【环境行政公益诉讼诉前检察建议立法现状及实践概述3400字】

环境行政公益诉讼诉前检察建议立法现状及实践概述（一）诉前检察建议相关立法自从河南省民行检察院1997年提起公诉以来，环境行政公益诉讼的理论研究与实践经历了一个漫长的过程。它的建立并非轻而易举，一下子就成功的。2015年，我国检察机关启动了环境公益诉讼试点，将环境公益诉讼推上了一个新的台阶，诉前检察建议也开始在环境行政公益诉讼案件中发挥重要作用，所有司法实践工作都应在法律的框架内进行。由酝酿到出台，制定了一系列的法律法规，不断修改和完善。公诉建议制，像婴儿一样不断生长，先慢慢爬，慢慢立。2017行政诉讼法修改后，环境行政公益诉讼的诉前程序才正式确立，就像婴儿学会走路一样，令人欣喜。笔者将自试点以来的所有有关行政公益诉讼制度的规范性文件进行了梳理。虽然法律中相关条文较少，内容也有限，但可以从另一方面也可以看到立法进程的速度较快。但是，无论是试点前中后期，都没有详细规定诉前检察建议的具体内容，仅仅对其作出一些原则性的规定。（二）环境行政公益诉讼诉前检察建议的实践情况自2015年7月1日启动，最高检先后以在官网发布宣传稿、召开官方记者新闻发布会、公布典型案件等多种形式，先后多次向社会公布行政公益诉讼的实施情况。笔者将对收集到的数据进行分析。1．试点期间的实践情况自试点开始，除13个获得授权的地区外，其他地区不能进行试点。同时，各授权地区也在管辖范围确定试点城市，其他城市也不得进行试点工作。因此，试点期间，提起诉讼的案件并不多，且大部分案件都与环境保护有关，试点后的第一个环境行政公益诉讼案件为15年12月山东庆云县检察院诉县环保局案；第一个判决是贵州锦屏县检察院诉当地环保局怠于履职案，以法院判决支持检察院的诉讼请求而结束。根据试点两年期间内的数据显示，各试点地区的检察院，办理案件数量巨大。行政公益诉讼高达6000多。在这其中涉及生态环境和资源保护领域的案件线索有3691件，占比较大，高达70.74%。同时，行政公益诉讼案件线索数量也远大于民事行政公益诉讼，这说明环境行政公益诉讼是整个公益诉讼过程中的重点。笔者通过收集最高人民检察院多次公布的实践情况数据，笔者将环境行政公益诉讼的相关情况按时间和程序分阶段通过表格形式更直观的展现如下[5]数据来源为最高人民检察院工作报告、最高人民检察院网站。5]：[5]数据来源为最高人民检察院工作报告、最高人民检察院网站。根据此表可析，一是占比逐渐降低的生态环境和资源保护公益诉讼案件，17年4月至17年6月期间该领域类型案件为1413件，只占同期公益诉讼案件数的44.4%，占比迅速下降。二是诉前程序案件占比一直稳定较高，16年7月至16年9月期间共有562件占比97.9%，16年10月至16年12月期间共有2215件占比83%，17年4月至17年6月期间共有2695件占比84.4%。三是行政公益诉讼诉前程序在公益诉讼诉前程序中占比绝大多数且呈稳定趋势，各时间段分别为212件86.5%，835件97%，544件96.8%，2172件98.1%。总之，从试点开始截止于17年11月，全国各级检察机关于履职过程之中所发现23329件公益案件线索，办理14109件公益诉讼诉前程序案件，提起1247件公益诉讼。针对行政机关不履行法定职责而提起的行政机公益诉讼案件共1073件，占总起诉数的86%。[6]最高人民检察院网站，闫晶晶：“五年间检察回眸|公益诉讼：走出一条中国特色公益司法保护道路”，/spp/zdgz/201802/t20180228_368086.shtml，浏览日期：2021年2月20日。6][6]最高人民检察院网站，闫晶晶：“五年间检察回眸|公益诉讼：走出一条中国特色公益司法保护道路”，/spp/zdgz/201802/t20180228_368086.shtml，浏览日期：2021年2月20日。2．全面施行检察公益诉讼制度后诉前程序的实践情况2017年4月22日,在郑州召开的研讨会上，有关于人民检察院提起公益诉讼立法的问题，数百位相关行业内人士和专家围绕立法的必要性和形式等热点问题进行了深入探讨。不少参会者建议，全人常可以通过立法形式的“决定权”，授权在全国检察机关开展公益诉讼。2017年6月，为保障顺利开展行政公益诉讼工作，《行政诉讼法》进行了十分关键的修订。正式建立公益诉讼制度的标志是民事诉讼法的修改。最高检与最高法联合发布的《检察公益诉讼解释》从2018年3月14日开始，进一步完善了检察制度。2019年3月12日，在第十三届全人大第二次会议上，最高检检察长张军对前一年工作回顾中，公布了相关数据。整年一共受理113160件公益诉讼案件，有关民事领域的4393件，而行政领域的108786件。在102975件诉前程序案件之中，发出了101254条检察建议给行政机关，只有2.8%没有被接受采纳，59312件涉及生态环境和资源保护。[7]最高人民检察院网站，[7]最高人民检察院网站，最高人民检察院工作报告（2020年3月19日），/spp/gzbg/201903/t20190319_412293.shtml，浏览日期：2021年2月22日。2019年10月23日，最高检检察长张军在在第十三届全人大常务委员会第十四次会议上作《关于开展公益诉讼检察工作的报告》。这份报告明确指出，全国检察机关要以生态环境和资源保护领域公益诉讼案件为重点。截至2017年7月，共受理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件118012件，占过半的立案总数。[8]最高人民检察院网站，最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告[8]最高人民检察院网站，最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告，/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml，浏览日期：2021年2月22日。2020年5月25日，最高检检察长张军在第十三届全人大第三次会议上，对2019年工作回顾中指出，宣布2018年立案126912起公益诉讼案件，其中行政公益诉讼11.9万起，同比增长10.1%。诉前检察建议共发出103076份，同比增长1.8%，纠正率为87.5%，同比增长15.8个百分点，在诉前程序中已经解决了绝大多数问题，以最少的司法投入取得了最佳的社会效果。[9]最高人民检察院网站，[9]最高人民检察院网站，最高人民检察院工作报告（2020年6月1日），/spp/gzbg/202006/t20200601_463798.shtml，浏览日期：2021年2月22日。2021年3月8日，最高检检察长张军在第十三届全人大第三次会议上，对2020年工作回顾中，宣布2019年立案151260起公益诉讼案件，其中民事公益诉讼1.4万起，行政公益诉讼13.7万起，比去年分别增长1倍和14.4%。生态环境和资源保护领域公益诉讼案件达8.4万件，同比增长21%；提起公诉的案件数量为11.8万件，比上年增长14.1%；行政复议复议率为99.4%，诉前程序解决的问题较多。[10]最高人民检察院网站，[10]最高人民检察院网站，最高人民检察院工作报告审议版（2021年3月8日），/spp/gzbg/202103/t20210308_511658.shtml，浏览日期：2021年3月8日。综上可见，相比于民事公益诉讼，行政公益诉讼占公益诉讼中的绝对多数。再进一步具体到环境行政公益诉讼检察建议上，主要有以下特点：一是在占比方面，环境行政公益诉讼在正式施行后一年内，仍然占比过半，但全面推开后占比进一步下降，而食品药品安全领域的案件数量快速增长，两类案件逐步相对持平，这种变化也体现出检察机关为了回应人民群众最为关心的热点问题而对工作重心作出的相应调整，从以环境领域为主过渡到以环境领域和食品药品安全领域为主。二是对比试点和全面实施后，公益诉讼案件数量迅速增加，光是2018年一年，生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件就比试点前增加了6.5倍。三是诉前程序一直是结案的主要方式，启动率极高，且多数案件通过诉前检察建议来解决，检察建议在行政公益诉讼中发挥着重要作用。高检院检察长张军提到：2018年，行政机关对行政公益诉讼检察建议的采纳率高达97.2%。这一数据非常鲜明，直观地显示出诉前检察建议在行政公益诉讼中所占比例之重，起到举重若轻的作用。3．诉前检察建议的实践情况针对以上试点前后情况展开论述，从试点前后看，环境行政公益诉讼在整个公益诉讼中占有相当大的比例，诉前程序一直是其解决纠纷的主要途径。因此，诉前检察建议起着重要的作用。试点期间与试点结束后一年半期间内的时间，笔者将这两段时间内各项数据进行收集并比较，通过表格形式将其更加直观展现如下[11]数据来源于[11]数据来源于最高人民检察院民事行政检察厅.检察机关提起公益诉讼实践与探索[M].中国检察出版社,2017:110.从这个表格可以看出，无论在试点之前，还是在试点之后，行政机关纠正违法行政行为或履行行为的案件数量占绝大多数，从2015年7月到2017年6月的4358件占64%，从2017年7月到2018年12月的91365件占76%左右。但有关法律明确规定，行政公益诉讼必须经过诉前程序。按照《高检实施办法》第37条，对决定立案的行政公益诉讼案件，检察机关在审查后，会对不同情形作区别处理，对终结审查或提出起诉作区别处理。对起诉的案件，只有行政机关仍然不依法履行职责，检察建议未发挥其应有作用，诉讼才能启动。因此，提起诉讼的案件由提出起诉建议后，经诉前程序结案和最终进入诉讼程序两部分案件组成。检察建议的作用则具体体现在诉前程序的效果中，行政机关收到检察建议之后自我纠错的案件数量上。按照这个理解的思路分析上述数据，可以发现，在试点期间，检察机关共提起行政公益诉讼案件6774件，其中，督促行政机关主动纠正或依法履行职责案件4358件，提起行政公益诉讼有效率至少达到64.3%。与此同时，在正式实施一年半之内，最终进入诉讼程序的案件只有4611起，占诉前程序的4%。很明显，无论在试点或正式实施