违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准(试行)

违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准(试行)第一章总则1.1制定目的与依据为规范违法实施经营者集中行政处罚裁量权行使，确保行政处罚公平公正，保护经营者、消费者合法权益和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国反垄断法》（2022修正）《经营者集中审查规定》《国务院关于经营者集中申报标准的规定》等法律法规和规章，制定本基准。1.2适用范围本基准适用于全国各级反垄断执法机构查处的违法实施经营者集中案件，包括未依法申报实施集中、申报后未经批准实施集中、违反附条件批准决定实施集中三类案件。1.3裁量原则（1）合法原则：裁量权行使应当符合法定权限、程序和处罚幅度，不得超越法定权限设定裁量标准；（2）过罚相当原则：处罚幅度应当与违法行为的性质、情节、竞争损害程度、社会影响相匹配；（3）公平公正原则：对同类违法行为、同等违法情节的经营者，适用的裁量阶次和处罚幅度应当基本一致；（4）处罚与教育相结合原则：对主动整改、合规意识较强的经营者依法从轻处理，引导经营者建立反垄断合规体系；（5）程序正当原则：充分保障经营者的陈述权、申辩权、听证权和救济权。1.4裁量阶次划分本基准将违法实施经营者集中的处罚裁量划分为不予处罚、从轻或减轻处罚、一般处罚、从重处罚、顶格处罚五个阶次，各阶次适用情形和处罚标准相互衔接，不得重叠适用。第二章违法情形与危害程度认定2.1违法实施经营者集中法定情形（1）经营者集中达到《国务院关于经营者集中申报标准的规定》第三条规定的申报标准（参与集中的所有经营者上一会计年度全球营业额合计超过100亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度中国境内营业额均超过4亿元人民币；或参与集中的所有经营者上一会计年度中国境内营业额合计超过20亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度中国境内营业额均超过4亿元人民币），未依法事先向反垄断执法机构申报即实施集中的；（2）经营者提交集中申报后，在反垄断执法机构法定审查期限届满前未获批准，擅自实施集中的；（3）经营者违反反垄断执法机构作出的附条件批准集中决定，不履行或规避履行限制性义务，维持或扩大集中效应的；（4）经营者采取拆分交易、隐瞒关联关系、虚构交易背景、代持股权/资产、分步收购压低单次交易金额、转移控制权不披露等方式规避申报义务的，直接认定为违法实施集中，且主观过错程度为故意。2.2竞争影响认定标准2.2.1具有或者可能具有排除、限制竞争效果，符合下列情形之一的，按竞争损害类案件处理：（1）相关市场CR10（前10家经营者市场份额合计）超过80%，参与集中的经营者合计市场份额超过15%；（2）集中后相关市场HHI指数（赫芬达尔-赫希曼指数）提升超过100，且集中后HHI指数高于1500；（3）集中将实质性抬高市场进入壁垒，导致潜在竞争者进入相关市场的成本提升30%以上，或进入周期延长2年以上；（4）集中将产生上下游市场传导效应，挤压上下游中小经营者生存空间，预计相关领域中小经营者数量将减少20%以上；（5）集中后经营者具有提高商品/服务价格、降低质量、限制创新的能力，且存在相关实施计划或过往同类行为记录；（6）其他经反垄断执法机构竞争评估认定存在排除、限制竞争效果的情形。2.2.2不具有排除、限制竞争效果，即经评估不存在前款所列情形，集中后相关市场竞争格局未发生实质性改变，不会损害消费者利益和社会公共利益的，按非竞争损害类案件处理。2.3情节严重程度考量因素认定违法情节应当综合考量以下因素：经营者主观过错程度（故意/过失）、违法持续时间、是否配合调查、是否采取补救措施、是否造成实际损害、是否存在同类违法记录、是否涉及民生重点领域等。第三章裁量阶次及适用标准3.1不予处罚适用情形及标准符合下列情形之一的，不予行政处罚，出具《责令改正通知书》，对经营者进行反垄断合规教育：（1）经营者集中未达到法定申报标准，且不存在规避申报情形的；（2）违法行为轻微并及时改正，未造成危害后果，包括集中实施前主动终止交易、申报后未获批前主动停止实施且未对市场竞争产生任何影响的；（3）有充分证据证明经营者对未申报不存在主观过错，包括已聘请具备资质的第三方机构出具未达申报标准的合规评估意见，且确因客观计算偏差导致未申报，事后主动补充申报的；（4）违法行为终了之日起二年内未被发现，且未涉及民生安全、金融安全、公共卫生等重大公共利益的；（5）其他依法应当不予处罚的情形。3.2从轻或者减轻处罚适用情形及标准3.2.1适用情形：（1）主动向反垄断执法机构报告违法实施集中事实并提交关键证据，为案件查办节省成本的；（2）主动采取措施消除或者减轻违法行为危害后果，包括主动暂停集中实施、主动剥离相关资产/业务恢复到集中前状态、主动修订交易条款消除竞争影响的；（3）全程配合反垄断执法机构调查，主动提供执法机构未掌握的证据材料，协助执法机构查明案件核心事实的；（4）初次违法，危害后果轻微且在立案前完成整改的；（5）在集中交易中处于被动参与地位，未主导交易决策、未从违法集中中获得主要收益的财务投资者或小股东；（6）其他依法可以从轻或者减轻处罚的情形。3.2.2处罚标准：（1）非竞争损害类案件：减轻处罚的处50万元以上200万元以下罚款，从轻处罚的处200万元以上275万元以下罚款；（2）竞争损害类案件：减轻处罚的处上一年度销售额0.1%以上1%以下罚款，从轻处罚的处上一年度销售额1%以上2%以下罚款，同时责令停止实施集中、限期恢复到集中前状态，违法所得依法予以没收。3.3一般处罚适用情形及标准3.3.1适用情形：经营者不具备从轻、减轻、从重或顶格处罚情节，且违法事实清楚、证据充分的，适用一般处罚。3.3.2处罚标准：（1）非竞争损害类案件：处275万元以上350万元以下罚款；（2）竞争损害类案件：处上一年度销售额2%以上3%以下罚款，责令停止实施集中、限期恢复到集中前状态，没收违法所得。3.4从重处罚适用情形及标准3.4.1适用情形：（1）主观故意明显，采取拆分交易、代持、隐瞒关联关系、伪造财务数据等方式刻意规避申报义务的；（2）违法实施集中持续时间超过3年的；（3）拒不配合反垄断执法机构调查，包括拒绝提供证据材料、隐匿/销毁/伪造证据、阻挠执法人员现场检查、恐吓威胁证人的；（4）违法实施集中已经造成实质性竞争损害，包括相关市场商品/服务平均价格涨幅超过10%、中小经营者退出市场数量较上一年度增长20%以上、消费者有效投诉量增长30%以上、相关领域研发投入同比下降15%以上的；（5）五年内两次及以上实施违法实施经营者集中行为的；（6）违法实施集中涉及民生保障、医疗健康、食品药品、互联网平台、金融安全、能源资源等重点领域，造成不良社会影响的；（7）其他依法应当从重处罚的情形。3.4.2处罚标准：（1）非竞争损害类案件：处350万元以上500万元以下罚款；（2）竞争损害类案件：处上一年度销售额3%以上10%以下罚款，责令停止实施集中、限期恢复到集中前状态，没收违法所得；情节严重的，可以同时责令禁止其在1至3年内参与境内同行业经营者集中交易。3.5顶格处罚适用情形及标准3.5.1适用情形：符合从重处罚情形，且存在下列情形之一的，适用顶格处罚：（1）违法实施集中导致相关市场形成垄断格局，参与集中的经营者合计市场份额超过50%，且无有效潜在竞争者的；（2）违法实施集中造成重大公共利益损害，引发重大群体性事件、重大质量安全事故或者重大金融风险的；（3）暴力抗拒执法，造成执法人员人身伤害或者执法设备严重损坏的；（4）违法行为造成特别恶劣社会影响的。3.5.2处罚标准：（1）非竞争损害类案件：处500万元顶格罚款；（2）竞争损害类案件：处上一年度销售额10%顶格罚款，责令立即恢复到集中前状态，没收全部违法所得，禁止其3至5年内参与境内同行业经营者集中交易。第四章特殊情形裁量规则4.1附条件批准集中违法情形裁量（1）轻微违反附条件义务：包括未按要求提交年度执行报告、未及时告知执法机构相关非核心变动情况，及时改正且未影响限制性条件执行效果的，从轻处100万元以上300万元以下罚款；（2）中度违反附条件义务：包括未按要求履行资产剥离义务、未按要求开放接口/数据、未按要求保持业务独立性，造成限制性条件部分失效的，从重处300万元以上500万元以下罚款，或处上一年度销售额1%以上5%以下罚款；（3）严重违反附条件义务：包括拒不履行限制性条件、采取措施规避限制性义务，导致竞争损害发生的，按本基准3.4、3.5条从重或者顶格处罚，必要时撤销附条件批准决定，责令恢复到集中前状态。4.2多主体参与集中的裁量区分（1）交易主导方：包括发起交易、掌握交易决策权、获得主要交易收益的经营者，按其违法情节对应阶次处罚；（2）被动参与方：包括持股比例低于10%的财务投资者、未参与交易决策的小股东，符合从轻减轻情形的，按对应阶次下浮30%-50%幅度处罚；（3）教唆、协助其他经营者规避申报的中介机构，按《反垄断法》相关规定另行处罚，涉嫌犯罪的移送司法机关。4.3销售额与违法所得计算规则（1）本基准所称上一年度销售额，是指违法实施集中行为发生上一会计年度经营者的全球营业额，扣除相关税金及附加，计算标准与经营者集中申报营业额计算标准一致；集中分多阶段实施的，以第一个实施行为的上一会计年度为准；经营者成立不满1年无完整会计年度销售额的，按实际经营期销售额折算为年度销售额，无法折算的适用500万元以下罚款档；（2）违法所得是指经营者因违法实施集中获得的全部额外收益，包括集中后因市场力量提升获得的溢价收入、成本节约额、创新收益转移额等；违法所得无法准确计算的，按相关经营者集中交易金额的1%-5%核定违法所得。4.4竞合情形处理经营者同时违反《反垄断法》其他规定，包括同时构成滥用市场支配地位、达成垄断协议的，分别裁量，合并处罚。第五章裁量程序与监督5.1裁量告知义务反垄断执法机构在作出行政处罚决定前，应当书面告知经营者拟适用的裁量阶次、事实依据、法律依据，经营者提出听证申请的，应当依法组织听证。5.2证据核实规则执法机构应当对经营者提交的从轻、减轻、不予处罚的证据材料进行核实，经查证属实的应当采纳，不得因经营者提出陈述申辩而加重处罚。5.3集体审议制度符合下列情形之一的案件，应当由反垄断执法机构案件审理委员会集体讨论决定：（1）拟处上一年度销售额5%以上罚款的；（2）拟处300万元以上罚款的；（3）拟适用顶格处罚的；（4）案情复杂、各方争议较大的；（5）涉及重大公共利益的。5.4裁量说理制度行政处罚决定书应当明确载明案件事实、竞争影响评估结论、裁量阶次适用的理由，对经营者提出的陈述申辩意见是否采纳应当说明理由。5.5裁量监督机制上级反垄断执法机构应当定期对下级机构适用本基准的情况进行抽查，发现存在