我国预防性行政公益诉讼制度研究

中文摘要机关履职的重要制度探索。本文从制度发展背景与理论基础出发，通过整合分析149件关键词：预防性行政公益诉讼；检察建议；重大风险；检察机关；行政机关increasinglyinadequateforaddressingtheneedsofmodwhichprocuratorialorgansintervenebeforeactualharmtopublicinterestsduties.Thispaperbeginswithanpractice—suchasthediversityofcasefields,thenotableefferecommendations,andtheleadingroleofsafetysupervisioncaseremain,includingvaguedefinitionsof“majorrisk,”overlyexperienceandproposescountermeexpandingthescopeofapplicatioguidance.Thesesuggestionsaimtopromotethenormalizationofpreventiveadministrative中文摘要 i i 1(一)预防性公益诉讼制度发展背景 1(二)预防性民事公益诉讼先行探索 1(三)预防性公益诉讼制度司法实践 2二、预防性行政公益诉讼的理论界定 4 41.制度概念界定 42.主要特征归纳 4(二)理论基础 51.风险预防原则 52.公共利益保护理论 6 64.过程性规制理论 7(三)预防性行政公益诉讼理论阻碍的消解 71.首次判断权理论的缓和 82.成熟性原则的发展 8三、我国预防性行政公益诉讼的司法实践现状 9 1.案涉领域多样化 2.检察建议效果显著 3.安全生产领域从“事后救济”向“事前预防”转型 (二)实践中存在的问题 1.“重大风险”内涵模糊 2.履行判决内容过于简单 3.适用领域较为局限 四、域外制度预防性功能的经验与比较 (一)域外制度经验 1.美国：公众参与与禁止令制度 2.德国：“双轨制”公益诉讼制度 3.日本：环境公害事先中止诉讼 4.意大利：诉前诉中预防性保护机制 1.扩大诉讼适用范围 2.引入社会组织参与诉讼 3.明确和细化诉讼程序规则 五、我国预防性行政公益诉讼的制度构建与完善 (一)加强立法制度设计 1.细化“重大风险”认定标准 182.拓展适用范围至新型领域 (二)司法实践优化路径 1.引入专业风险评估机制 202.强化履行判决的具体化 3.推进案例指导制度建设 21六、结语与展望 2参考文献 23 错误!未定义书签。(一)预防性公益诉讼制度发展背景2017年，全国人大常委会对《中华人民共和国行政诉讼法》进行修订，在第25条中新增行政公益诉讼的内容1,标志着我国行政公益诉讼制度正式确立。在其不断推进2019年11月，最高人民检察院携手欧洲环保协会，在江苏、贵州、云南等地开展上提出在单行法中先行建立预防性环境公益诉讼制度。3最高人民法院、最高人民检察(二)预防性民事公益诉讼先行探索2020年修正的《环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条和第8[1]《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”年4月14日，/spp/zdgz/202204/t20220414_553965.shtml。[31闫晶晶：《全国人大代表黄超建议：探索开展预防性环境公益诉讼》,载中华人民共和国最高人民检察院官网，2020年5月26日，/spp/zdgz/202005/t20200526_462996.shtml。[4]罗颖：《预防性行政公益诉讼立案条件研究》,载《西安石油大学学报(社会科学版)》2024年第33卷第5期，第107页。政公益诉讼。”(三)预防性公益诉讼制度司法实践宁夏西夏区农贸市场案和商洛电力线危害铁路案，聚焦直接威胁公众健康与安全的隐版)》2025年第1期，第89页。[6]中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉雅砻江流域水电开发有限公司生态环境保护民事公益诉讼案，四川省甘孜藏族自治州中级人民法院(2015)甘民初字第45号民事判决书。8]北京自然之友环境研究所与中石油云南石化公司环境民事公益诉讼民事裁定书，云南省昆明市中级人民法院(2017)云民终417号裁定书。[91凯里市人民检察院诉凯里市水务局履职不到位致环境污染案，贵州省雷山县人民法院(2024)黔2634行初13号行政裁定书。[10]惠州市东江水源保护案和宜宾市金沙江污染案，“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动典型案例(2021)。[11]李建雄诉广东省交通厅案，最高人民法院公布第六批指导案例第26号。(一)概念与特征一种创新实践，体现了从“被动救济”向“主动预防”的转变，具有鲜明的“预防性”(1)预防性险。其立足点是“风险控制”,即在没有达到成熟的条件下，在损害尚未发生之前，通[12]李瑰华：《论预防性行政公益诉讼》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2025年第1期，[13]王春业：《论PPP领域预防性行政公益诉讼制度的构建》,载《安徽师范大学学报(人文社会科学版)》2020年第48卷第3期，第110页。动治理工程的黑臭水体等情形，即便尚未造成显性损害，但检察机关可基于评估报(2)公益性(二)理论基础[14]王春业：《论检察机关提起“预防性”行政公益诉讼制度》,载《浙江社会科学》2018年第11期，第54页。[15王宏昌：《风险预防原则的法律适用分析》,载《东南大学学报(哲学社会科学版)》2021年第23卷第2期，第19页。[16]王贵松：《风险行政的预防原则》,载《比较法研究》2021年第1期，第49页。期，第54页。前置防护。[18与此同时，防范重大风险所导致的人身与财产损失属于行政机关的职责预防性行政公益诉讼能够在重大风险尚未发展为实际损害前，及时督促行政机关履职，(社会科学版)2021第2期，第72-73页。[18参见胡卫列：《中国检察公益诉讼基本特征和理论制度构建》,载《人民检察》2019年第15期，第49页。[19]宋福敏、管金平：《论预防性检察环境行政公益诉讼的制度确立与具体推进》,载《齐鲁学刊》2022年第1期，第107页。(社会科学版)2021第2期，第71-72页。[21]王春业：《论检察机关提起“预防性”行政公益诉讼制度》,载《浙江社会科学》2018年第11(三)预防性行政公益诉讼理论阻碍的消解[22】吕冰：《论孟德斯鸠的分权制衡思想及其当代价值》,载《理论观察》2016年第3期，第72页。报(社会科学版)》2020年第34卷第4期，第85页。[24]高志宏：《行政公益诉讼制度优化的三个转向》,载《政法论丛》2022年第1期，第131页。评判被视为对行政首次判断权的侵犯。[25进入21世纪后，随着经济社会进步及服务型这恰好体现行政首次判断权理论的柔性趋势。总体而言，在该理论逐渐松动的背景益诉讼具有重要参考价值，并构成其发展的新视角。[27】黄先雄：《行政首次判断权理论及其适用》,载《行政法学研究》2017年第5期，第115页。[28]王名扬：《美国行政法(下)》,中国法制出版社1995年版，第651页。[291武玉桂、陈欣、周江洋：《美国成熟性原则对我国预防性行政公益诉讼的启示》,载《中国检察官》2023年第18期，第77页。网与北大法宝数据库中，对2017年至今公开的相关案例进行了系统搜索与梳理。经过逐一查阅并筛除无效或重复文书后，共整理出149份具有分析价值的有效案例。其中，涉及诉前程序的案件有83件，正式进入诉讼程序的有66件(包括62起判决继续履行或确认违法的案件，另有4起为终结诉讼的裁定)。在此基础上，通过对案例的归类与未成年人保护领域未成年人保护领域图3-1预防性行政公益诉讼案件领域分布■生态环境与资源保护领域■文物保护领城(一)案件特征分析 (56件)、生态环境与资源保护(32件)、食品药品安全(26件)、文物保护(18件)、未成年人保护(9件)及其他领域(8件),各领域案件数量差异显著。安全生产类案件共56件，占全部案件总数的近四成，案件数量位居首位。这一领督理念。这类案件中，诉前程序占据主导，共45件，占比80.4%,然而现实生活中经生态环境与资源保护类案件共32件，这一领域长期以来是公益诉讼的“主阵地”,受损后修复难度大、周期长，风险具有扩散性和不可逆性。生态案件中，有22件进入食品药品安全类案件26件，其中16件进入诉讼程序，虽不如前述两类案件高频，文物保护领域的案件总数为18件，这些文物与文化遗产作为不可再生且不可替代的中华优秀文明资源，蕴含着中华民族的基因与血脉。2019年1月至2024年12月，全国检察机关依法办理文物和文化遗产保护领域公益诉讼案件2万余件，推动解决了一批中华人民共和国应急管理部联合发布9件安全生产领域公益诉讼典型案例之六。产》,载中华人民共和国最高人民检察院官网，2025年3月1日，/xwfbh/wsfbt/202503/t20250301_686735.shtml未成年人保护类案件共9件，数量偏少但社会意义重大，这类案件具有鲜明的“公共利益+弱势群体”双重保护属性。一方面，未成年人风险事件频率相对较低；另一方“其他”类案件共8件，涉及网络治理、城市管理、个人信息保护等分散型领域，反映了特定时空下公共利益的“微风险”,如因地方立法滞后、监管空白导致的隐蔽性[37]《最高人民检察院工作报告(第十三届全国人民代表大会第三次会议)》,载中华人民共和国最高人民检察院官网，2020年5月25日，/spp/gzbg/202006/t20200601_463798.s彰显了“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的理念。这种高效治理模式的形成，虽然在已经收集到的149个案件中，诉前程序83件，并主要集中于安全生产领域，出各地运用检察建议进行治理的智慧和效能。而进入诉讼阶段的66件案例中，检察建(二)实践中存在的问题官网，2022年6月30日，/xwfbh/wsfbt/202206/t20220630_561637.shtml#1。[39]参见周江勇、张迎：《预防性安全生产行政公益诉讼办案难题和破解路径》,载《中国检察官》2023年第24期，第53-54页。在预防性行政公益诉讼实践中，司法机关对“风险”与“损害”的界限仍不明确，到损害”,这种混同反映出对预防性诉讼功能认知的偏差。从法律概念看，风险是指损包括两方面：一是法律规范层面的模糊和空白。《行政诉讼法》第25条将侵害作为起求检察机关不仅需证明行政机关违法或不作为，还需论证风险转化为损害的高度盖然[40]红河县人民检察院诉红河县文化和旅游局不履行职责行政公益诉讼案，云南省红河县人民法院(2020)云2529行初6号行政判决书。[41]台江县人民检察院诉台江县农业农村局不履行职责行政公益诉讼案，贵州省镇远县人民法院(2020)黔2625行初1号行政判决书。民法院(2020)陕0727行初1号行政判决书。城市宣州区人民法院(2020)皖1802行初93号行政判决书。以简洁笼统的语言责令其“继续履行职责”,但不设定明确的履职期限、方式或监管标准。“建始县人民检察院与建始县文化和旅游局不履行文物保中，法院责令被告“继续履行对湖北省立第一小学旧址的监督管理职责”,但未就如何履行、履行进度及整改标准作出任何细化。这种判决模式虽然形式上实现了司法介入，较为狭窄，集中在少数几个领域，尚未实现全面铺开。从整理的149件案例来看，案件[44]建始县人民检察院与建始县文化和旅游局文化行政管理(文化)纠纷案，湖北省建始县人民法院(2023)鄂2822行初47号行政判决书。(一)域外制度经验干预。同时，制度中设置60至90天的诉前通知期，旨在平衡司法介入与行政效率，体格。其一是设立“公益代表人制度”,依据《行政法院法》第35条设置联邦行政法院检察官，第36条明确公益代表人职能，授权其参与案件审理以维护公共利益；其二以当有重大违法行为可能对环境造成不可逆损害时，可以申请临时禁令。《行政法院法》[46]MichaelS.Greve,ThePrivateEnforcementofEnvironm第159页。境公害事先中止诉讼”,此种诉讼形式与预防性行政公益诉讼类似，主要针对环境保护(二)比较借鉴与启示《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2019年第3期，第34页。《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2019年第3期，第35页。[50]曹和平、尚永昕：《西方环境行政公益诉讼制度研究》,载《人民论坛》2020年第29期，第92[51]黄先雄：《行政诉讼“程序空转”现象的多维审视》,载《法治研究》2023年第1期，第59页。[52]罗智敏：《论行政诉讼中的预防性保护：意大利经验及启示》,载《环球法律论》2015第6期，速阻断风险扩散。但需注意平衡司法干预与行政效率，例如设置60—90天的诉前整改组织辅助可以在一定程度上弥补检察机关专业性不足的(一)加强立法制度设计理解和认识具有较大差异，法官对于“重大”程度的认定存在主观上的认知偏差。53]虑受到影响的人身及财产安全，这一分歧在预防性行政公益诉讼司法实践中也有所体年第5期，第5-15页。业大学学报(社会科学版)》2021年第2期，第42页。院(2017)云民终417号民事裁定书。诉讼案，四川省甘孜藏族自治州中级人民法院(2015)甘民初字第45号民事判决书。测设计研究院有限公司生态环境保护民事公益诉讼案，云南省昆明市中级人民法院(2020)云民终824号民事判决书。期，第5090页。第28页。载《河南社会科学》2023年第4期，第79页。因此应鼓励各地检察机关因地制宜开展探索，主动挖掘公益保护“盲区”和“死角”,(二)司法实践优化路径也在一定程度上削弱了诉讼主张的可采性与说服察建议或提起诉讼提供客观依据。检察机关也可建立专家咨询名录或案件协作专家[62]梁君瑜：《行政诉讼履行判决的构造与边界》,载《北方法学》2021年第4期，第108页。六、结语与展望效果，部分案件得以“无讼而解”;三是安全生产领域因其高风险特性，成为预防性公参考文献一、著作[5]王名扬：《美国行政法(下)》,中国法制出版社1995年版。境公益诉讼为重点》,载《河北法学》第43卷第2期。[2]李瑰华：《论预防性行政公益诉讼》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2025年第1年第6期。[6]宋福敏、管金平：《论预防性检察环境行政公益诉讼的制度确立与具体推进》,载《齐鲁学刊》2022年第1期。2024年第1期。[8]武玉桂、陈欣、周江洋：《美国成熟性原则对我国预防性行政公益诉讼的启示》,载《中国检察官》2023年第18期。[9]梁鸿飞：《预防型行政公益诉讼：迈向“过程性规制”的行政法律监督》,载《华中科技大学学报(社会科学版)》2020年第34卷第4期。[10]王春业：《论PPP领域预防性行政公益诉讼制度的构建》,载《安徽师范大学学报(人文社会科