循环经济建设实践中的税收问题及其对策思考

循环经济建设实践中的税收问题及其对策思索

贵阳市税务学会课题组

循环经济是指在经济发展中。以资源的高效、循环利用为

核心，以“减量化、再利用、再循环”为原则，以低消耗、低

排放、高效率为特征，实现经济社会的可持续发展。推动循环

经济发展，是在经济建设中实行科学发展观的有效载体和生动

体现。

实现生产模式从粗放式资源依靠型向可持续资源效益型转

变；消费模式从传统消费模式向绿色消费模式转变，是循环经

济建设的关键目标，资源综合利用是实现这两个环节模式转变

的重要手段。税收对经济活动具有重要的调整作用，所以国家

从上世纪80年头起，就出台了系列激励支持废渣、废水、废气

等生产“三废”的回收再利用的资源综合利用税收政策，并在

循环经济建设发展中发挥了重要作用。当前，转变经济发展方

式、应对气候改变和节能减排工作已列入中心的重要议事日程。

基层税务机关有必要对有关资源综合利用税收实惠政策在循环

经济发展政策效应和执行中存在问题刚好反映，并提出完善政

策的相应建议，为上级税务机关和立法机构修订税收法律和政

策供应决策参考，更好地发挥税收职能推动循环经济建设，实

现国民经济又好又快地发展。

一、税收实惠在循环经济建设实践中的政策效应和显现的

问题

（一）当前有利于循环经济建设的税收有关实惠政策

我国目前有利于循环经济发展的税收政策包括：对资源综合利

用的税收实惠政策，对废旧物资回收利用的税收实惠政策，对

环境爱护的税收实惠政策，以及对技术进步、成果转让的税收

实惠政策。与基层国税机关税收征管亲密相关的政策主要有：

1.增值税：主要是对部分资源综合利用生产的建材产品、电力、

废（液）渣生产的黄金、白银、销售收购的废旧物资，实行免征

（即征即退）、减半征收增值税等税收实惠政策。

2.企业所得税：规定企业利用本企业外的大宗煤干石、炉渣、

粉渣作主要材料，生产建材产品的所得，企业综合利用本企业

生产过程中产生的在《资源综合利用书目》（以下简称《书目》）

内列举的资源作主要原料生产的产品所得，自生产之日起，均

免征5年企业所得税。另外，对为处理其他企业废弃的，在《资

源综合利用书目》内列举的资源而新办的企业，经主管税务机

关批准，也可减征或免征1年企业所得税。外资企业供应节约

能源和防治环境污染方面的专有技术所取得的转让费收入，可

减按10%的税率征收预提所得税，其中技术先进、条件实惠的,

可赐予免税。

㈡当前资源综合利用的税收实惠政策有效促进工业生产

的节能减排进程

依据五个区、县的十多个循环经济项目建设实践反映的状

况，由于已有的资源综合利用的税收实惠政策得到仔细落实，

工业废渣在水泥生产中大量利用，有效地削减了各种工业废渣

的排放。但现有资源综合利用税收实惠政策在激励利用废气、

废液利用减排方面还是存在一些问题。

1.税收实惠政策有利地推动了固体废弃物的减排工作

由于对固体废弃物资源综合利用的享受税收实惠的条件和

判别标准明确，可操作性强，有力推动了建材、发电等行业主

动利用阡石、矿渣、炉渣和粉煤灰。仅2006和2007两年，全

市就有资源综合利用企业49户享受增值税即征即退实惠待遇,

累计减免税收8872万元。目前，全市的工业固体废物综合利用

率已达到49.7%,税收政策的推动效应显著。

2.循环经济建设实践中税收实惠政策亟待完善的问题

由于科技进步加快，大量生产工艺创新，资源综合利用范

围不断拓展，产生增值税进项抵扣规定不适应资源综合利用发

展、《资源综合利用书目》修订不刚好和税收实惠政策调整滞后

等问题。它们降低了基层的税收实惠政策执行可操作性，弱化

了对一些“三废”有效利用项目政策支持，亟待修订和完善。

⑴在固态废弃物综合利用方面的税收问题

①现有增值税政策中，关于利用废旧物资作原料的工业制

品的进项抵扣率过低，不适应尽快推动循环经济发展的要求。

如金阳新区一家环保科技企业利用废旧塑料生产埋地排水用钢

带螺旋水纹管，年生产实力1万吨。生产原料中新聚乙烯与回

收废旧塑料各占50%,仅此一项,每年可消化废旧塑料5000吨,

有利于避开废弃塑料污染土地，以及不法厂商将再生塑料加工

为食品袋危害人民健康，该项目对可持续发展和构建和谐社会

具有主动作用。由于当前税收政策存在肯定局限性，该项目的

发展承受着较大的压力。详细地说，按税法规定，废旧物资公

司在回收废旧塑料的销售环节免增值税，该企业来自回收废旧

塑料原料的进项只能按10%进行抵扣。在原料中掺入一半的回

收废旧料使每吨产品成本降低1500元，是该企业利用用回收废

旧塑料主要动因。假如还能从税收方面进一步减轻负担，将有

利于该产品提高市场竞争力和塑料行业的利废主动性。因此，

为了推动物资综合利用，削减废弃塑料排放，有必要提高以回

收废旧塑料为原料的产品的增值税购进抵扣率。

②《书目》修订不刚好，使利用新技术的资源综合利用项

目税收实惠认定审批带来困难。如近年来出现的主要用固体废弃

物制成的新型建筑材料一一凝石，《书目》关于建材产品的说明中，

就未将其列入。我省某企业与清华高校合作，投入960万元，在白

云区将原水泥生产设备改造为新型建材凝石示范生产线，以工业废

弃物为主体原料，其中高炉水渣34%、粉煤灰30%,与（目前为外购）

水泥熟料30%,氟石膏5%、复合成岩流体1%,经磨细制成硅铝基水

硬性胶凝材料，简称“凝石”，主要性能符合矿渣水泥或复合水泥

标准。其一次粉磨的生产工艺替代了两磨一烧传统水泥工艺，实现

清洁生产，综合能耗低，无废气排放。目前，该项目起先试生产，

并通过省技术标准局检测，产品已用于水利工程中的护坡、护堤等

非结构工程和生产建筑用空心墙体砌块。达产后年产凝石12万吨,

可利用并减排固体废弃物7.68万吨。该产品功能性质均与水泥类

似，似可比照掺渣水泥享受有关税收实惠，但国家在2003年修订

的《资源综合利用书目》中，关于建材产品的说明界定中未将此类

材料列入，使该项目办理申请享受税收实惠手续带来较大的困难。

③目前资源税税率过低，生产企业缺乏节约原料的经济动力。

以磷矿石为例，目前每吨磷矿的资源税才5元钱，而依据品位每吨

矿石价格售价为200〜400元，资源税产生的成本微乎其微，难以

推动企业提高资源利用率，削减奢侈。

⑵在废气综合利用方面的税收支持不全面，导向功能不明

显

贵阳是我省重要的黄磷生产基地，理论上讲，每生产1吨黄

磷约产生3000标方尾气，其主要成分是C0（一氧化碳），占75%〜

90%,另外还有COK二氧化碳）、硫化氢、氟化氢、磷化氢等。

目前，这些尾气作为燃料，只利用了1/5左右，其余气体干脆从

火炬点燃放空。据业内人士估计，仅年产黄磷16万吨的开阳，

每年就直燃排放3亿标方黄磷尾气。而每烧掉1立方尾气，将产生

1.24千克C02,即通过燃烧法处理尾气，相当于向大气排放37万

吨C02,既造成了资源奢侈又加剧全球的温室效应。

今年来，贵阳黄磷行业投身循环经济建设中，发展一破产

业拉长产业链，利用黄磷尾气生产甲酸、甲酸钠、脱氟三聚硫

酸钠和磷胺等精细化工产品，实现了减排、节能、增收。其中，

比较典型的利用尾气生产甲酸系列产品。目前，依据《财税

[19941001号》文件及2003修订的《书目》，尾气综合利用生

产的化工产品企业可享受所得税实惠。但由于税收政策在激励

尾气综合利用方面不够细化，利用效率凹凸不同的项目都享受

相同的实惠，缺乏对高效利用技术的导向支持。

比较典型的是开阳两家企业，分别投资900万元和2000万

元，建设利用黄磷尾气生产甲酸钠和甲酸产品项目。

①甲酸钠生产工艺为：水洗净化黄磷尾气，将脱硫尾气送入反

应装置，在2.1MPa和120℃条件下，与烧碱溶液反应生成甲酸钠。

甲酸钠可接着通过有机酸酸化取得甲酸，或加工成草酸、保险粉等

产品。

②甲酸生产工艺为：以变压吸附法净化黄磷尾气并富集其中的

一氧化碳，达到强基合成所需的浓度、纯度后，用净化的一氧化碳

高压液相催化，合成甲酸甲酯，再将其水解得到甲酸。

生产甲酸钠工艺每吨需耗用0.29吨烧碱，而烧碱一般以氯碱法

电解制取，为此需耗电580kwh。明显，甲酸法工艺线路短，且不耗

碱，综合耗能低，无疑是相对比较先进。但它们在享受的税收政策

方面却没有差别，都享受免企业所得税5年的实惠。可见，当前税

收实惠政策对资源综合利用中，激励节能效率和采纳新技术方面的

导向作用不足。

⑶税收政策对生产生活废液的减排利用方面支持力度不够

①当前税收政策对生产废水减排无明确支持。现在一般黄

磷企业采纳开放循环用水和石灰吸附式废水处理工艺，这种工

艺热效率低，易外泄造成污染事故。为此，开阳某化工企业依

据循环经济要求，改造优化原生产污水处理工艺，变开放式处

理为密闭式处理，同时缩短了流程，实现了生产用水的保温柔

循环运用。削减了工业用水量，弥补了旧工艺的热效率低、污

染风险大的缺陷。但目前税收政策对废水减排方面缺乏支持：

一是未实行消费型增值税，污水处理改造投资不能抵扣；二是

企业所得税实惠不明确，必需利用废水生产出化工和建材产品，

方能享受所得税实惠。由于工业用水节约减排的经济效益是特

别有限的，已经影响了黄磷企业投资改造废水处理的主动性。

②税收政策对生活（厨房）废液综合利用支持力度不够。目

前贵阳餐饮业集中，必将产生大量含有油脂的沿水。其中的大

部分充作饲料养殖家畜。而动物食用同类肢体制成的食物，既

违反生物伦理，也简洁产生疯牛病之类未知动物疾病；少部分

为不法分子收购后，经过简洁的脱色、脱臭处理，制成“地沟

油”，静静卖给一些小饭馆运用，严峻危害了消费者身体健康。

为此，我省某生物能源公司在白云区投资建设的“生物柴油”

项目，采纳酯化和酯交换反应，将来自沿水、地沟油的动物油

和油料植物的废油、皂脚、油脚酸化处理，形成“脂肪酸甲脂”,

俗称生物柴油。由于其co?排放呈平衡状态，分子为单链结构,

不会造成硫化物及芳香类有害物质的排放。与石化柴油相比较,

其在运用时将削减94%的微粒排放；在自然中的降解速度提高3

倍，故而有“绿色柴油”之称。该项目既有利于解决、沿水地、

沟油污染环境、重返餐桌危害人民健康，又在肯定程度上缓解

能源供应惊慌问题，完全符合国家循环经济要求。该项目总投

资3852万元，年生产实力生物柴油两万吨。即每年可回收利用

各种废弃油脂2万吨以上，现已起先试生产。一旦产品上市，

取得销售收入，就要面临税收问题：一是该项目所需的废油从

众多的小规模纳税人收购，不能取得正式发票，依据当前税收

政策，原料进项不能抵扣；二是不能享受增值税即征即免的待

遇。只能参照《书目》22条之规定：“利用工矿废水、城市污

水及处理产生的污泥和畜禽养殖污水生产的肥料、建材产品、沼气、

电力、热力及燃料”，争取企业所得税实惠。生物柴油推广期

如没有价格优势，在成熟石化柴油产品的压力下，难以获得市

场认可。因此，该创新项目亟待从增值税方面赐予实惠扶持发

展。

3.循环经济建设实施税收实惠影响地方即期税收收入问题

大力开展循环经济建设，有利于推动经济的可持续发展，有利

于爱护长江、珠江中下游地区生态环境，削减大气温室效应。但是,

由于当前财税实惠政策的不完善，不干脆，使财税实惠的政策效应

显现不充分。其详细表现在以下两个方面：一是开展循环经济建设

应享受的税收实惠政策，会削减地方各级的即期税收收入（地方税

和共享税中的地方共享部分），增加地方政府的财政压力；二是中

心的财政转移支付和专项资金虽可用于基础建设和生态环境爱护

项目方面，但一般不能在短期内形成新的财政税收增长点。因此，

已有税收实惠的政策效应局限于使生产要素从东到西流淌的吸引

上。由于我们西部地区原来财力特别有限，税收政策实惠过后，财

力更加捉襟见肘，产生“享受实惠，不实惠”的现象。这种现象亟

待加以矫正，否则可能形成对经济的逆向调整，相悖于税收实惠政

策的设置初衷。

二、完善推动循环经济发展的税收的政策思索与建议

㈠税收政策建议

1.开征新税种

为了引导和推动循环经济的发展，建议开征生态税。一是对

燃油、火电电能和其他能源等产品以及污染源、噪音等征税，对风

能和太阳能等可再生能源不征税；二是对生产生活废弃物（废渣、

废水、废气）排放及其不当处理行为征税，如垃圾填埋和简洁焚烧,

主要是激励资源的再循环和再利用，避开类似电石、石化、黄磷等

生产企业的焚烧尾气、农村焚烧农作物秸杆等，奢侈资源、污染环

境的行为。

2,逐步调整完善我国现有税收政策，促进循环经济发展

⑴改革资源税。

一是扩大征收范围。将现在以矿物资源为主的征税范围扩大

到全部地质地貌形成的资源，涵盖矿物、地下水、地热和水能资源。

同时，还可将原生材料纳入资源税征收范围，此举的目的在于促进

人们珍惜原生材料，多利用可再生资源。所谓原生材料指首次投入

生产等环节的材料，如原木、棉花等。有的学者提出应开征原生材

料税，依据税制改革中的“简税制”原则，我们认为不宜设置过多

的税种，可以通过调整现有资源税的征收范围来实现这一目的；二

是完善计税依据。对从量定额征收的应税资源的计税数量，由销售

或运用数量改为实际开采或生产数量，而对于是否已经销售或运用

则不予考虑。并适当提高单位税额，特殊是对非再生性、非替代性、

稀缺性资源征以重税，以此限制掠夺性开采与开发。三是调整税率。

对铁、煤、石油等非再生性矿产品实行定额税率和比例税率相结合

的复合计税方法，即先在开采或生产环节实行定额税率从量计征，

之后在销售环节依据销售价格再实行比例税率从价计征。四是可考

虑将资源税改为中心地方共享税。由于个别地方仍旧存在将已获得

的资源税变相返还纳税人，以达到片面追求本地经济增长的目的。

依据贯彻科学发展观要求，通过改革资源税税收共享机制，弱化个

别地方逆资源爱护而动的税收博弈实力，促使社会经济发展过程中

珍惜资源，提高资源利用率，实现人与自然和谐发展。

⑵调整和完善促进循环经济发展的税收实惠政策。

——企业所得税。在所得税实惠方面建议事前实惠与事后实惠

相结合，尽量多地运用税基式实惠手段。一是加大对节能设备和产

品研发费用的税前抵扣比例。二是对单位和个人为生产节能产品服

务的技术转让、技术培训、技术询问、技术服务、技术承包所取得

的技术性服务收入，可予以肯定的企业所得税实惠。三是企业用于

清洁生产审核和培训的费用，可以列入企业经营成本；对于企业用

于环境爱护的投资实行税收抵扣；对企业为削减污染而购入的环保

节能设备实行加速折旧或在肯定范围内实行投资抵免；对企业购买

的防治污染的专利技术等无形资产允许一次摊销。四是企业用于环

保及环境美化方面的捐赠，可享受与一般捐赠相同的税收实惠待

遇。

这样前述的黄磷企业综合利用尾气和废水时，在遇到的税收实

惠政策享受方面的冲突，可以得到合理解决。

——增值税。建议税基实惠与税额实惠相结合，进一步改革完

善现有实惠政策。一是在全国范围内领先在环保和节能等固定资产

的购置上实行消费型增值税，以适应企业技术进步、技术创新的迫