个你中有我、我中有你的命运共同体。对于民族国家的公共管理而言，全球化既代表新的希望和发展机会，同时，也带来了许多的威胁和挑战。从全球秩序和发展的角度来看，全球化带来的最大挑战在于全球公共事务治理秩序的建立。对于民族国家的公共管理而言，全球化的影响和冲击是很大的。全球化虽然并不意味着传统的民族国家的衰落，但是民族国家的主权以及自立性、自决性受到侵蚀是显然的。4.4.1全球化与公共管理从历史上来看，科技一直都是推动社会变革的历史力量，也是推动公共管理体系变革的力量。现代公共管理环境最明显的一个特质就是信息科技的发展以及由此导致的信息社会或网络社会的兴起和发展。对于公共管理而言，科技革命究竟会带来什么样的结果，任何的预测都是不可靠的。持进步主义观念的人，看到的是科技发展所带来的更高的效率、更多的权利和机会、更多的自由和民主、更方便和便利的服务，以及由此带来的更便捷与舒适的生活。而持悲观观点的人则看到的是科技的控制、数字的暴政、自由的丧失、资讯的混乱、新型的不平等。对信息科技与公共管理之联结，我们将在电子政府中予以具体分析。4.4.2信息科技革命与公共管理不同于以资源为基础（resource

based）的经济体系，知识经济乃是以知识资本为主要生产要素，通过不断的创新，以提升产品或者服务的附加值的产业或企业活动为主的经济体系。构成知识经济的基本要素，包括以下四个主要方面：知识资本、创新能力、信息科技、知识经济的社会基础。显然，知识经济改变了国家和政府的治理环境，国家和政府面临着提升国家竞争力和促进经济增长的双重压力。在多元网络的社会下，政府更需要扮演积极促进者的角色，鼓励政府与社会的互动，以多元化的方式来解决公共问题。如公私协力和合作，政府要成为学习型社会的导航者、国家创新的谋划者、研究和发展的推动者以及知识产权的保护者。政府自身也面临着从传统的官僚科层组织向学习型组织和知识型组织转型的挑战。4.4.3知识经济与公共管理公共管理的正当性以及合法性乃是建立在国家、政府对公民基本权利的保护以及维护的基础之上，这乃是民主革命留给现代社会最宝贵的遗产。权利革命，在此乃是指公民权利的扩大、增加、扩散以及保护机制完善的变革。权利革命对公共管理的影响是多方面的，最重要的是促进整个管理典范的转移，即从以政府为中心的公共治理和管理，转移到以公民为中心的治理。这种变革，涉及的不仅仅是观念的变革，也是权力的转移、权力结构的变革、管理方式的变革以及评价标准的变革，而在多大程度上适应这种变革，迎接权利革命的挑战，将直接影响着公共管理的合法性与合理性。4.4.4权利革命与期望革命人类文明发展的历史便是应对各种风险和灾难的历史。但是，与历史上的任何一个时期相比，人类的发展从来没有像现在这样要面对如此高度的复杂性、不确定性，人类社会的发展处于各种危机的边缘，我们的社会处于风险社会（risksociety）。在现代社会，许多风险是系统性风险（systemicrisks）。所谓的系统性风险是指单一的风险事件通过扩散传导的过程，蔓延到整个系统，对整个系统造成威胁，导致整个系统中断的可能。风险社会意味着风险的治理已经成为整个社会发展的一个构成部分。风险治理能力的提升，则涉及一个社会政治、经济、行政、文化的诸多方面。一个明显的事实在于，无论是发达国家还是发展中国家，风险治理的能力存在着巨大的赤字，风险治理赤字意指风险治理结构与过程中的缺陷以及失灵，而如何解决风险治理赤字问题，则成为公共管理的重要议题。4.4.5风险社会与风险治理赤字本章小节现实世界中的所有系统都是开放系统，即系统通过不同形式的能量交换，同环境发生相互的作用，从而适应环境的变化并维持自己的存在。开放系统的管理理论主要有巴纳德的协作系统理论、帕森斯的社会系统理论、社会技术系统理论。公共管理乃是存在于特定环境下的、由许多相互作用的内在部分构成的、有特定结构和功能的、实现特定目标的体系。社会设计性和建构性、开放性、生态适应性、整体性、动态平衡性和殊途同归性是公共管理体系的显著特征。公共管理与环境之间存在着功能依赖以及动态平衡的关系，与政治、经济、社会、文化相互嵌入。主导公共管理变化的时代环境为：全球化、信息科技革命、知识经济、权利革命与期望革命、风险社会与风险治理赤字。复习思考题1.何谓系统？开放系统的基本特征是什么？2.帕森斯的社会系统理论的主要观点是什么？该理论在实践中有哪些局限性？3.社会技术系统理论认为，组织不仅仅是一个社会系统，更是一个技术系统。你是否认同？为什么？4.作为一个开放系统，公共管理体系具有哪些显著特征？5.如何理解公共管理的环境？公共管理的环境有哪些明显的特点？6.在公共管理的生态关系中，主要的影响因素有哪些？它们是如何形塑公共管理的？7.在快速变迁的当今社会，主导公共管理变化的时代环境发生了哪些变化，它们对公共管理环境产生了哪些影响？谢谢观看12六月2026公共管理学（第3版）第五章公共部门的角色

无论是在何种类型的社会和经济中，以政府为核心的公共部门都是普遍存在的。政府应该干什么、不应该干什么，或者说政府的角色是什么，一直是公共管理的热门话题，这一话题自历史上到现在一直发生着争论。特别是自20世纪70年代以后，世界范围内的大规模的政府再造促使人们重新认识和评价公共部门的角色和职能。争论的焦点一直是政府在经济方面的作为：政府是否应该提供财货和服务？是否应将其中一些移交市场部门？它是否应该管制或者在多大程度上实行管制？这些问题事实上就是关于政府职能合理配置的问题。目录/CONTENTS公共部门的性质与需要01市场经济中政府的经济职能03市场机制、市场失灵与政府干预02政府治理工具的选择040506政府失灵矫正政府失灵和市场失灵的策略公共部门的性质与需要Part.015.1.1公共部门的性质传统上，在实行混合经济(mixedeconomy)的国家，人们习惯于将整个社会划分为两大部门：公共部门和私部门或者政府与市场部门。经济学家席克斯曾经这样定义公共部门：公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定的，在民主社会，是由公民的代表来决定的。政治学家林德布洛姆在其名著《政治与市场》一书中，认为市场制度是建立在交换关系之上的，公共部门是建立在权威关系之上的。公共部门的显著特征在于它拥有对一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。经济学家斯蒂格利茨认为，公共部门与私部门的重要区别在于公共部门与私部门的核心差异在于是否拥有合法的强制力，政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机关。任何一个经济和社会，都是公共部门和私部门的有机组合，二者之间也是相互依赖的。私部门依赖政府部门提供基础结构(infrastructure)和法律，政府依赖私部门提供产品和服务，依赖它们提供政府运作的基础结构——赋税。5.1.2公共部门的需要（1）对于一个社会为什么需要公共部门，人们可以从不同的方面予以解释和回答。政治学家伊斯顿(D.Easton)曾经分析道：任何社会得以存在的起码条件是确立一些机制，不管它们是多么的低级或简陋，以便做出权威性的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益。这种依权威分配价值的措施是任何社会最低限度的先决条件，即使它不是唯一条件。当一个集团或一些个人就被认为宝贵的东西的分配方式发生争执时，以及这些争执无法通过私人磋商的某种惯常程序得到满意的解决时，一项社会权威为其后盾并由社会承认其权威性的政策就被公布出来。显然，如果不规定某种办法对数量有限的价值在争执不下的当事人之间做出裁决，社会就会在经常的争吵中处于四分五裂的状态；使一个社会与许多个人组成的一群胡作非为的暴徒有所不同的有规律的相互作用，就不会存在。5.1.2公共部门的需要（2）公共经济学家马斯格雷夫(RichardAMasgrave)从经济的角度解释了公共部门存在和需要的原因。他认为需要公共部门的部分原因是政府的普遍指导反映了某些与消费者选择和分散决策的前提相背离的政治和社会意识的存在，更重要的乃是市场机制事实上无法单独地发挥全部经济作用，在某些方面，需要公共政策的指导、修正和补充。认识这个事实颇为重要，因为它意味着适当规模的公共经济部门的存在，在很大程度上是技术问题，而非意识形态问题，其理由在于：市场机制导致资源的有效利用的要求是以竞争因素与产品市场的条件为依据的。在那些由于成本降低而使竞争变得无效的地方，也需要政府调节。没有政府所提供的法律结构的保护与执行，市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在。某些具有生产特点或消费特色的货物，即使排除了竞争上的障碍，亦无法通过市场得到供应。因市场体制与通过财产继承权转移而导致的收入和财富分配，须进行社会价值的调节。市场机制，尤其在一个高度发达的金融体系中，未必带来高就业率、稳定的物价水平和社会期望的经济增长率，要达到这些目标，则需要公共政策。从公共和私人观点看，估算的将来消费所用的贴现率可能是不同的。市场机制、市场失灵与政府干预Part.025.2市场机制、市场失灵与政府干预（1）在现实经济的运作中，价格的决定在多数情况下并不是人为的操纵，而是由“看不见的手”发挥功能的结果。这只“看不见的手”就是供求规律(thelawofsupplyanddemand)，当某种物品有超额需求时，价格会自动上涨；反之，价格下降。各个市场相互影响，价格会不断变动，而后自动趋于平衡。因此，价格具有自动调节的功能，将市场体系中的经济活动者联结在一起，形成相互依赖关系。这种市场的自动调节功能被称为“市场机制”(marketmechanism)。经济学者均认为，市场机制是通过市场供需均衡，使资源配置达到最有效益的方法。依据“帕累托效率”(Paretoefficiency)原则，并不需要公共政策的干预。然而，完全竞争市场是依据六项假设而成立的：市场中买卖人数很多，但无人可以影响价格，所以每个人都是价格的接受者(pricetaker)；市场出售的产品，其品质都是一样的，具有同质性；市场买卖双方，对于市场的相关信息都能充分掌握；产品的成本与效益都反映在供给与需求线上；没有任何人为限制，每个人均是追求自利，所以不会有价格协定或勾结情形；厂商可以自由进出产业。显然，经济运作在实际生活中不可能完全符合市场竞争的假设，因而有了市场失灵(marketfailure)。这在许多情况下被看成是政府干预的正当理由。5.2市场机制、市场失灵与政府干预（2）市场失灵，简单来讲，是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置，二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。概括起来，传统上人们列举的市场失灵的清单包括以下几方面:公共产品的提供；市场经济中的垄断；市场经济的外部性；市场波动与经济的不稳定性；市场经济下的收入不平等。市场经济中政府的经济职能Part.035.3市场经济中政府的经济职能（1）对于市场经济中政府的职能问题，历来存在着广泛的争论，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断变化的。在自由放任社会(thelaissezfairesociety)，政府被视为“必要的恶”，主张越小的政府越是好政府。古典自由主义经济学的创始人亚当·斯密主张将政府职责范围界定在国防、司法、公共服务和维持公共机关的存在上。在近代福利国家(thewelfarestate)兴起以后，政府的职能大大扩张，从“摇篮到坟墓”形象地说明了政府广泛的作用范围，而为这种国家干预提供理论注释的则是国家干预的经济理论。从20世纪70年代以后，受新古典主义(newclassicism)学说的影响，加上福利国家的危机以及传统计划经济的危机，主张小政府——缩小政府规模、限制政府作用、重视市场——的言论又趋于盛行，而企业型政府或以市场为基础的政府改革实践又强化了这一趋势。从历史上来看，政府职能及其作用范围是不断变化的，这与其说是观念的产物，还不如说是社会期望的结果——社会政治、经济、文化各方面综合作用的结果。5.3市场经济中政府的经济职能（2）世界银行在其1997年的世界发展报告中，认为有五项基础性的任务(fundamentaltasks)处于每个政府使命(mission)的核心地位。如果这五项任务完不成，就不可能取得可持续性的、共享的、减少贫困的发展。它们是：（1）建立法律基础；（2）保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务与基础设施；（4）保护承受力差的阶层；（5）保护环境。概括起来，在市场经济条件下，政府基本的角色或职能主要有以下几个方面：提供经济发展的基础结构组织各种各样的公共物品和服务的供给共有资源和自然资源的保护社会冲突的调整和解决保护并维持市场竞争收入和财产分配的调节宏观经济的稳定政府治理工具的选择Part.045.4.1政府的治理工具（1）研究政府职能，事实上包括两个独立的问题：一是政府应该干什么，二是政府如何去做。后者便涉及政府的治理工具(instrumentofgovernment)的选择问题。治理工具，又可称为政策工具(policyinstrument)或政府工具(toolofgovernment)，它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径(theways)或机制(themechanism)，政策工具乃是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标。施奈德和英格拉姆(SchneiderandIngram,1990)认为政策工具包括：权威(authority)、诱因(incentive)、能力建立(capacitiesbuilding)、象征和劝勉(symbolicandhortatory)以及学习(learning)。莫舍则将政策工具分为经费工具(expenditureinstruments)与非经费工具(non-expenditureinstruments)，前者包括罚金、财政补助等，后者包括公开表扬、责令停工等。5.4.1政府的治理工具（2）总体而言，对于公共物品和服务的提供，不论是由公共部门还是私部门，其方式有十种：政府部门直接提供委托政府其他部门签约外包(contractingout)经营特许权(franchise)补助或补贴(grantsorsubsidies)抵用券(voucher)市场运作(market)志愿服务(voluntaryservice)自我协助(self-service)政府贩售特定服务5.4.1政府的治理工具（3）学者林德和彼得斯亦认为，政府政策工具是多元性的，主要包括：命令条款。政府直接发布命令，采取某种政策行动以达成政策目标。财政补助。政府机关给予标的团体某些经费上的补助或支援。管制规定。政府机关颁布某些管制规定。征税。政府机关征收赋税或费用。劝诫。通常包含三种不同的劝诫方式。权威。政府机关以其优越的统治权，使人民服从其政策。契约。由政府机关与私人公司订立契约。5.4.2政府治理工具的选择政府可运用多元政策工具实现自己的治理目标。运用何种治理工具，政府干预市场到何种程度，完全视问题情势、政府主观偏好、资源拥有程度、目标的正确性与选择性、对市场依赖程度、相对成本等综合因素而定。在经济学上，政策工具的选择因经济主张不同而有所不同。福利经济学认为，国家为了大众的福利应该积极干预市场失灵的状况，因此倾向于强制性的工具（如政府管制、公营企业、直接提供产品和服务）以及混合性的工具（如提供信息与劝诫、政府补助、征税等）。而新古典经济学则认为强制性或者混合性的工具仅仅适宜于纯粹的公共产品，国家不应该干预市场。学者胡德从政治的观点分析政策工具的选择。他认为政策工具的选择不是技术或经济理论问题，而是信任与政治事务问题，人们在进行政策选择的时候，通常受制于四个因素：资源限制、政治压力、法律限制以及过去工具选择失败的教训。他同时认为，当代政府已经无法采取强制性的工具，而呈现出采取非强制性的工具倾向。显然政策工具的选择是十分复杂的事情，选择哪种政策工具，或者选择哪种政策工具比较好，并没有明确的答案。政府失灵Part.055.5政府失灵“政府失灵”(governmentfailure)，是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。依据学者的研究，典型的政府失灵的类型及其原因包括以下几个方面：成本和收益的分离：过剩和成本提高政策制定的复杂性和低质的政策内部性问题：预算增长、大机构规模、控制信