行政案件的审理思路和裁判规则

行政案件的审理思路

和裁判规则

不予立案立案审查起诉实质审查一审审理裁判二审申请再审申请抗诉二审驳回起诉首先审查是否符合49条规定1、被告是否正确2、是否追加第三人3、诉讼请求是否明确4、代理人是否符合法律规定5、是否属于复议前置6、是否超过起诉期限7、是否重复诉讼8、是否撤诉后无正当理由再行起诉9、被诉行为对原告合法权益是否产生实际影响10、是否被生效裁判所羁束1、证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序的，驳回原告诉讼请求；2、证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当的，判决撤销或者部分撤销并可以判决重做。3、判决履行4、判决给付5、确认违法、无效（责令采取补救措施）6、判决变更7、不符合起诉条件的，裁定驳回起诉1、裁定驳回再审申请2、裁定再审1、决定不予提出检察建议或抗诉2、提出检察建议3、提请上级检察院提出抗诉1、指令继续审理2、发回重审指令立案驳回上诉六个月内行政案件的审理思路

审什么？怎么审？

（一）立案审查阶段（行政诉讼法第四十九条）结果只能是裁定不予立案或者决定立案，是初步审查。起诉

立案审查登记立案

接收起诉状并出具书面凭证材料不齐全的通知补正七日内裁定不予立案

决定立案

关于审什么的问题。有人认为，行政诉讼只审查被诉行政行为的合法性，不审查原告是否存在违法行为。因此，行政诉讼只审被告、不审原告。其实不然。从实体上说，人民法院只审查被诉行政行为的合法性，不审查原告是否存在行政违法行为。这是因为，被诉行政行为是否合法，不受原告是否存在行政违法行为的影响。即使行政相对人存在行政违法行为，也不容许行政机关以违法行政的方式执法，这是依法行政原则对行政执法活动的基本要求。但是从程序上讲，人民法院不仅要审查原告，而且要首先审查原告。如果原告起诉不符合法定条件，即使行政行为违法，人民法院也不能对其进行司法审查。

第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

1、关于原告资格的审查与民事行为相比，行政行为影响的范围更为广泛。如果任何人，只要受到行政行为影响就可以对该行为提起诉讼，既不问是直接影响还是间接影响，也不问是积极影响还是消极影响，对于寻求司法救济来说固然更为便利，但行政秩序和效率也将因此受到过分的干扰，更为严重的是公共利益也将受到无法预计的损害。因此，在原告资格上设置一道门槛，以兼顾权利救济和公共利益就显得十分必要.

行政诉讼的原告有两个判断标准：一是行政行为的相对人；二是与行政行为有利害关系的人。（1）行政行为的相对人学界讨论较多的是行政相对人的概念，一般认为行政相对人是“行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的人”。行政诉讼中的行政行为较之行政管理中的行政行为狭窄，因此，行政诉讼法规定的行政行为相对人在范围上要小于行政管理意义上的行政相对人，但基本含义是一致的。行政法学关于行政行为有若干分类形态，如抽象行政行为与具体行政行为、内部行政行为与外部行政行为等，由此将行政相对人也划分为抽象相对人与具体相对人、内部相对人与外部相对人、直接相对人与间接相对人等。这些划分中，对行政诉讼原告资格判断有直接意义的是直接相对人和间接相对人的划分。所谓直接相对人是指作为行政行为直接实施对象的人，如行政处罚中的被处罚人；间接相对人是指虽然不是行政行为实施的直接对象，但受到行政行为影响的人，如建筑许可中的相邻人，也称为行政相关人。实践中，直接相对人比较容易明确，权益也易于受到法律保护，在此不作深入探讨。但间接相对人由于表现形态复杂多样，判断起来较为困难，其权益的诉讼保护争议也较大。实际上，间接相对人是受到行政行为效力波及而受到影响的人，与原告资格的另一个认定标准“利害关系人”具有相通性，二者难以进行明确划分。总体上看，“利害关系人”标准是对“行政相对人”标准的扩充。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（共有房产的更名）（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。

（2）利害关系人作为行政诉讼原告资格的“法律上的利害关系”是指公民、法人或其他组织的合法权益受到行政行为法律上的实质影响，即合法权益受到行政行为的法律意义上的不利影响或不法侵害。因此，可以从合法权益、行政行为和实质影响三个方面理解“法律上利害关系”。如广告牌强制拆除案错列相对人a.合法权益。合法权益的存在是其受行政行为影响，并进而可能形成“法律上利害关系”的前提，因此，判断“法律上利害关系”之构成首先必须界定合法权益的具体内涵。对合法权益这一概念应作何种理解呢？从行政法学界和审判实践看，对合法权益至少有以下两种不同的理解：（1）根据《行政诉讼法》的明文规定，合法权益限定于人身权、财产权及法律、法规明确规定的法律权利。（2）认为合法权益，即包括法律、法规明确规定的权利，即法定权利，也包括虽然法律未明确规定为权利，但当事人具有的单纯事实性利益。从目前的审判实践来看，第二种认识即合法权益不限于法定权利，包括一些纯粹的事实性利益已经得到广泛认同，存在争议的是，哪些事实性利益属于《行政诉讼法》保护的合法权益。

如甲乙丙丁四人聚众赌博，公安机关对甲作出了行政处罚后，原告资格的问题。甲乙丙斗殴，公安机关只针对甲作出行政处罚后，原告资格的问题。

b.行政行为。“法律上利害关系”的第二个构成要件是影响合法权益的行政行为，只有行政行为的实施影响了合法权益，才可能使合法权益人成为与行政行为有“法律上利害关系人”。对行政行为应如何界定？“法律上利害关系”意味着利害关系人的原告资格，因此，作为形成“法律上利害关系”唯一成因的行政行为必须是可诉的行政行为，否则原告向法院提起的诉讼便会失去其诉讼标的。c.实质影响。行政行为对合法权益产生实质影响，这种影响必须具有法律上的意义，才能形成“法律上的利害关系”。如何理解具有法律意义的实质影响？有观点认为，可以从行政行为影响合法权益的因果关系角度加以解释，一般意义上因果关系是指一种原因和结果之间的引起与被引起的关系，是事物之间普遍联系的表现，并不必然具有法律上的意义，只有具有法律意义上的因果关系才是构成法律上利害关系的要素之一，即通过立法或司法活动确认的、作为承担法律责任基础的、存在于行为（行政行为）与结果（权益受损）之间的联系。作为“法律上利害关系”构成要件之一的实质影响，与法律意义上的因果关系密不可分。因果关系可以作为解释实质影响是否具有法律意义的方式之一，但在把握实质影响是否具有行政诉讼法上的法律意义时，仍应结合权益的可保护性、行为的可诉性以及行为与权益受损之间的具有法律意义的关联性等因素。在高校周边申请开办网吧的案例。

适用解释关于适格原告的规定

第十五条合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告。未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为共同原告；全体合伙人可以推选代表人，被推选的代表人，应当由全体合伙人出具推选书。个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。第十六条股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受行政行为侵害的，可以自己的名义提起诉讼。非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。第十七条事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。第十八条业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。

【案件基本信息】

案号：（2017）最高法行申169号行政裁定

案由：行政复议

审理法院：最高人民法院审理程序：再审复查与审判监督

【当事人信息】再审申请人(一审原告、二审上诉人)：刘广明。被申请人(一审被告、二审被上诉人)：张家港市人民政府。住所地：江苏省张家港市杨舍镇人民中路33号。法定代表人：黄戟，市长。

【诉讼记录】再审申请人刘广明诉被申请人张家港市人民政府（以下简称张家港市政府）行政复议一案，江苏省苏州市中级人民法院于2016年9月13日作出（2016）苏05行初59号行政判决，驳回刘广明的诉讼请求。刘广明不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年12月21日作出（2016）苏行终1415号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。刘广明仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、汪军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

【案件基本情况】一审法院审理查明，2015年11月24日，张家港市发展和改革委员会（以下简称张家港市发改委）向江苏金沙洲旅游投资发展有限公司（以下简称金沙洲公司）作出张发改许备〔2015〕823号《关于江苏金沙洲旅游投资发展有限公司金沙洲生态农业旅游观光项目备案的通知》（以下简称823号通知）。该通知内容涉及项目名称、主要功能及建设内容、项目选址、项目总投资及资金筹措、有效期等五个方面。刘广明于2016年1月通过信息公开的方式取得了上述通知，认为该通知将其位于江苏省张家港市锦丰镇福利村悦丰片一、二组拥有承包经营权的土地纳入其中，该通知存在重大违法情形，遂向张家港市政府提起行政复议，要求确认违法并予以撤销。张家港市政府经审查认为，刘广明与823号通知不具有利害关系，遂于2016年3月21日作出〔2016〕张行复第2号驳回行政复议申请决定，并于2016年3月22日送达刘广明。刘广明不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十八条第二项的规定，申请人提起行政复议申请，应当与具体行政行为有利害关系。《江苏省企业投资项目备案暂行办法》第十七条规定，项目申报单位凭项目备案机关出具的项目备案通知书，依法办理土地、环保、规划等各方面的手续后方可开工建设。本案中，823号通知系对建设项目的备案行为，是职权机关就申请人申请备案的项目是否符合项目备案条件依法进行审查后作出的行政行为，该行为产生实体影响的利害关系人是备案申请人金沙洲公司，对其他人的合法权益并不产生直接影响。金沙洲公司仅凭该通知是不能实施开发建设的，还必须依法办理土地、环保、规划等各方面的手续后方可开工建设。故刘广明与823号通知并不具有利害关系，其提起的行政复议申请不符合《实施条例》规定的受理条件。根据《实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。因此，张家港市政府作出驳回行政复议申请决定符合法律规定，遂判决驳回刘广明的诉讼请求。刘广明不服一审判决，上诉至江苏省高级人民法院。江苏省高级人民法院以基本相同的事实与理由，驳回上诉，维持一审判决。刘广明向最高人民法院申请再审

最高人民法院经审查认为，“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。在依据法条判断是否具有利害关系存有歧义时，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益，属于法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在法律上的利害关系，并承认其原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。如果原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。

根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《中央预算内直接投资项目管理办法》、《政府核准投资项目管理办法》、《江苏省企业投资项目备案暂行办法》等规定，发展改革部门对政府投资项目的审批行为和企业投资项目的核准和备案行为，主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面，判断某一项目是否应予审批、核准或备案（以下统称项目审批行为）。考察上述一系列规定，并无任何条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于刘广明等个别人的土地承包经营权的保障问题。发展改革部门在作出项目审批行为时，也就无需审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，无需考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此，项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以项目审批行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格。【裁判结果】驳回再审申请人刘广明的再审申请。关于承租人的诉权问题

铁路检察院提起公益诉讼的思考：1、范围。生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域2、管辖。（兰州铁路监管局管辖兰州、乌鲁木齐和青藏公司的监督管理工作）3、受诉法院。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十九条人民检察院提起行政公益诉讼的案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖。违法行使职权或者不作为的行政机关是县级以上人民政府的案件，由市(分、州)人民检察院管辖。有管辖权的人民检察院由于特殊原因，不能行使管辖权的，应当由上级人民检察院指定本区域其他试点地区人民检察院管辖。

2016年10月28日，陕西省安康铁路运输检察院因汉阴县国土资源局未依法履行职责，依法向安康铁路运输法院提起行政公益诉讼。安康铁路运输检察院在履行职责中发现，汉阴县国土资源局在对辖区基本农田监管过程中未依法履行职责，造成基本农田1433.9㎡被陕西华元实业有限公司非法占用，将农田地面予以硬化，并违法修建建筑物，破坏土地资源，致使国家和社会公共利益受到侵害。为督促汉阴县国土资源局依法履行职责，促进依法行政，实现保护土地资源、维护国家和社会公共利益的目的，安康铁路运输检察院根据陕西省高级人民法院《关于指定西安铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖西安、安康两市行政案件的规定》和陕西省人民检察院《陕西省铁路检察机关配套铁路法院试点改革方案》中陕西省安康市的行政检察职责划归安康铁路运输检察院集中管辖的规定，于2016年6月28日向汉阴县国土资源局发出了检察建议，建议其依法履行监管职责，加大土地监管力度，切实保护好土地资源，保护国家和社会公共利益不受损害。汉阴县国土资源局对检察建议作出回复称：2016年7月18日汉阴县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，对陕西华元实业有限公司非法占用土地的行为重新作出“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原状”的行政处罚，并依法送达陕西华元实业有限公司。安康铁路运输检察院对汉阴县国土资源局的回复情况进行了调查核实，经查：汉阴县国土资源局虽已对陕西华元实业有限公司作出限期拆除的行政处罚决定，但未严格依照《基本农田保护条例》第三十三条之规定的规定进行罚款，未全面履行监管职责，且对已作出行政处罚仍具有进一步监管职责，确保受侵害国家和社会公共利益恢复原状。鉴于检察机关依法履行诉前程序后，汉阴县国土资源局仍未依法履行法定监管职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，安康铁路运输检察院依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》相关规定，向安康铁路运输法院提起了行政公益诉讼。

2018年6月7日，上海铁路运输检察院就一起公安部、环保部、最高检联合挂牌督办长江流域污染环境案件向法院提起刑事附带民事公益诉讼。经查，上海凯莉玛门窗系统有限公司在未通过环评手续，未配备任何环保设施的情况下，将5个铝合金处理池产生的清洗废水通过私设的管道排放至雨水沟渠，再通至公司东外侧雨水窨井，严重污染环境。上海铁路运输检察院在提起刑事诉讼的同时，附带对该被告单位提起民事公益诉讼，要求其赔偿因违法排污对外环境地表水体所造成的环境损害数额及环境损害鉴定评估费用，并公开赔礼道歉。

2017年，渭南市临渭区人民检察院积极摸排和拓展公益诉讼案件线索来源，对影响铁路运输安全的乱排废弃物、污染物等环境污染类线索进行分析研判，积极办理行政公益诉讼案件，促使有关行政机关依法行政、严格执法、保护铁路运输安全。截止目前，共摸排此类公益诉讼案件线索5件，经审查终结，向相关行政机关发出公益诉讼诉前检察建议5件，行政机关整改回复5件，均取得了良好的法律效果和社会效果。2017年4月,该院在履行职责中发现，临渭区站南街道办事处安家村南的宁西铁路桥边、紧邻的西潼高速桥洞下，堆积了大量违法倾倒的建筑垃圾和生活垃圾，还存在焚烧垃圾现象，严重污染了周边生态环境，危及铁路、高速路运输安全。该院遂根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条的规定，向相关行政机关提出检察建议2件，要求其依法严格履行监督管理职责，指导、督促卫生责任区的责任人履行责任，并制定行之有效的整治方案和措施，清理违法倾倒的建筑垃圾和生活垃圾，消除对生态环境和铁路、高速路运输安全的影响。收到检察建议书后，临渭区站南街道办事处主要领导高度重视，办事处主任、分管副主任立即会同站南执法大队大队长到安家村进行实地查看，针对安家村刚刚移交的实际情况，特事特办，现场制定整改方案和整改措施，由站南街道办出资，执法大队派员监管，安家村组织人员机械进行清理整改。共计出动人员15名、大型机械5台，清理建筑、生活垃圾3000余方。垃圾清理后，为了达到长效管理目的，防止乱拉乱倒情况反弹，办事处安排安家村在高速路桥下砌建围墙40余米，在铁路南侧栽种树木1605棵作为围挡。同时，为方便村民倾倒垃圾，砌建垃圾池一个。通过以上措施，临渭区站南街道办事处安家村违法倾倒建筑垃圾和生活垃圾的情况得到遏制，有力地保护了当地生态环境、维护了铁路、高速路的运输安全。

兰州铁路运输法院目前共受理公益诉讼案件19件。1件检察机关撤诉，1件移送庆阳市中级人民法院。1件尚未审结。其余16件均判决行政机关败诉。

2、关于被告的审查有明确的被告即可，并不要求必须是正确的被告。但原告起诉的被告应当尽量准确。对于原告起诉的被告不正确的，人民法院应当向其释明变更。（如向派出所申请更名，派出所以公安局不予审批为由答复，原告同时起诉派出所和公安局）

关于正确被告的识别：谁行为谁被告（行政诉讼法第二十六条，复议机关共同被告，共同被告、委托行为的被告、职能变更的被告）

第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告

第十九条当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。第二十一条当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。

第二十二条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。第二十三条行政机关被撤销或者职权变更，没有继续行使其职权的行政机关的，以其所属的人民政府为被告；实行垂直领导的，以垂直领导的上一级行政机关为被告。第二十四条当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。第二十五条市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。

3、关于诉讼请求和事实根据的审查有具体的诉讼请求和事实根据当事人拥有诉讼权利与获得胜诉属于两个不同概念，“获得胜诉”是指得到法院的支持，这要求所提的诉讼请求适当，理由具备（即与事实和法律规定相符）。但是，“拥有诉讼权利”是指起诉人能将行政行为提起司法审查的程序性权利，它不要求诉讼请求和事实根据必须“正确”，而只要求“具体”即可，理由为：如果不“具体”，被告则不能有效应诉，法院也无法确定审查对象和内容，诉讼将难以开展。“具体”对数量或内容的多少并无限制，只要能确定至确切的内容或对象即可。实践中的“不具体”的表现形式多样，有多重选择、表述含糊不清、彼此矛盾等，对于这些情形，可按照起诉状内容存在错误的规定进行处理，法院应依法释明和指导，如果起诉人坚持不予改变，法院可以不接收起诉材料或者裁定不予立案。

（2017）最高法行申4504号再审申请人涂志才诉被申请人无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）、无锡市南长区人民政府（以下简称南长区政府）征地拆迁一案，江苏省无锡市中级人民法院于2015年12月24日作出（2015）锡行初字第00122号行政裁定，驳回涂志才的起诉。涂志才不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年6月29日作出（2016）苏行终293号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。涂志才仍不服，在法定期限内向本院申请再审。一、二审法院查明：涂志才系无锡市南长区五爱社区马夹里28号房屋及宅基地权利人。2015年10月9日，涂志才以无锡市政府、南长区政府为被告提起行政诉讼，要求对被告“违法征地、违法拆迁依法作出公正判决”。审理过程中，一审法院向涂志才释明，要求其明确具体诉讼请求，涂志才逾期未回复。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条第二款规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。本案中，涂志才提起行政诉讼，请求法院“对被告的违法征地、违法拆迁依法作出公正判决”。该诉讼请求未针对具体的行政行为，属于诉讼请求不具体、不明确。经法院释明，涂志才仍未明确其诉讼请求，因此，涂志才的起诉不符合法定条件，应依法裁定驳回。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项规定及第二款规定，裁定驳回涂志才的起诉。二审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征地涉及征地批准行为、征地补偿安置方案公告行为、补偿安置协议签订行为及强制拆除房屋行为等，各个行为由不同的行政主体根据各自的行政职权依法作出。这些行为都是独立的，不能在一个诉讼中进行审查。因此，涂志才对本案的诉讼请求未明确所诉的具体行政行为，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。一审法院已经对涂志才进行了释明，但涂志才未予回复；二审听证中，涂志才亦认可一审法院向其释明，但其未予变更诉讼请求的事实。据此，一审法院依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项规定及第二款规定，裁定驳回涂志才的起诉并无不当。综上,涂志才的上诉理由和请求依法不能成立。一审裁定依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

行政行为，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。否则，将既不利于法庭归纳案件争议焦点、查明案件事实，也不利于人民法院最终作出所指确定的裁判。据此，如果原告在一个行政诉讼案件中笼统或者含混地要求人民法院撤销不同行政机关作出的两个以上行政行为，则人民法院应当根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条第二款规定予以释明，原告经释明仍坚持原诉讼请求或者经变更后仍要求撤销两个以上行政行为的，视为诉讼请求不具体，已经立案的，应当裁定驳回起诉。

集体土地征收是由不同行政机关依法定程序、先后组织实施的多个行为形成的复合性行政行为，而人民法院并不能在一起行政诉讼案件中就该多个行政行为一并做出合法性评价。本案再审申请人涂志才经一审释明后，坚持起诉要求对无锡市政府、南长区政府的违法征地、违法拆迁依法作出公正判决，因该诉讼请求未明确指向无锡市政府或南长区政府组织实施集体土地征收中某一具体的行政行为，将导致人民法院在后续审理中无法归纳、集中案件争议焦点，无法形成所指明确的裁判意见，故涂志才提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定情形。一审裁定驳回起诉，二审裁定驳回上诉，并无不当。

关于事实根据最高人民法院的裁判观点认为，所谓事实根据是能使诉讼标的特定化或者被识别所需要的最低限度的事实，即至少能证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在的事实。

4、关于人民法院的受案范围行政诉讼法第十二条列举了可以提起行政诉讼的事项，第十三条列举了不能提起行政诉讼的事项最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释，第一条第二款列举了不属于人民法院受案范围的情形

《行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

《适用解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。关于交通事故责任认定和火灾事故责任认定能否起诉的问题：1、时效性。2、专业性3、证据性。

5、关于受诉法院管辖a.地域管辖第十八条行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。第十九条对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。第二十条因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖自2015年12月1日兰州铁路运输法院集中管辖兰州、白银、定西三市21个县（区）的一审行政诉讼案件；兰铁中院受理上诉案件以及被告为兰州市县处级行政机关的一审行政诉讼案件。2018年，经省法院调整案件管辖，自2月1日起，兰州铁路运输法院集中管辖兰州、定西、白银三市县处级单位（不包括人民政府）为被告的一审行政案件，兰州铁路运输中级法院管辖兰州市人民政府、城关区、七里河区、安宁区、西固区人民政府为被告的一审行政案件。b.级别管辖中级人民法院管辖：对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；海关处理的案件；本辖区内重大、复杂的案件；（程世兰案）（兰州新区行政协议案）级别管辖就高不就低原则（复议机关做共同被告的情形除外）

关于人民检察院提起行政公益诉讼的级别管辖问题《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十九条人民检察院提起行政公益诉讼的案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖。违法行使职权或者不作为的行政机关是县级以上人民政府的案件，由市(分、州)人民检察院管辖。如白银区检察院诉白银市住建局行政公益诉讼案有管辖权的人民检察院由于特殊原因，不能行使管辖权的，应当由上级人民检察院指定本区域其他试点地区人民检察院管辖。上级人民检察院认为确有必要，可以办理下级人民检察院管辖的案件。下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十五条人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地基层人民法院管辖。人民检察院对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起公益诉讼的案件以及本辖区内重大、复杂的公益诉讼案件由中级人民法院管辖。最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼第五条第二款：基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件,由被诉行政机关所在地基层人民法院管辖。第二十二条人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料（公益诉讼的起诉条件）

(一)行政公益诉讼起诉书,并按照被告人数提出副本;

(二)被告违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料;

(三)检察机关已经履行诉前程序,行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。

关于诉前程序《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。第四十一条经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。

（二）实质审查首先，审查是否符合行政诉讼法四十九条规定的起诉条件，如不符合则裁定驳回起诉其次，进一步审查以下内容：如有则裁定驳回起诉1、被告是否正确，不正确则释明变更，如拒绝变更的2、诉讼请求是否明确，不明确的进行释明（诉讼请求的合法性与合理性）3、是否属于重复起诉（当事人、诉讼标的、诉讼请求相同）4、是否超过起诉期限（起诉期限的特别规定）5、代理人和代表人是否符合法律规定（推选代表人，律师法律工作者近亲属工作人员、当事人所在社区、单位及有关社会团体推荐的公民）6、是否属于撤诉后无正当理由再行起诉7、行政行为对原告是否产生实际影响（如告诫、建议、通知等）8、诉讼标的是否为生效裁判所羁束(诉讼标的是当事人之间发生争议请求人民法院作出裁判的法律关系。并非行政行为）再次，审查是否应当通知第三人参加诉讼。

（三）实体审理（合法性审查）

第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查1、经过审理查明原告的起诉不符合起诉条件的，裁定驳回起诉2、行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。3、行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的4、人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。5、人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。6、行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。7、行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效8、行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。

关于无效判决《适用解释》第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。

关于几种特殊情形的处理1、复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力2、原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。3、人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。4、人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条的限制。第七十一条人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。

关于公益诉讼的判决人民法院开庭审理人民检察院提起的公益诉讼案件,应当在开庭三日前向人民检察院送达出庭通知书。人民检察院应当派员出庭,并应当自收到人民法院出庭通知书之日起三日内向人民法院提交派员出庭通知书。派员出庭通知书应当写明出庭人员的姓名、法律职务以及出庭履行的具体职责。出庭检察人员履行以下职责:

(一)宣读公益诉讼起诉书;

(二)对人民检察院调查收集的证据予以出示和说明,对相关证据进行质证;

(三)参加法庭调查,进行辩论并发表意见;

(四)依法从事其他诉讼活动。人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:

(一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;

(二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为;

(三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;

(四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更;

(五)被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。关于公益诉讼请求的合法性与合理性问题（行政诉讼的目的是解决行政争议，维护合法权益、监督依法行政）在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院撤回起诉的,人民法院应当裁定准许;人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院应当判决确认违法。

关于举证责任的分配被告仍然对行政行为的合法性负证明责任。

公益诉讼中，检察机关要提交：被告的行为造成国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料；不履行法定职责的证明责任。区别于普通原告之处在于，普通原告只需有相关事实根据即可。被告有证据证明其在行政程序中依照法定程序要求原告或者第三人提供证据，原告或者第三人依法应当提供而没有提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。原告或者第三人确有证据证明被告持有的证据对原告或者第三人有利的，可以在开庭审理前书面申请人民法院责令行政机关提交。申请理由成立的，人民法院应当责令行政机关提交，因提交证据所产生的费用，由申请人预付。行政机关无正当理由拒不提交的，人民法院可以推定原告或者第三人基于该证据主张的事实成立。原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。

关于行政强制案件的审理与裁判关于行政处罚案件的审理和裁判关于土地征收案件的审理与裁判

行政强制的一般程序1、行政强制措施第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；

2、行政强制执行程序第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。

关于行政处罚的一般程序一般程序包括受案、调查、决定三个基本阶段第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定:（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。

行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。

行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人

行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定

关于土地征收案件的审理与裁判1.房屋征收决定的可诉性问题房屋征收决定（以下简称征收决定），是指人民政府为了公共利益需要，依照法律程序作出将某一区域内的公民、法人或者其他组织国有土地上的房屋所有权及其所附土地使用权收归国家所有的征收决定。房屋征收补偿决定（以下简称补偿决定），是指国家为了公共利益的需要，在依法征收公民、法人或者其他组织房屋过程中，如房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内没有达成补偿协议的，或者被征收房屋所有权人不明确的，房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府，由市、县级人民政府依照有关规定、按照征收补偿方案确定的价格作出的征收补偿决定。上述两种决定直接关系到被征收人及其他利害关系人的房屋所有权和土地使用权等财产权利，故属于可诉的行政行为。

2.关于征收补偿方案的可诉性问题（过程性行为）补偿方案是征收房屋决定的一个组成部分，在审理征收房屋决定时，应当对其合法性进行审查的，故不能单独对其提起诉讼。如果被征收人及其他利害关系人仅对征收补偿决定提起诉讼，未对征收房屋决定提起诉讼，因征收房屋决定是补偿决定的依据，在审理补偿决定案件中，仍须对征收决定（包括补偿方案）的合法性进行审查，亦不会影响到被征收人及其他利害关系人合法权益。

3.关于征收公告的可诉性问题（一般情况下不可诉）《征收条例》第十三条中规定，市、县级人民政府作出征收决定后应当及时公告。公告一般情况下将征收决定规定的征收事项，在不改变其内容的情况下予以公示，其性质属于“告知”，本身并不对被征收人及其他利害关系产生实质性影响，真正对被征收人及其他利害关系人产生实质性影响是征收决定，故被征收人及其他利害关系人只能对征收决定提起诉讼，而不能对公告提起诉讼。但是，有个别情况，人民政府未作出征收决定，而是在征收公告中载有征收的具体内容的，此时的公告确定了被征收人及其利害关系人的权利义务关系，并对他们直接生产了法律后果，因此此类公告是可诉的。

4.关于征收决定的前置行为的可诉性问题作出征收决定需依据的具体行政行为，为称之为征收决定的前置行政行为（以下简称前置行为）。在房屋征收和补偿案件中，前置行为主要有：建设用地规划许可证、县级以上人民政府的有关审查批准文件、国有土地批准文件、国家的建设项目立项批准书等。不成熟阶段不可诉，在公告前，相对人不可知，效力不确定，征收决定作出之后，其效力完全确定，应属于行政诉讼受案范围。前置行为与其他行政行为相比，具有两个特征：一是在最终征收决定作出之前，前置行为在行政机关内部运行或在不同的行政机关之间运行，不会向行政相对人公布；二是前置行为需要等待到征收决定作出后，才对行政相对人产生法律上的影响。在审理征收决定或补偿决定案件时应当注意以下几个问题：一是应当对前置行为的合法性进行审查。在实践中，不少法院仅仅审查是否具有前置行为，而不对前置行为的合法性进行审查。因前置行为是征收决定的依据，如果依据本身不合法，说明决定是根据不合法，也就意味着，依据不合法，依据不合法的前置行为作出的决定难以合法。因此，必须对前置行为的合法性进行审查。二是因前置行为在征收决定时才发生法律效力，并公告告知被征收人。一般情况下，起诉期限应从征收决定告知（含公告告知）之日起计算。三是如果维持或驳回原告诉讼请求的，也就意味前置行为具有合法性。当事人再诉前置行为的，根据《若干解释》第四十四条“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”的规定，应当裁定不予受理。

（四）二审审理当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。

公益诉讼中，人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定的,可以向上一级人民法院提起上诉。人民法院审理第二审案件,由提起公益诉讼的人民检察院派员出庭,上一级人民检察院也可以派员参加。

人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

《适用解释》第一百零九条

第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。

（五）申请再审

《行政诉讼法》第九十条当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

《适用解释》第一百一十条当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。有下列情形之一的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出：（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（二）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；（三）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（四）审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。第一百一十五条审查再审申请期间，再审申请人申请人民法院委托鉴定、勘验的，人民法院不予准许。审查再审申请期间，再审申请人撤回再审申请的，是否准许，由人民法院裁定。再审申请人经传票传唤，无正当理由拒不接受询问的，按撤回再审申请处理。人民法院准许撤回再审申请或者按撤回再审申请处理后，再审申请人再次申请再审的，不予立案，但有行政诉讼法第九十一条第二项、第三项、第七项、第八项规定情形，自知道或者应当知道之日起六个月内提出的除外。第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符