如何优化营商环境

如何优化营商环境

良好的营商环境是激发市场活力、增强发展动力的制度

保障，也是推进国家治理现代化的重要体现。近年来，按照

党中央、国务院决策部署，我国不断推进“放管服”改革，

营商环境已有明显改善，同时也存在一些问题和不足，还有

很大提升空间。应对新的风险挑战，推动高质量发展，更需

加大改革力度，在优化营商环境上取得更大进展。

一、营商环境的界定与评价

改善营商环境是目前国内外广泛关注的改革议题。在国

际上，世界银行自2003年起每年都发布一份营商环境报告，

对全球各经济体的营商环境进行量化评估和排名，引起世界

各国的关注，成为影响改革议程和投资预期的重要参考。在

我国，近年来随着优化营商环境改革的不断推进，营商环境

研究受到学术界和实务界的重视，对相关理论和实践问题进

行了深入探讨。2019年10月国务院公布了《优化营商环境

条例》，将近年来优化营商环境中行之有效的政策、经验和做

法上升为法规制度，对推进改革作出规定，明确了优化营商

环境的方向和框架。基于上述文献分析，可对营商环境作如

下界定。

（一）什么是营商环境？

为了衡量和评估各国营商环境，世界银行于2001年成立

了营商环境小组，研究制定评价指标体系，并从2003年起连

续发布年度营商环境报告，但该报告并没有对营商环境作出

具体定义，而是以影响企业营商活动的监管制度或法规作为

考察对象，［1］反映了对营商环境的认知。从我国研究文献看,

一般认为营商环境是指市场主体在准入、生产经营、退出等

过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等

外部因素和条件的总和。［2］国务院公布的《优化营商环境条

例》将营商环境界定为“企业等市场主体在市场经济活动中

所涉及的体制机制性因素和条件”，包括市场主体保护、市场

环境、政务服务、监管执法、法治保障等方面。［3］理解起来,

可以说营商环境是指影响市场主体活动的各种制度性安排，

包括体制机制、法律法规、规则程序等。主要特征有：

从性质上看，营商环境属于一种制度性环境，具有规范

性、公开性和稳定性，对市场主体成长发展有重要影响，如

企业开办要注册登记，企业融资要抵押担保，企业破产要清

理债权债务，都属于市场主体活动中应当遵循的制度规则，

为此市场主体需付出经济、时间和机会等成本，即所谓制度

性交易成本。

从领域上看，营商环境涉及市场主体准入、生产经营和

退出等企业生命周期全过程和各个领域，覆盖市场环境、政

务服务、监管执法、法治保障等方面，比如市场主体的创业

活动，必然涉及开办企业领域的办事制度，如市场准入条件、

政府办事流程、监管规则以及相关法律规定等。

从作用上看，营商环境事关企叱兴衰、生产要素聚散、

发展动力强弱，直接影响到市场主体的成长、创新和发展，

以及就业机会、生产效率、投资信心等，最终对经济发展和

民生改善产生影响，是一个国家或地区综合竞争力的重要方

面，所以说优化营商环境就是解放生产力，提升竞争力。

（二）营商环境包括哪些领域？

从国内外研究文献看，对营商环境涵盖领域有狭义和广

义之分。狭义的理解，将营商环境领域限定在市场主体准入、

生产经营和退出等活动中涉及的各种制度规则，如世行营商

环境报告设计的指标体系，从可量化、可对比和可改革性的

角度，覆盖了影响企业生命周期11个领域的监管制度，即开

办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、

保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产和

劳动力市场监管（尚未排名）。这些领域的制度规则是代表性

的，而不是全部，比如企业生产经营，不仅要用电，也要用

水、用气、通信等，只是以获得电力作为代表性领域（见图

Do广义的理解，除了狭义所指领域外，还包括宏观性的、

非制度性的影响要素，如瑞士洛桑国际管理学院发布的《全

球竞争力报告》，评价指标包括宏观经济、市场规模、基础设

施、行政制度、金融市场、人才、创新、环境、教育、科技

等领域，具有综合性，几乎涵盖了影响综合竞争力或发展环

（三）什么是好的营商环境？

营商环境好差优劣之分，可从不同维度进行考察分析。

通过梳理国内外相关理论和实践，可以发现好的营商环境通

常具有以下共性或标志。

便利性。营商环境的便利性是指市场主体从事营商活动

的难易程度，一般可从市场主体办理相关事项的手续、时间

和成本等维度进行衡量评价，如世行营商环境报告就是根据

各经济体营商环境便利度来进行排名的，办事的手续越少、

时间越短、成本越低，意味着便利度越高。便利化的营商环

境，可使市场主体营商活动更加容易，增强活跃度，有效降

低制度性交易成本。

公平性。营商环境的公平性是指对各类企业一视同仁、

平等对待，企业无论大小，属于何种类型，在市场经济活动

中都能获得平等待遇，公平竞争，没有歧视性和差异化限制,

一般可从权利平等、机会平等、规则平等维度进行分析，如

实行市场公平准入、平等参与竞争、平等保护各类企业权益

等。公平性强的营商环境，可保证市场公平竞争，优胜劣汰,

激发各类市场主体的活力和创造力，提高资源配置效率.

透明度。营商环境的透明度是指有关政策法规制度信息

的公开透明程度，包括市场环境、政务服务、监管执法和法

律法规等方面信息的公开知晓，没有隐性或显性的限制，可

从参与法律政策制定、及时公布信息、查询获取信息方便等

维度考察。透明度高的营商环境，可使各类市场主体都能获

得相关信息，及时把握政策走向和市场机会，平等参与市场

竞争，增强营商环境的可预期性。

法治化。营商环境的法治化是指营商法律制度的完备程

度，包括法律法规健全，法律面前各类市场主体一律平等，

政府依法行政、市场监管统一，依法保护企业权益，司法保

护公正等，可从立法、执法、司法等维度进行分析。法治化

的营商环境，可为各类市场主体投资兴业提供法治保障，体

现公平正义，使市场主体有稳定的预期。

国际化。营商环境的国际化是指营商制度安排与国际规

则的相通对接程度，包括与国际衡量标准相近、与国际通行

规则或国际惯例对接、涉外投资贸易开放程度等，可从国际

对标、法律法规、跨境投资贸易、对外开放度等维度进行考

察和比较。国际化的营商环境，可提升营商环境的层次和水

平，促进涉外投资贸易，增强市场吸引力和国际竞争力。

二、我国营商环境改革取得的成效

近年来，各地区各部门按照党中央、国务院部署，深入

推进“放管服”等改革，出台了一系列改革创新举措，从各

个层面改善营商环境，取得明显成效。

（一）精简审批许可，放宽市场准入

大力简政放权，国家层面削减审批事项46%,投资核准

事项90%,工业生产许可证种类压减1/3,推行全国统一市场

准入负面清单，2019年最新版比2016年试点版缩减60%以上。

全面改革商事制度，实行“先照后证”、实缴转认缴、“证照

分离“、企业简易注销和简化审批流程等改革，降低了市场准

入门槛，提升了便利度，企业开办、建筑施丁许可等领域的

手续、时间和成本大幅压缩，推动大量新的市场主体加入创

业兴业，新设主体占市场主体总数的70%以上，每年新增就业

岗位超过1300万人，扩大了就业机会并带来新的投资和收

入，对经济增长形成有力支撑。

（二）实施减税降费，降低企业经营成本

2018年减少税费1.3万多亿元，2019年实行大规模减

税降费，减轻企业税费负担超2万亿元，重点惠及制造业和

中小微企业，并且不是一次性的，而是制度性的，持续为企

业减负。优化纳税流程，推行电子发票、网上办税等措施，

缩短纳税时间和成本。多方入手，降低企业用能、物流、电

信等经营成本。加大金融业对民营企业、中小企业信贷融资

的支持力度，减少歧视性条件限制，降低了企业综合融资成

本。

（三）优化办事流程，提高政府服务便利度

持续减程序、减证明、减时间、减成本，创新服务方式,

实行，，一网一门一次，，改革、推行互联网+政务服务，全国一

体化在线政务服务平台已上线运行，实现“一网通办”、异地

可办，在线服务平台与实体政务大厅加速融合，“网上办、就

近办、一次办“在许多地方成为现实，如办理用电用水、不

动产登记等事项的效率大幅提升，政务服务更加便捷高效，

利企便民，市场主体和社会公众办事便利度增强，有了实实

在在的获得感。

（四）创新监管方式，促进市场公平竞争

放管结合，创新监管方式，加强事中事后监管，推行信

用监管、“双随机一公开“监管、互联网+监管、综合执法监

管等新型监管模式，建立全国性的社会信用平台、企业信用

信息监管平台和失信联合惩戒机制，提升了监管公平性和有

效性。对新兴产业实行包容审慎监管，促进了创新创业和新

旧动能转换，新动能对经济增长的贡献力超过l/3o推动制

定公平简便的监管规则和标准，清理对不同企业歧视性或差

异性的监管做法，破除了不少妨碍公平竞争的体制机制障碍,

促进市场公平准入和公平竞争。

（五）加快立法进程，推进法治化建设

根据优化营商环境的需要，对现行法律法规进行多轮“立

改废释”，制定出台了一批相关法律法规，省市县三级政府部

门权责清单和国务院部门审批事项清单均已向社会公布。天

津、辽宁、陕西等省市制定出台了优化营商环境的地方性法

规，2019年国务院公布了《优化营商环境条例》，将优化营

商环境提升到法规制度层面，成为我国营商环境法治化建设

的标志性事件。

（六）扩大对外开放，提升国际化水平

颁布外商投资法及实施条例并于2020年起在全国实施，

最近三年连续发布外商投资准入负面清单，条目数量不断“瘦

身”，开放之门越开越大。先后在上海等地设定18个自贸试

验区，在打造一流营商环境上占据“制高点”，并将负面清单、

证照分离、便利贸易等改革向全国复制推广，特斯拉超级工

厂从签订协议到破土动工仅用5个多月时间，便在上海落地。

推进跨境贸易便利化改革，简化通关手续，减少和公布口岸

收费清单，压缩通关程序和时间等。据统计，2019年我国新

设外商投资企业3万多家，日均100多家落户中国，实际使

用外资约9千亿元，同比增长6.6%。

事实表明，优化营商环境改革在破除制约市场活力的体

制机制弊端上取得重大突破，解决了一大批重点难点问题，

降低制度性交易成本和企业经营成本，营商环境明显改善，

市场化、便利化、法治化、国际化程度大幅提升，有效激发

了市场主体活力和发展内生动力，增强了获得感，对于扩大

就业兴业，促进经济转型和稳中向好，起到关键支撑作用。

世行报告评估显示，中国营商环境在全球190个经济体中的

排名，由2013年的96位大幅提高到2019年的31位（见图

2）,连续两年跻身全球营商环境改善最大的经济体排名前十。

三、存在的短板弱项

虽然我国营商环境已有明显改善，但与市场主体期盼相

比，与国际先进水平相比，目前还存在不少差距和短板弱项。

（一）改革不平衡问题突出

在改善营商环境进程中，有些改革进展明显，有些改革

相对滞后，存在着不平衡问题。从不同地区看，世行营商环

境报告的评估以北京、上海两个中心城市为样本，国内评估

大多以大中城市为样本，并不代表不同地区营商环境都处于

同等水平，如东部地区，中心城市改革进展较快，中西部地

区、农村地区相对慢些。从不同领域看，改革进展也有快有

慢，以世行报告衡量的10个领域全球排名为例，中国在执行

合同（第5位）、获得电力（第12位）、开办企业（第27位）、

保护中小投资者和登记财产（第28位）、办理建筑许可（第

33位）等领域排名靠前，在办理破产（第51位）、跨境贸易

（第56位）、获得信贷（第80位）、纳税（第105位）等领

域排名则相对靠后，存在“短板”。从不同层次看，存在进度

不一、上下脱节等情况，如在简政放权问题上，既有上级部

门明放暗不放、放责不放权以及中层“梗阻”问题，也有基

层接不住、管不好、落实不力问题。

（二）一些领域存在制度性痛点堵点

在市场准入环节，企业开办“准入不准营”和建筑施工

许可手续多耗时长仍是亟待破解的两大“堵点”，一些不必要

的审批许可、资质资格认可、变相审批问题仍然存在，特别

是一些地方对民营企业、异地企业设置的差别待遇、歧视性

限制，形成地方保护和市场壁垒，对公平准入形成制约。在

生产经营环节，近年来减税降费减轻了企业负担，但税费水

平仍高于世界平均水平；融资难融资贵问题，仍是制约民企、

中小企发展的痛点堵点。一些地方招商引资时办事便利，手

续简单，但在企业或项目落地后，却提出不同监管要求或手

续不全，使企业面临罚款停业。一些地方和部门服务意识不

强，办事推诿扯皮，企业和公众意见较大。在企业退出环节,

企业注销手续多时间长，企业破产办理更是耗时耗力，特别

是一些传统企业出现资不抵债，债务无力偿还，难破产也破

不起，无法退出，成为僵尸企业，如何解决仍是难题。

（三）信用体系亟待健全

信用体系是营商环境的基础要件，涉及市场主体活动的

各个领域和方面。近年来，我国信用体系建设加快，取得长

足进步，但还存在不少薄弱环节和缺陷，不讲诚信、违约失

信的问题较为突出。从政务方面看，一些地方政府不讲诚信

问题突出，有的以政府换届、机构变动、上级政策变化等为

由，对作出的政策承诺不兑现，订立的合同不履行，拖欠的

款项不归还，给企业造成损失和困难，营商环境缺乏可预期

性。从监管方面看，信用体系建设存有不足，例如不同地方

和不同部门对企业信用的信息收集和公布标准不一，检查、

修复和异议的做法各异，一些“黑名单”认定和联合惩戒措

施缺乏法律依据，信用泛用与震慑不够问题并存。再如民营

企业、小微企业借贷融资，往往信用积累先天不足，融资担

保工具创新不够，在银行授信、担保融资、融资增信等方面

得不到支持，成为融资难融资贵的原因。从社会方面看，不

少企业和个人在经营活动中不讲诚信、不重承诺履行、不信

守合同等情况时有发生，有的甚至靠坑蒙拐骗发不义之财，

诚实守信氛围有待形成。

（四）法治保障存有不足

从立法看，随着营商环境改革深入，迫切需要对相关法

律法规进行“立改废”，使改革于法有据，例如证照分离改革、

告知承诺制、建立信用体系等，都涉及到法律问题，由于有

关立法相对滞后，对推进改革形成制约。再如，一些地方习

惯于以政府决定、暂行办法、“红头文件”等形式推进改革，

经常发生变动反复，缺乏规范性和稳定性。从执法看，执法

不公、多头执法、选择性执法等问题依然存在，例如一些地

方对不同类型企业、不同属地企业采取不同的执法标准，处

罚尺度不一，自由裁量权过大，一些地方流行运动式执法，

在专项整治、应对上级检查等活动中，采取行业性或区域性

停产停业，给企业正常生产经营造成困扰和损失。从司法看,

存在着企业合法权益保护不够、公信力不强等问题，例如有

的地方利用行政权力干预司法审判，使相关企业受到不公正

对待，有的司法部门对涉及地方政舟失信违约问题，借故不

予受理立案，使受损企业投诉无门，有的涉企司法诉讼程序

繁杂时间漫长，缺乏效率，有的被侵权企业即使胜诉，但执

行起来困难重重，造成企业维权成本过高。

四、几点思考和建议

持续推进“放管服”改革，打造国际一流营商环境，关

键是要把握改革规律，以问题为导向，着力解决市场主体关

切的重点难点问题，提升营商环境的市场化、便利化、法治

化、国际化水平。

（一）以系统集成提升改革成效

几年来，各地区各部门针对营商环境重点领域推出了许

多改革创新举措，取得了明显成效，也积累了经验，按照“先

试点后复制再推广”的思路，接下来应加强经验总结和统筹

协调，对重点领域的改革举措进行系统集成，形成整体改革

方案在全国统一实施，防止零敲碎打、各改各的、进度不一,

这是改革进入新阶段的必然选择，不仅可巩固扩大改革成果,

提高整体成效，也有助于化解改革进展不平衡矛盾。具体来

说，对市场准入涉及领域，应加快推行全国统一的市场准入

负面清单制度，实现“非禁止即准入”，从体制上破除阻碍公

平准入的各种限制，使各类市场主体都能依法进入。同样，

对于企业开办、建筑施工许可等领域的各种审批事项，应进

行全面清理，必须保留的要制定清单公布，实行动态调整，

在全国统一实施。对市场监管涉及领域，按照《优化营商环

境条例》要求，应当分领域制定全国统一、简明易行的监管

规则和标准，向社会公开，提高市场监管的透明度和公平性,

维护市场公平竞争。建立全国统一的在线监管系统，加强标

准化建设，推动各领域各层级的监管信息共享，违法线索互

通，执法协作联动，提高监管效能。对政务服务涉及领域，

近年来各地区各部门创造了许多好的做法和经验，如“一网

一门一次“、并联审批、一网通办、“最多跑一次“、清单管理

等，应当加以总结提炼，提升到制度层面，形成标准化的办

事规则和流程，作为国家标准在全国统一实行。在国家标准

内，地方和部门可不断创新，提升便利度，如办事的国家标

准是5天，地方3天乃至1天可办结，当然更好。

（二）以制度重构破解痛点堵点

一些领域之所以存在束缚市场活力的痛点堵点，分析起

来原因有三：一是按照现行制度办事难度大、耗时长成本高;

二是涉及体制问题，办一件事需要多个部门或层级点头同意,

绕不开也拖不起；三是现行制度有法律法规依据，如改变需

要先修改法律规定。如此看来，所谓痛点堵点多是制度性的,

单靠技术性调整和局部改进并不能从根本上解决问题，只有

从制度变革入手，重塑相关领域的办事制度，才能彻底破解

痛点堵点。比如，为打通企业开办中“准入不准营”堵点，

先后推出证照分离、三证合一、多证合一等改革，解决了一

些程序性和技术性问题，但有关许可证还是要办，程序还得

走，“办证多”这一实质问题还没有解决，所以现在又采取直

接取消许可、审批改为备案、告知承诺制等办法来“减证”。

这就需要重构制度，包括全面梳理行业许可事项，清理市场

准入的各种歧视性限制，做好审管衔接和事中事后监管，进

行审批流程再造，通过健全信用体系和信息共享机制来确保

承诺的可信和履行，修订法律法规为改革提供依据和标准等

一整套“照后减证”的制度重新设计，并在全国统一实施，

这样才能真正打通“准入不准营”这一最大堵点。以此类推,

建筑施工许可、企业融资难融资贵、一网通办、企业破产难

等痛点堵点问题，都可参照制度重构的思路来解决，在解决

痛点堵点问题上取得更大突破。

（三）以信用体系夯实营商基础

市场经济是信用经济。建立一个诚实守信、重诺践约、

失信受戒的信用体系，可为营商环境改善提供有力支撑。为

此，首先要加快社会信用体系建设，统一标准，建立健全信

用信息的收集公布、承诺履约、信用修复、异议投诉、商业

秘密保护、“黑名单”认定、失信惩戒等制度，实行分类分级

管理，引导市场主体诚信守法、信守承诺。其次要强化政务

诚信，建立有效的约束机制和问责制度，对市场主体作出的

政策承诺不履行、订立的合同防议不遵守和拖欠账款等行为，

应依法追究相关政府部门的责任，对因政府违约毁约给市场

主体造成损失的，要依法予以补偿，为市场主体提供一个可

预期的政务环境。最后要健全信用运作机制，既要合理用信,

也要防止用信不当，例如，可将市场主体信用状况与企业开

办、合同订立、招标投标、政府采购等市场活动挂钩，使守

信者一路畅通，失信者寸步难行；将市场主体信用状况与市

场监管结合起来，健全信用信息监管平台，根据企业信用等

级实行分类监管，形成以信用为基础的新型监管机制，