城乡聚落体系分类与梯次振兴战略研究（年）行业报告

城乡聚落体系分类与梯次振兴战略研究（2026-2028年）行业报告

一、新时期城乡分类的时代背景与战略意义

（一）城乡关系演变的历史逻辑与现实基础。当前中国城镇化进程已步入成熟发展阶段，2025年常住人口城镇化率预计将突破68%，但城乡二元结构的深层矛盾仍未根本消除。人口迁徙的流动性增强与区域发展的不平衡性并存，传统以行政层级为依托的城乡分类体系，在面对产业迭代、人口重构、功能重塑的复杂局面时，显现出分类标准僵化、动态调整滞后、政策适配不足等结构性问题。构建一套符合中国式现代化要求的城乡聚落分类体系，不仅是国土空间规划的基础性工程，更是推进乡村全面振兴与新型城镇化双轮驱动的战略支点。

（二）分类治理逻辑从“静态划分”向“动态赋能”的范式跃迁。既往的城乡分类工作往往停留于对既有形态的识别与标签化处理，难以回应城乡功能深度交融、要素双向流动加速的现实挑战。2026年至2028年这一关键时期，行业共识正转向以“发展潜能识别”与“功能精准适配”为核心的新型分类范式。这意味着，分类规则不再是简单的规模排序或行政等级划分，而是基于资源禀赋、产业基础、区位条件、人口变化趋势等多维参数的综合性诊断工具，其根本目的在于为每一类聚落找到最优的振兴路径与政策供给组合。

（三）全球视野下城乡分类规则的本土化重构。借鉴欧盟关于“城乡伙伴关系”的分类经验、日本“定住圈”与地域振兴的实践智慧，中国特色的城乡分类规则必须根植于超大市场规模、深厚农耕文明与数字技术跨越式发展的独特土壤。在全球化逆流与地缘政治变局的背景下，城乡聚落作为国家战略纵深的基础单元，其分类规则必须同时考量粮食安全、生态屏障、文化传承与战略腹地承载力等多重维度。因此，本报告所探讨的分类规则，本质上是为国家治理现代化提供一套精准识别、科学分层、动态优化的空间治理工具。

二、行业城镇乡村分类规则的理论框架与指标体系

（一）基于“功能-形态-动力”三维耦合的分类理论模型。摒弃单一维度决定论，行业权威研究机构普遍认同将“核心功能”（如生产、生活、生态、文化）、“空间形态”（如密度、肌理、connectivity）与“发展动力”（如内生驱动、外源辐射、衰落收缩）作为三大基准维度。这一模型能够有效解释为何部分专业镇虽规模不大却具备强劲发展韧性，为何部分城郊村虽地理临近却难以真正融入城市功能网络。在该模型下，每一个城镇乡村均可被投射至三维空间坐标中，形成独特的“功能谱系”，为后续的政策干预提供精准的定位基础。

（二）关键指标因子的筛选与权重设定。指标体系的构建遵循“可量化、可比较、可追踪”的原则，核心包含四大类十六项细分指标。第一类是人口结构与活力指标，涵盖常住人口变化趋势（近五年复合增长率）、人口净流出率（基于户籍与常住人口差值）、劳动力平均年龄与回流潜力指数。第二类是经济基础与产业结构指标，包括地均产出强度、非农产业就业占比、特色产业专业化系数（区位熵）、村集体经营性收入与负债率。第三类是空间开发与设施承载力指标，涵盖建设用地开发强度、综合交通可达性（至最近县城或中心镇的通勤时间）、基础设施完备度指数（供水、能源、信息网络综合评分）。第四类是生态与历史文化禀赋指标，包括生态保护红线覆盖率、历史文化名村或传统村落认定层级、特色景观资源等级。

（三）动态监测与预警机制的嵌入。面对城乡聚落的持续演变，分类规则必须具备动态校准能力。行业标准建议建立“五年基准评估+年度动态监测”的双轨机制。引入夜间灯光数据、手机信令迁徙数据、POI（兴趣点）业态更新数据等新兴数据源，对聚落的实际运行状态进行“热力图”式扫描。当监测指标触及特定阈值（如人口三年内减少超15%、主要产业产值连续下滑超20%）时，自动触发预警与分类等级复核程序，确保分类管理始终与聚落实际发展状况保持同步。

三、城镇体系的功能重构与层级优化

（一）中心城市与周边区域的“嵌套式”分类治理。传统的城市群层级划分正逐步让位于“都市圈功能嵌套”视角。对于超大特大城市，其周边城镇不再简单地归类为“卫星城”或“远郊区”，而是依据其承担的城市功能溢出差分，细分为“科技创新转化节点”、“高端制造配套基地”、“休闲康养承载区”、“应急保供战略预备区”等。这种基于功能分工的分类方式，有助于引导重大基础设施和公共服务资源精准投放，构建疏密有致、职住平衡的都市圈空间结构。

（二）县域中心城市（县城）的“枢纽”地位再定义。县城作为城乡融合的关键枢纽，其分类标准需突出“服务半径”与“辐射能级”。依据县域腹地面积、人口规模、与周边乡镇的经济联系强度，可将县城划分为“综合型县域中心”（服务人口超50万，具备完整公共服务功能）、“专业特色型县域中心”（依托特定产业如商贸、旅游、制造，形成区域影响力）和“基础保障型县域中心”（主要承担基本公共服务供给与生态保育功能）。这种分类旨在避免县城建设“千城一面”，引导其走差异化、特色化发展道路，切实发挥对县域乡村振兴的龙头带动作用。

（三）建制镇的分类转型与功能重塑。建制镇作为“城之尾、乡之头”，其分化程度最为剧烈。基于前述三维模型，可将建制镇系统梳理为五种主要类型。工业主导型镇，重点关注产业转型升级与产城融合，防范化解环境风险与土地低效利用问题。商贸流通型镇，强化交通区位优势，提升仓储物流与电商服务能力，打造区域性农产品集散中心。文化旅游型镇，严格保护历史风貌与生态环境，适度发展特色民宿、文创体验等业态，避免过度商业化。农业服务型镇，围绕现代农业生产，配套建设农资供应、农机作业、农产品初加工与冷链物流等服务体系。边贸口岸型镇，依托边境区位优势，提升通关便利化水平，发展跨境产业合作与边民互市贸易。每一类镇的资源配置、考核评价与发展政策均应体现显著的类别差异。

四、乡村地区的精准分类与振兴路径

（一）集聚提升类村庄的内涵深化与能级跃升。此类村庄是乡村振兴的主力阵地，通常具有较大的人口规模、较好的产业基础和较强的区位优势。当前分类规则需进一步细分，从“一般集聚提升”向“中心带动型”与“特色发展型”分化。中心带动型村庄，通常是历史上形成的集镇所在地或片区中心，规划上应赋予其辐射周边若干行政村的功能，配建区域性教育、医疗、养老设施，成为乡村社区的“十五分钟生活圈”核心。特色发展型村庄，则在种植、养殖、手工业或乡村旅游等方面已形成鲜明特色，发展重点在于延伸产业链、提升价值链，培育“土字号”区域品牌，防止同质化低水平竞争。对于此类村庄，政策重心是保障发展空间，创新用地供给，支持必要的产业融合项目建设。

（二）城郊融合类村庄的“过渡带”治理与城乡均等化。位于城市开发边界周边或县城近郊的村庄，呈现出高度的混合性与动态变化特征。分类规则强调“渐进式融合”与“功能互补”。依据融入城市的程度，可细分为“强融合型”（基本实现基础设施与城市联网、公共服务与城市接轨）、“功能互补型”（为城市提供生态休闲空间、优质农产品或特定配套服务）和“潜力预备型”（位于城市未来拓展方向，近期以管控与环境整治为主）。对于此类村庄，不宜简单“摊大饼”式城市化，而应保留部分乡村肌理与田园景观，同时按城市标准提升人居环境质量，推进集体经济组织向城市社区股份合作制转型，保障“村改居”过程中原村民的合法权益。

（三）特色保护类村庄的价值挖掘与活化传承。涵盖历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村等。分类规则的核心是建立“保护优先级”与“活化适宜度”评估体系。依据遗产价值的世界级、国家级、省级层级，以及物质遗存的完整度、非物质文化的活态性，设定差异化的保护强度与控制要求。对于核心保护区，严格执行建设管控，财政资金重点倾斜修缮维护；对于建设控制地带，可适度引入新业态，但必须尊重历史风貌，严禁大拆大建。同时，需要探索建立“保护责任清单”与“开发负面清单”，明确哪些是必须坚守的红线，哪些是鼓励探索的活化路径，推动历史文化资源在有效保护中焕发新生。

（四）搬迁撤并类村庄的稳妥推进与后续关怀。主要位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发或因重大项目建设需要搬迁的村庄，以及人口流失特别严重、短期内难以恢复活力的“空心村”。分类规则的首要原则是“科学论证、尊重意愿、分类施策”。必须通过多轮人口变化趋势分析与资源环境承载力评估，严格界定撤并范围，杜绝“运动式”搬迁。对于确定实施搬迁的村庄，政策重心从“如何搬”转向“搬后怎么办”。需系统规划安置点的选址与建设，确保搬迁群众享有更好的公共服务与就业机会。特别要关注迁出地的生态恢复与土地权属处理，以及迁入地的社区融入与社会治理重构，建立搬迁群众生计状况跟踪帮扶机制，确保“稳得住、有就业、逐步能致富”。

（五）暂未明确类别的村庄设置“观察期”机制。对于发展方向不明、功能定位尚在演变中的村庄，设立3-5年的观察期。此期间不强行归类，不压指标，主要任务是保障基本民生，维持基础设施底线运行，同时密切监测人口、产业、资源等关键指标的动态变化。观察期满后，再组织专业评估，根据演变趋势确定其最终归类。这一创新机制充分体现了分类工作的科学审慎态度，为应对乡村发展的复杂性与不确定性预留了弹性空间。

五、分类规则支撑下的关键领域系统性部署

（一）国土空间规划体系的精准传导。基于城乡聚落分类的成果，逐级细化并落实主体功能区战略。在县级国土空间总体规划中，明确各类城镇村庄的发展定位、主要规模与空间边界。在乡镇级规划中，将分类结果图斑化、落地化，统筹安排各类用地布局。例如，对工业主导型镇，规划需重点保障产业用地空间，划定工业区块控制线；对特色保护类村庄，需严格划定核心保护区范围，明确建设管控要求。通过规划传导，将分类规则转化为空间治理的法定依据。

（二）基础设施与公共服务的差异化配置。改变过去“一刀切”或“平均主义”的配置模式，建立与聚落类型、规模、功能相匹配的设施配置标准。对于中心带动型村庄和综合型县域中心，按更高标准配置区域性教育、医疗、文化设施，增强其辐射带动能力。对于一般农业型村庄，重点保障水电路讯网等基础性设施，适度提升人居环境整治标准。对于搬迁撤并类村庄，原则上不再进行大规模基础设施新建或改造，仅维持基本保障，将有限资源集中于安置区建设。在数字基础设施领域，则强调对工业主导型、商贸流通型、特色保护类村庄进行优先覆盖与升级，支撑智慧农业、农村电商、数字文旅等新业态发展。

（三）乡村产业发展的分类指导与要素保障。产业政策的供给必须与聚落类型精准咬合。对于工业主导型镇，重点保障新增工业用地指标，支持“零增地”技改，引导企业入园集聚，配套建设共性技术研发平台与环保处理设施。对于农业服务型镇和农业型村庄，重点推动高标准农田建设、设施农业发展，保障农产品加工流通用地，落实设施农业用地政策。对于文化旅游型村庄，在严守生态保护红线与文物保护底线前提下，探索点状供地、集体经营性建设用地入市等模式，支持乡村旅游接待设施建设。对于城郊融合类村庄，鼓励发展都市农业、休闲农业、仓储物流、科创办公等业态，盘活闲置宅基地和闲置住宅，发展壮大新型农村集体经济。

（四）人居环境整治提升的梯次推进策略。借鉴“千万工程”经验，以分类为基础，分阶段、分步骤推进农村人居环境整治。对于集聚提升类和城郊融合类村庄，率先全面完成厕所革命、生活污水垃圾治理、村容村貌提升，建立健全长效管护机制，向“未来乡村”形态迈进。对于特色保护类村庄，环境整治必须服从于风貌保护要求，采用微改造、精提升方式，保持乡村独特韵味。对于搬迁撤并类村庄，重点做好拆迁前的环境卫生清理与安全隐患消除，避免资金浪费。对于生态功能重要的村庄，则应将人居环境整治与生态修复、面源污染治理有机结合。

（五）基层治理体系与治理能力现代化建设。不同类型的聚落对治理模式提出差异化要求。在人口集聚度高、社会结构复杂的工业主导型镇和综合型县域中心，需探索“镇—社区—网格”精细化治理体系，强化综合执法、安全生产、矛盾调解等功能。在传统农区，需强化村党组织领导下的村民自治，推广积分制、清单制等有效做法，激发农民参与乡村治理的内生动力。在城郊融合类村庄，需探索“村改居”过渡期的治理模式，理顺集体资产管理与社区公共服务的关系。在跨村联合发展已成趋势的片区，需探索建立片区联合党委或党建联盟，统筹协调片区内的重大事务，实现组织联建、治理联抓、资源联享。

六、数字化赋能城乡分类的动态管理

（一）构建“城乡聚落数字底图”。依托国土空间基础信息平台，整合自然资源、农业农村、住建、统计、公安等多部门数据，建立覆盖全部城镇村庄的数字档案。每一聚落单元均关联其人口、土地、产业、设施、环境、文化等多元信息，形成独一无二的“数字身份码”。这张数字底图是开展分类识别、动态监测、政策模拟的基础底座，也是实现城乡治理数字化的关键基础设施。

（二）建立基于大数据的分类评估模型。引入人工智能与机器学习算法，对海量城乡聚落数据进行深度挖掘与模式识别。通过训练历史数据，建立能够自动识别聚落类型、预测发展趋势、评估政策效果的智能模型。例如，利用高分辨率遥感影像自动识别村庄建设边界与空间形态；利用网络爬虫与自然语言处理技术，抓取分析电商平台上特色产品的交易数据，辅助判断专业村的产业活力；利用手机信令数据分析城乡之间的通勤联系、消费流向，为城郊融合类村庄的识别与功能定位提供实证支撑。

（三）搭建“空天地人”一体化监测体系。综合运用卫星遥感、无人机航拍、地面传感器与人工巡查等手段，对城乡聚落的关键指标进行常态化监测。重点监测耕地与永久基本农田保护状况、村庄建设用地变化、生态环境质量、人口流动趋势等。监测数据实时汇入数字底图，一旦发现异常变化（如违法占用耕地、人口流失加剧），系统自动预警，提醒相关部门及时核查干预。这种动态感知能力，是确保分类规则与时俱进、分类管理精准有效的重要技术保障。

七、政策保障机制与制度创新

（一）建立分类施策的差异化支持政策体系。彻底改变财政资金、土地指标、项目安排“大水漫灌”式的分配方式，建立与聚落类型紧密挂钩的差异化政策供给机制。对集聚提升类村庄，土地指标予以倾斜，支持必要的产业发展与公共服务设施建设。对特色保护类村庄，财政资金优先保障保护修缮与人居环境改善。对搬迁撤并类村庄，设立专项资金，集中用于安置区建设与后续帮扶。同时，探索建立“政策工具箱”，为每一类聚落配置一系列可选的政策工具包，地方政府可依据实际情况，在工具箱内组合选取适用的政策，提高政策的适配性与灵活性。

（二）深化农村土地制度改革与要素市场化配置。分类规则的落地离不开土地制度的支撑。需稳步推进农村集体经营性建设用地入市改革，允许位于城郊融合类、工业主导型镇、集聚提升类村庄中符合规划的集体建设用地，与国有建设用地同等入市、同权同价，为乡村产业发展注入活水。深化宅基地制度改革，探索“三权分置”的有效实现形式，鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，发展乡村旅游、康养、文创等产业。完善城乡建设用地增减挂钩政策，其指标产生与使用应优先保障搬迁撤并类村庄的安置与发展，以及集聚提升类村庄的产业配套需求。

（三）健全多元化投入机制与金融支持。充分发挥财政资金的引导撬动作用，通过以奖代补、贷款贴息、担保补助等方式，吸引金融资本、社会资本投入不同类型乡村的建设与发展。针对工业主导型镇，鼓励开发性金融、政策性金融支持其产业升级与基础设施建设。针对文化旅游型村庄，创新推出乡村旅游贷、景区收益权质押贷等金融产品。针对农业型地区，大力发展普惠金融，推广农村承包土地经营权抵押贷款、集体资产股份质押贷款。探索设立乡村建设基金，通过市场化运作，支持各类乡村的可持续发展项目。

（四）完善考核评价机制与动态调整程序。摒弃以GDP增速为主的单一考核模式，建立以分类为基础的差别化考核评价指标体系。对城市化地区，重点考核经济质效、创新动能、开放水平；对农产品主产区，重点考核粮食安全保障、农业现代化水平、农民增收；对重点生态功能区，重点考核生态保护成效、绿色发展水平；对历史文化保护区，重点考核遗产保护状况、文化传承活力。考核结果与领导干部政绩考核、财政转移支付、土地指标奖励等挂钩。同时，完善聚落分类的动态调整程序，明确调整的条件、主体、流程与监督机制，确保分类结果始终反映聚落发展的真实状态。

八、重点区域与典型模式的案例启示

（一）长三角地区：功能网络节点型城镇的崛起。在长三角一体化发展战略引领下，一批中小城镇依托特色产业与便捷交通，逐步发展成为全球产业链中的重要节点，如江苏某些镇成长为高端医疗器械制造基地，浙江某些镇成为时尚产业集群地。其经验表明，分类规则必须敏锐识别那些具备“单打冠军”潜质的专业镇，在规划、土地、人才等方面给予专项支持，助力其从“镇级经济”向“产业功能区”跃升。

（二）成渝地区：城乡融合单元与公园城市建设。成渝地区以建设公园城市为牵引，探索打破行政区划界限，以“城乡融合单元”为基本尺度进行规划建设。在一个融合单元内，统筹布局城市社区、产业园区、田园乡村与生态空间，推动基础设施互联互通、公共服务共建共享、生态价值转化实现。这种实践启示我们，城乡分类规则的终极指向不应是割裂城乡，而是促进更高水平的融合发展。

（三）珠三角地区：“村改居”社区的治理转型。珠三角地区大量村庄已高度工业化、城市化，演变为“城中村”或“工业社区”。其治理难题在于集体资产庞大但管理粗放，外来人口众多但融入困难，社会结构复杂但治理力量薄弱。通过“村改居”、集体资产股份化改制、社区综合服务中心建设等系列改革，部分社区正在探索迈向现代城市社区的新路径。这提醒我们，对城郊融合类村庄，分类规则需特别关注其社会治理结构的重构与新市民的融合融入。

（四）传统农区：以县域为单元的集群化振兴。在黄淮海平原、东北平原等传统农区，面对村庄数量多、人口外流广的现实，部分县市探索以县城为核心、以中心镇为节点、以中心村为基础，推动县域乡村整体振兴。通过优化村庄布局，引导人口向中心村镇集聚，提高公共服务效率；通过培育农业产业化龙