他山之石：海外住房金融制度的改革镜鉴

一、体系构建：海外住房金融制度的初始定位与模式？住房金融体系主要的四类运行住房。同时，1950-1960年间，全球人口从约25亿人快速增长至约30亿人，年均增速达1.9%。度；日本等后发工业化国家，则构建了以政策性金融机构为核心、财政强力支持的政府保障型制度。特征是强制受雇人群缴存、完全个人账户积累。契约储蓄型模式以德国为代表，核心特征是自愿参二、改革经验：典型国家住房金融制度的改革历程？发展路径存在差异，改革逻辑相使公积金成功转型为涵盖养老、医疗、住房、家庭德国政府曾长期通过各项补贴政策引导住房储蓄融资，但随着宏观环境变化也进行了一系列动态金融公库”，主要为中低收入阶层建房和购房提供长期的低息专项贷款。2007年，原住宅公库改组更名为“住宅金融支援机构”，其核心职能转向二级市场的住房抵押贷款证券化。目前，该机构主导的三、改革启示：海外改革对我国公积金转型的镜鉴？盘活存量、拓展功能、代就逐步拓展公积金的使用范围，先后允许用于支付住房物业费、第2页 5 5 9 第3页图表1：1945年部分国家住房短缺情况 5图表2：1950年后世界人口发展情况 5图表3：部分国家住房金融制度类型 6图表4：新加坡中央公积金（CPF）制度情况 6图表5：德国住房储蓄合同运行方式 7图表6：美国市场主导型住房金融体系情况 8图表7：日本住宅金融体系情况 8图表8：新加坡中央公积金（CPF）制度改革时间线 图表9：新加坡中央公积金的运用和HDB的融资 图表10：2025年新加坡CPF缴费率 图表11：德国储蓄型住房金融模式制度改革时间线 图表12：2024年底德国各类金融机构情况 图表13：柏林租金评判标准 图表14：美国住房金融模式制度政策演进时间线 图表15：日本住房金融体系改革进程 图表16：历年公积金缴存提取情况 图表17：2024年各地公积金缴存总额和缴存余额 图表18：美国抵押贷款保险市场份额情况 图表19：HARP季度再融资规模 图表20：我国公积金提取用于住房消费情况 图表21：我国公积金提取用于租房消费情况 图表22：2020-2023年公积金提取情况占比 图表23：1999-2025年住房贷款利率情况 图表24：我国公积金个人房贷利率与增值收益率 图表25：2025年新加坡中央公积金缴费比例 图表26：美国住房金融体系示意图 图表27：日本住房金融体系示意图 图表28：中美工商界会谈内容 图表29：《关于促进人工智能与能源双向赋能的行动方案》详细内容 第4页图表30：《美丽中国建设成效考核办法》详细内容 图表31：一季度货币政策执行情况与下阶段工作部署详情表 图表32：国务院国资委党委专题会议详细内容 20图表33：以旧换新补贴按地区分类 21第5页全球四大住房金融模式在不同历史阶段均面临与我国当前公积金制度国公积金制度改革提供镜鉴。二战对全球住房存量造成了毁灭性破坏，叠加战后"婴儿潮"与城镇化加速推进，住房供需矛盾空前尖锐。据联合国1949年发布的一份报告估计，受二战影响的17个欧洲国家(不含联邦德国)面临1400万套房屋的短缺，短缺数量相当于战前住房存量的1/5。战后联邦德国1600万户家庭估计只有1000万套住房。同时，1950-1960年间，全球人口从约25亿人快速增长至约30亿人，年均增速达1.9%左右。资料来源：CEIC，资料来源：Wind，彼时，传统商业性住房金融体系尚不成熟，难以支撑大规模住房建设与消费需求，在此背景下，各国政府开始建立政策性住房金融制度。市场发育程度较低、政府补贴较多的国家，如新加坡、德国，形成了以政府主导的储蓄型住房金融制度；市场发育程度较高、政府补贴较少的国家，如美国、英国，选择了商业金融为主体、政府提供信用担保的市场主导型制度；日本、韩国等后发工业化国家，则构建了以政策性金融机构为核心、财政强力支持的政府保障型制度。第6页款强制储蓄型模式以新加坡中央公积金（CPF）为代表，其核心特征是政府全面主导、强制受雇人群缴存、完全由个人账户积累、多功能综合保障、政府兜底信用。新加坡法律规定，所有受雇的新加坡公民和永久居民及其雇主必须按工资的法定比例缴存公积金；自雇人士若收入超过法定门槛，则须强制缴存医疗账户，普通账户与特别账户可自愿缴存。公积金资金可用于购买组屋与私宅、偿还住房贷款、养老储备、医疗支出、子女教育及保险购买等，形成“一账多能”的综合保障体系。维度维度新加坡中央公积金（CPF）制度教育、家庭保障、资产增值等多元民生场景，是新加坡社会保障体系的覆盖新加坡公民（SC）与永久居民（PR）：受雇雇员强制全账户参保；自雇疗保健账户（MA），养老、普通账户等自愿缴存，），）：）：第7页）：与新加坡强制储蓄型模式不同，德国为合同型储蓄住房金融模式，其核心特征是“先存后贷、存贷挂钩、固定利率、封闭运行”。在机构设置上，德国的住房储蓄业务只能由依据《建筑与贷款协会法》设立的“住房储蓄银行”经营，它们是具有独立金融企业法人地位的实体，自主经营、自负盈亏，并受联邦信贷监督局的严格监管。该制度最核心的运行机制是“先存后贷”与“固定低利率”。居民需与银行签订储蓄合同，通常在5至7年内按月存款，当储蓄额达到合同金额的40%至50%且满足一定评估标准时，方可获得贷款。其存贷款利率长期固定且较低。期整，即使合同已签定客户也仍然可修改存款2.客户按照合同要求存款，获得住房储蓄固定利息和政府补贴利息，达到目期1.进入资金分配期要求：存款额至少为40万份，保证资金流入和资金流出的均衡成为住房储万份，保证资金流入和资金流出的均衡成为住房储2.利息支付和本金偿还与一般的分期付款模型类似，市场主导型模式以美国住房金融体系为代表，核心特征是商业金融为主体、证券化为核心、政府多层次信用增级、风险市场化分散。美国住房金融采用“一级市场发放+二级市场证券化“双层架构：一级市场由商业银行、非银行抵押贷款机构等发放住房贷款；贷款机构将合格贷款打包成MBS出售给全球投资者，实现资金回笼和风险分散。第8页美国政府通过三类机构构建信用增级：一是联邦住房管理局和美国退伍军人事务部提供联邦直接贷款保险；二是吉利美（GinnieMae）为联邦项目担保贷款提供MBS证券化平台，承担显性全额信用担保；三是房利美、房地美（GSEs）购买并证券化常规贷款，其担保属于隐性政府担保，市场视其为准主权信用。为核心循环机制，打通住房信贷一级市场与资本市场，构建覆盖普惠型与市场化核心监管体系：联邦住房金融局（FHFA）监管房利美、房地美及联邦住房贷款银行体系；住市发展部（HUD）监管吉利美（GNMA）、联邦住房管理局（FHA）；美核心参与主体：联邦政府机构吉利美（GNMA）、政府支持企业（GSEs）房利美、房无专属强制储蓄账户，住房信贷资产通过证券化转化为环依托信贷市场与资本市场完成，无需绑定专属投资主体：美联储、商业银行、共同基金、养老金、全球机构政策金融型模式以日本住宅金融体系为代表，核心特征是政策性金融机构为支撑、商业银行为主体、财政信用背书、保障中低收入群体。1950年，日本政府设立住宅金融公库，通过财政投融资筹资，向中低收入群体发放长期低息住房贷款。2007年，公库改组为日本住宅金融支援机构（JHF核心业务从直接贷款转向住房抵押贷款资产证券化，从商业银行购买长期固定利率住房贷款（Flat35打包成MBS发行，为商业银行提供流动性支持；JHF对MBS提供担保并承担代偿及回购责任。第9页房金融市场核心流动性支撑与政策性担保主体，商业银行为核心服务对象，不直接开展常规零售源入式核心业务从直接零售贷款转向批发性金融支持品）；与审核，JHF提供后端流动性支持与本息标维护住房金融市场长期稳定，保障长期固定利款的可持续供给，支持提升住宅品质（抗震、），能后住房重建专项融资、公营/公团保障性保留少量专项直接融资业务，定向覆盖商业金融入的政策性领域：包括大规模灾后住房重建融住宅抗震安全改造、保障性住房建设、环境友基于《住宅金融支援機構法》的法定政府支持日本政府通过法定资本金注入、财政支持承担最终强制储蓄型住房金融模式中，新加坡中央公积金（CPF）制度是全球典范，也是我国1991年上海公积金试点的借鉴对象。自1955年创立以来，新加坡中央公积金制度从单一的养老储蓄逐步演变为综合性的社会保障体系。1978-1993年，新加坡公积金使用范围被大幅拓宽，形成起分账户管理、多功能覆盖、动态化调节的中央公积金体系。期间，新加坡中央公积金制度相继引入医疗保健、教育及投资增值计划，账户也被科学细分为普通、特别和保健储蓄三个账户。1993年至今，政府针对人口老龄化趋势，前第10页瞻性地引入了公积金终身入息计划及各类补足计划。这一系列改革使公积金成功转型为涵盖养老、医疗、住房、家庭保障与资产增值的全方位强制性社会保障网络。在运行机制与宏观调控方面，新加坡公积金制度是其调控国民经济的有力“杠杆”。该制度实行严格的强制性按月缴存，但政府会依据国家宏观经济状况动态调整雇主与雇员的缴费比率。例如在经济景气时调高比率以抑制过度消费与通胀，在萧条时调低比率以减轻企业负担并刺激经济。在资金运作上，中央公积金局负责集中管理，大部分沉淀资金用于购买政府定向债券，政府再将这部分资金投入基础设施和保障性组屋建设。同时，为实现保值增值，改革后的制度不仅为公积金提供免税和托底的高利率保障，还允许会员自主将部分余额投资于政府批准的股票、信托基金等资本市场产品。图表8：新加坡中央公积金（CPF）制度改革时间线契约型储蓄型住房金融模式中，德国政府曾长期通过各项激励措施引导融资，但随着市场环境变化也进行了一系列动态改革。为了鼓励中低收入群体购建住房，德国政府曾出台包括住房储蓄奖金、建房贷款补助、雇员资金积累奖金在内的多种奖励及减免税政策。然而，随着宏观经济发展和住房短缺问题的缓解，政府对该制度的财政补贴力度经历了逐步下调的改革：20世纪70年代政府按居民储蓄额的18%给予奖励，80年代降至14%，后来进一步下调至10%。第11页随着政府补贴的减少，该项制度的传统优势有所减弱，参加储蓄的人数也出现下降趋势。尽管如此，凭借其科学公正的配贷机制（依据存款时间与金额计算评估值）以及与其他商业银行、抵押银行相结合的“组合贷款”模式，德国住房储蓄制度有效降低了信用风险与流动性风险。在2008年国际金融危机中，这套长效机制展现出极强的抗风险能力，成为德国长期抑制房产投机、保持房价稳定的重要基石。2024年底德国金融机构数量(个)7006005004003002001000661349238762076储蓄银行信贷银行专业银行信贷合作社州立银行住房储蓄银抵押贷款银行行和公法地产信贷银行储蓄银行信贷银行专业银行信贷合作社州立银行柏林租金评判标准（60-90平方米）(欧元/平方米/9753基础区位优质区位基础区位年年前年年年年年（原西柏年年与储蓄型住房金融制度不同，美国住房金融体系以市场为主导，其制度改革贯穿于历次应对危机之中，实现了从自由放任到政府与市场相结合的转变。大萧条时期，为化解止赎危机，美国政府设立房主贷款公司进行债务重组。同时，建立联邦住房贷款银行体系补充流动性，引入存款保险制度稳定储贷机构，并创立联邦住房管理局等机构提供贷款保险。到20世纪七八十年代，面对“滞胀”引发的利率剧烈波动，传统储贷体系陷入严重危机。为此，美国政府实施金融自由化改革，出台法案取消利率管制并放宽储贷机构的业务限制。然而，监管不当引发了严重的储贷危机，这使得美国住房金融体系逐渐放弃以存款性机构为主导的传统间接融资模式，转而向直接融资机制迈进。伴随融资机制的转变，资产证券化与金融创新成为美国住房金融体系改革的另一核心主线。为解决一级市场流动性不足的问题，美国大力发展抵押贷款二级市场，通过第12页私有化房利美、设立吉利美和房地美，确立了政府支持企业在二级市场的主导地位。金融创新使贷款产品向可调整利率等多元化方向发展，极大拓宽了资金来源。然而，过度证券化及次级贷款监管缺失最终酿成2007年的次贷危机。面对危机，美国政府再次出台紧急改革措施，推出“住房可负担修订计划”防范止赎风险蔓延。作为政府保障型住房金融制度典例，日本的住房金融制度经历了从政府直接信贷支持到二级市场证券化的演变，其核心在于为居民购房提供长期的资金保障。1950年，日本设立“住房金融公库”，作为国家住房保障体系的三大支柱之一，主要为中低收入阶层建房和购房提供长期的低息专项贷款。2007年，为了顺应市场化与财政改革，原住宅公库改组更名为“住宅金融支援机构”（JHF其核心职能从直接放贷转向住房抵押贷款证券化。目前，该机构主导的“Flat35”是日本应用最为广泛的政策性金融支持工具，它通过提供最长达35年的固定利率贷款，帮助中低收入等群体购置自住住房。在住房金融市场的运作机制与风险监管方面，资产证券化和房地产投资信托发挥着举足轻重的作用，但其发展历程也伴随着深刻的历史教训。一方面，日本建立了完善的资产证券化法律体系。住宅金融支援机构通过向私人金融机构收购符合标准的“Flat35”贷款，委托信托银行发行住房抵押贷款支持证券，并通过超额担保机制获取高信用评级，有效盘活了信贷资金。另一方面，20世纪80年代后半期，房地产过度金融化，各银行和非银行金融机构展开了激烈的“借贷竞争”。这种缺乏总量控制和风险管控的住房融资直接推升了地价，催生了巨大的房地产泡沫，泡沫破裂后引发了严重的金融系统不良债权问题，致使日本经济陷入了长期的萧条。第13页资料来源：《中日保障性住房体系发展比较研尽管各国初始模式和发展路径存在显著差异，但改革的核心逻辑高度一致，均围绕盘活存量资金、拓展制度功能、应对人口结构变化、防控系统性风险等主线展开，通过持续的制度创新与动态调整，实现住房金融体系与经济社会发展阶段的适配。启示一：盘活存量资金方面，打破属地壁垒，构建全国统筹与市场化运作体系等海外经验或可参考。全国统筹方面，新加坡通过建立全国统一的中央公积金管理体系，实现了资金的集中管理与统一调配，资金使用效率持续提升。市场化运作方面，美国“两房”及吉利美的运作经验显示，风险隔离前提下将长期沉淀的存量贷款打包证券化，释放流动性用于新增住房信贷投放，可形成“发放-证券化-再发放”的良性循环。增值方面，新加坡中央公积金资产配置经验显示，在确保资金安全性与流动性的基础上，优化公积金结余资金的投资组合，逐步扩大投资范围，或可破解公积金收益率较低困境。资料来源：住建部，第14页HARP季度再融资规模房地美再融资贷款发放数量千笔×1房利美再融资贷款发放数量房地美再融资贷款发放数量 HARP占总再融资比例(右)250200020092010201120122013201420152016201730%25%20%启示二：拓展制度功能方面，海外住房金融制度均从购房支持向全生命周期居住消费延伸。新加坡早在1980年代就逐步拓展公积金的使用范围，先后允许用于支付住房物业费、装修费、教育支出等，后续进一步将住房相关的各类消费纳入提取范围。德国在进入存量时代后，将住房储蓄产品的使用范围从购房拓展至租房、老旧小区改造等领域；日本则针对人口老龄化的特点，重点发展适老化住房改造贷款等。由此，我国公积金制度后续或可进一步提升租房、老旧小区改造等领域提取便利性与额度；还可探索公积金与养老、医疗等社会保障体系的衔接机制，逐步拓展公积金的综合保障功能。图表20：我国公积金提取用于住房消费情况亿元25,00020,0005,0000公积金住房消费提取情况住房消费提取额住房消费占比（右轴）2014201520162017201820192020202120222023202484.00%82.00%80.00%78.00%76.00%74.00%72.00%70.00%图表21：我国公积金提取用于租房消费情况启示三：应对人口结构变化与低利率时代挑战，海外住房金融制度的动态调整经验或值得学习。海外经验中，新加坡通过建立动态的缴存比例调整机制，根据经济发展水平和人口结构变化适时调整缴存比例，2026年将对55-65岁年龄组缴存比例提高1.5个百分点，以增强退休保障；德国则通过推进产品市场化定价，推出固定利率与浮动利率结合的住房储蓄产品，平衡政策性与盈利性；日本则通过扩大制度覆盖面，将灵活就第15页业人员纳入住房金融体系，拓宽资金来源。借鉴上述经验，我国后续或可进一步扩大灵活就业人员的缴存覆盖；同时或可建立常态化的动态调整机制等。图表22：2020-2023年公积金提取情况占比(%)2020202120222023400图表24：我国公积金个人房贷利率与增值收益率图表23：1999-2025年住房贷款利率情况年龄分组2025年新加坡公积金缴费率（工资的比例）2025年划入比例（工资的比例）雇主负担雇员负担合计普通账户(OA年龄分组2025年新加坡公积金缴费率（工资的比例）2025年划入比例（工资的比例）雇主负担雇员负担合计普通账户(OA)专门账户(SA/RA)医疗帐户(MA)35岁及以下17%20%37%23%6%8%35-45岁17%20%37%21%7%9%45-50岁17%20%37%19%8%10%50-55岁17%20%37%15%11.5%10.50%55-60岁15.50%17%32.5%12%10%10.50%60-65岁12%11.50%23.5%3.50%9.5%10.50%65-70岁9%7.50%16.5%1%5%10.50%70岁以上7.50%5%12.5%1%1%10.50%启示四，我国住房公积金制度作为政策性住房金融体系的核心支柱，与商业性住房金融体系的协同机制或可进一步完善。美国住房金融体制经验显示，联邦住房管理局（FHA）为中低收入群体提供贷款担保，商业金融机构负责发放贷款，形成了“政府担保+市场运作”的协同模式；日本住宅金融支援机构（JHF）通过购买商业银行的住房贷款并提供担保，为商业银行提供流动性支持。借鉴海外经验，我国公积金制度的政策性定位或可进一步明确，重点保障中低收入群体的基本住房融资需求等，与商业性住房金融形成错位发展、优势互补的格局。图表26：美国住房金融体系示意图第16页资料来源：《不破不立：美国三次住房危机中的急救措施与住房金图表27：日本住房金融体系示意图5月14日下午，国务院总理李强在人民大会堂会见随同美国总统特朗普访华的美国工商界代表，包括苹果、英伟达、特斯拉、波音等十多家全球顶尖企业的负责人。李强总理指出，在当前变乱交织的国际形势下，一个稳定可预期的中美经贸关系符合两国和世界利益，并明确表示，中国坚持扩大高水平开放，欢迎更多外国企业来华开拓市场、第17页共享“十五五”规划带来的新机遇，并承诺中国稳定开放的政策环境长期不变，将一如既往为外资企业排忧解难，让企业能够安心规划未来。图表28：中美工商界会谈内容景当前国际形势不稳定不确定因素增多，中美保持高层坦诚顺坚持相互尊重、和平共处、合作共赢，妥善管控分歧，避免对抗冲突，为表容业美方：苹果（消费电子/科技行业）、英伟达（半导体/AI算力行业）、Meta行/资产管理行业）、高通（半导体/5G通信芯片行业）、美光（半导体/存储芯片行业）、贝莱德（资产管理/全球资管行业）、黑石（另类资产管理/私募股权行业）、嘉吉（农业/食品供应链行业）、纽约证券交易所（金融基础设施/证变乱交织的当今世界，稳定显得更加珍贵，需要共同守护。一个稳定可预中美经贸合作体量大，市场和产业联系广泛，双利于全球经济增长。中方愿同美方一道落实好两国元首重要共识，争取更一个稳定发展的中国经济将为各国企业提供更多机遇。一个稳定开放的政策环许两国元首成功会晤为美中经贸合作注入新动力，美国工商界愿扩大对华5月8日，国家发展改革委、国家能源局、工业和信息化部、国家数据局四部门联合对外发布了《关于促进人工智能与能源双向赋能的行动方案》。该方案以“能源支撑人工智能发展、人工智能赋能能源转型”为主线，聚焦保障算力设施能源供给、推动绿色低碳转型、促进算力电力高效协同等关键领域，系统部署了29项重点任务。文件明确提出，力争到2030年，大幅提升人工智能算力设施的清洁能源供给保障能力和能源领域的人工智能应用水平，构建两者深度融合、双向赋能的发展新格局。第18页图表29：《关于促进人工智能与能源双向赋能的行动方案》详细内容以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，发挥我国能源产业、提升算力设施绿电占比，研发应用节能与余热利用建立算力与电力互动机制，以电价信号引导算力优化调度。支持算力设施参建立能源AI高价值场景清单与遴选机制，搭建场景开放共享平台。健全制定能源数据集建设标准，推进高质量数据集共建共享。健全数据分类分级与攻关能源行业专业大模型，研发智能体、具身智能等前沿技术。推动自主可控人工依托国家重大科技项目加大研发投入，组建产学研用创新联合体。支持首台套装备应建立国家统筹、部门牵头、地方和企业落实的工作机制。开展动态监测评估，适5月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《美丽中国建设成效考核办法》。作为我国生态环境领域一部重要的党内法规，该《办法》标志着我国生态环保考核实现了从“污染防治攻坚战”到“美丽中国建设”的战略升级。文件精准设置了责任落实、年度主要目标完成、年度重点任务完成、资金使用绩效以及群众满意程度等五个方面的考核内容，并明确考核结果将作为地方领导班子和领导干部奖惩任免的重要参考。通过保持“严”的基调，这套考核体系将有力推动各级党委和政府树立正确政绩观，以高水平保护推动高质量发展。图表30：《美丽中国建设成效考核办法》详细内容全面推进美丽中国建设，推动绿色低碳发展，实现生态环境质量全面改善、根二、适用范围二、适用范围适用于对各省（区、市三、组织实施党中央集中统一领导，由中央生态环保督察工作领导四、考核原则四、考核原则坚持注重第19页五、考核内容3.重点任务：绿色低碳转型六、考核方式与等级六、考核方式与等级实行百分制，设加九、结果运用九、结果运用作为领导班子和干部考核评价、奖惩任免重要参十、责任追究与施行不合格限期整近日，央行发布2026年第一季度中国货币政策执行报告。货币政策执行报告显示，一季度央行坚定实施适度宽松的货币政策，通过综合运用国债买卖、逆回购等工具保持流动性充裕，并下调结构性货币政策工具利率0.25个百分点，有效引导新发放企业及个人住房贷款利率降至3.1%左右的历史低位。同时，央行通过增设1万亿元民营企业再贷款、增加科技创新和支农支小再贷款额度等方式精准滴灌重点领域。下阶段，面对复杂外部环境，央行将继续实施好适度宽松的货币政策，加强货币财政政策协同配合，完善市场化利率形成传导机制，扎实做好金融“五篇大文章”，保持人民币汇率基本稳定，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。向精准有效实施适度宽松的货币政策，着力扩大内需、优化供给，做优增量灵活运用多种货币政策工具，保持流动性充裕和社会融资条件相对宽量合理增长、信贷均衡投放，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长进一步完善利率调控框架，强化央行政策利率引导，完善市场化利率形成传发挥市场利率定价自律机制作用，降低银行负债成本，引导金融机构提高利发挥好货币政策工具总量和结构双重功能，用好各类结构性货币政策工具，管理，扎实做好金融“五篇大文章”，加强对扩大内需、科技创新坚持以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制率弹性，防范汇率超调风险，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳富中央银行宏观审慎和金融稳定功能，完善宏观审慎和金融稳定管理工具第20页5月11日，国务院国资委党委召开专题会议，深入学习贯彻