对外投资合规系列（三）丨境外投资安全审查制度的全景解析

2026年6月1日，国务院发布第837号令——《国务院关于对外投资的规定》 (以下简称“《规定》”),该规定将于2026年7月1日起正式施行。作为我一、境外投资安全审查制度是《规定》合规要求的核心要素就中国企业境外投资行为，《规定》第五条确立了对外投资活动的双向合规原则，要求企业在境内与境外两个维度上同时履行合规义务。我国(即投资来源国)的国家安全、产业安全及国家利益可能造成的影响。二、境外投资安全审查的范围可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分",但《规定》并未对“影响或者可能影响”作出明确界定。值得注意的是，参考外商投资安全审查的实践经验，结合境外投资的特殊性，我们理解审查机构可能从以下维度评估一项境外投资是否影响或者可能影响我国的国家安全：审查机构可能关注境外投资所涉及的对外输出/提供的产品、技术或服务是否属于敏感领域，例如：算等);等)的管制范围；3.投资目的地(东道国)的性质·东道国数据保护水平及司法协助机制是否完善，能否保障中国投资者合法权益。三、审查机制如何运作?作为一项新确立的制度，境外投资安全审查的具体程序、审查标准等细节尚待进一步明确。我们从以下三个方面进行初步探讨：审查将采用联席会议制，由国务院投资主管部门与商务主管部门联合牵头，协调其他相关部门共同开展审查工作。这一安排与现行外商投资国家安全审查的机制基本一致。从外商投资安全审查的实践来看，具体参与审查的部门主要依据涉案项目所属行业以及相应的行业监管职责分工来确定，项目审查的日常经办职能由国家发展和改革委员会利用外资和境外投资司(简称“外资司”)承担。鉴于《规定》对“影响或者可能影响国家安全”的界定较为原则，企业在具体投资项目中往往难以自行判断是否受到境外投资安全审查的规制。然而，《规定》暂时未设置相应的程序性安排来帮助企业降低这种不确定性。从现有制度对比来看，外商投资安全审查建立了相对完善的程序保障。《外商投资安全审查办法》明确规定了预审查机制：工作机制办公室自收到符合规定的材料之日起15个工作日内，对申报的外商投资作出是否需要进行安全审查的决定，并书面通知当事人。这一机制使得外商投资者能够在正式审查启动前获得明确的程序指引。同样，中国经营者集中申报制度也设置了商谈程序，允许企业在正式申报前就交易是否达到申报标准等事项与反垄断执法机构进行沟通。《规定》目前尚未建立类似的预审查或商谈机制。未来配套规则是否会引入类似的程序性安排，值得持续关注。3对外投资是一项长周期的持续性行为，审查触发的时点直接关系到企业的跨境投资决策与合规成本。境外投资安全审查究竟是类似于外商投资安全审查、经营者集中审查那样的前置审批程序，还是贯穿投资全周期的“事中动态监管”,目前制度层面尚未完全定性。从国际实践来看，美国《对外投资规则》(OutboundInvestmentSecurityProgram,OISP)未采用传统的“前置审批”或“事中干预”模式，而是构建了“企业自行判定+事后申报与合规自律”的监管机制。我国境外投资安全审查制度究竟采取何种具体程序一是事前申报、事中监控、事后追溯，还是其他创新模式一仍有待后续配套规则予以明确。四、与其他政府审批程序的衔接《规定》第十四条指出“对外投资涉及资金汇兑、货物与技术进出口、跨境服务贸易、跨境数据流动、人员出境入境的管理以及经营者集中审查、出口管制、网络安全监管、税收征收管理、国有资产监管等，依照有关法律、行政法规和国家有关规定执行。”由此可见，除了此次新增的境外投资安全审查外，《规定》也明确提示企业境外投资还需要关注其他境内外政府审批和合规要求。其中，经营者集中申报制度作为全球范围内体系成熟、执法活跃的监管领域，尤其需要中国企业重点关注。目前，全球范围内已有超过140个司法辖区建立了经营者集中申报制度。中国企业在境外开展股权或资产收购，或在境内外与合作方新设合营企业时，均应高度重视并审慎评估交易是否触发中国及相关境外辖区的经营者集中申报义务。鉴于当前中国企业在境外投资交易日益活跃，国家市场监管总局于2021年11月15日专门印发了《企业境外反垄断合规指引》,鼓励企业建立境外反垄断合规管理制度，并将境外经营者集中申报作为合规制度的重要组成部分。由于不同司法辖区的法律要求存在显著差异，企业在建立境外经营者集中申报合规制度时，应重点关注以下三个要素：1.申报标准。各辖区判断是否构成集中及是否需要申报的标准不尽相同，企业需因地制宜进行评估，多数辖区以控制权变动和营业额作为核心判断依据，部分辖区还引入交易规模、资产额、市场份额等补充指标。2.申报时间。各辖区对申报时点的要求存在差异性，多数辖区要求企业在交易完成前向执法机构申报，获得批准后方可实施集中，部分辖区则允许企业自行决定是否事前申报，或仅在交易完成后进行申报。3.法律后果评估。违规成本因辖区而异，但整体呈现加重趋势，在强制事前申报辖区，对于未依法申报或未经批准擅自实施集中的行为，企业可能面临高额罚款、交易被暂停，甚至被执法机构要求“恢复原状”。在自愿或事后申报辖区，即使无需事前申报，若交易后续被认定对竞争产生不利影响，执法机构仍有权启动事后调查，并要求企业暂停交易、恢复原状或附加限制性条件。五、相关罚则对违反境外投资安全审查制度的行为，《规定》第二十八条设置了严格的惩罚措施。第二十八条列举的四类违法行为包括：(1)拒不配合境外投资安全审查；(2)提供虚假材料；(3)隐瞒有关信息；(4)不遵守境外投资安全审查决定。对上述违法行为，A一般情形(即未危害国家安全或者投资未完成)已投资情形需要特别警惕的是，除了高额的经济罚款，第二十八条还引入了严厉的“经营资格限制”:一旦触碰红线，违法企业可能被处以“1至3年内禁止从事对外投资活动”的惩罚。这种投资资质的剥夺，对依赖海外市场的企业而言意味着业务线的长期停滞，其潜在经营损失可能远超单纯的罚款。《国务院关于对外投资的规定》首次以行政法规形式，系统性规范了中国境内投资者的跨境投资活动。其中，第十五条确立的境外