教学材料行政管理学-第13章

一、行政改革的基本含义行政改革，一般是指在政府行政管理范围内，为提高行政效率，改变旧的和建立新的行政制度和方式的行政行为。泛指行政系统为适应内外环境的变化，对其自身的功能、结构及其行政人员的行为方式所作的调整和变革，使行政系统与环境之间达到动态平衡，从而实现行政效能的行为过程。包括行政责权的划分、行政职能、行政组织、人事制度、领导制度、行政方式和行政运行机制等方面的改革。二、行政改革的必要性行政改革是当代世界各国普遍关注的问题，也是行政学研究的重大课题。研究行政改革，探讨行政发展的基本趋势，是建立适应社会主义市场经济需要的新型行政体制，促进我国行政管理科学化和现代化的必然要求。第一节行政改革下一页返回(一)行政改革是时代发展的必然要求和平与发展是当今世界的两大主题。世界要和平，国家要稳定，人类要进步，这已经成为当代世界的主旋律。随着世界格局多元化的发展，促进世界向着和平方向发展已成为许多国家政府的一项重要职能。同时，随着经济全球化、一体化的发展，各国政府的综合协调和宏观调控功能势必大大增强。为此，政府必须对传统的行政职能和行政管理方式进行适时的调整和变革，以适应国际形势发展的需要(二)行政改革是促进经济发展和民主建设的需要在当代国际政治环境相对较为和平，而经济竞争日益激烈的条件下，无论是发达国家，还是发展中国家，都面临着发展经济，加强民主政治建设的中心任务。谁能赢得稳定的政治局面和高速发展的经济，谁就能赢在21世纪。因此，当代各国政府纷纷进行行政改革，通过管理观念、管理制度、管理机制和管理方式的调整，以促进经济的发展。第一节行政改革上一页下一页返回同时，通过行政改革，建立适应市场经济发展的行政法规制度、监督制度、廉政制度、民主制度等，增强政府行政管理活动的公开性和民主性，扩大人民群众参政议政的渠道，促进政府与社会公众之间的相互沟通和理解，从而较好地调节上层建筑和经济基础、生产关系和生产力之间的矛盾，保持社会、国家的安定团结。(三)行政改革是提高行政效率的必要和有效的手段提高行政效率，是行政管理研究的出发点和落脚点，也是各国政府行政管理活动的基本目标。为了实现行政效率的提高，需要行政职权的合理划分，政府职能的科学配置，组织机构及其人员的精干高效，人事制度、领导制度的不断完善，行政法规、行政制度的建立健全，行政管理方式方法的科学化与现代化等诸方面的不断改进和完善。而这一切都需要通过行政改革才得以实现不进行行政改革，旧的行政弊端无法克服和消除，新的行政体制不可能形成和运作。因此，行政改革是提高行政效率的根本途径和重要手段。第一节行政改革上一页下一页返回三、当前我国的行政改革(一)我国行政改革的目标我国的行政改革，是在建设有中国特色的社会主义事业、全面实行改革开放的国策的特定条件下进行的。经济体制改革不断深化，政治体制改革逐步推进，科技、教育、文化等领域的改革也全面铺开。我国政府行政改革必须以适应各项改革的要求，以能促进我国社会政治经济全面发展为目标。同时，行政改革作为政治体制改革的重要组成部分，改革的目标必须与政治体制改革的总目标相统一。我国政治体制改革围绕民主、法制、效率和活力这个总目标进行。与此相适应，行政改革必须结合自身的功能特点，把追求效率和活力作为自己改革的目标。特别是在社会主义现代化建设中，政府承担大量的公共管理工作，更需要提高效率，具备充足的行政活力，才能建设成为服务型政府。第一节行政改革上一页下一页返回为此，党的“十七大”报告提出，要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。这正是我国行政改革要努力实现的目标。(二)中国行政改革的基本原则行政改革是一项复杂的系统工程，为了保证行政改革的顺利进行，我国在推进改革的过程中始终遵循如下几项原则：(1)坚持适应性原则。一切从我国国情出发。任何行政改革都应和本国当时的实际情况相适应，要综合考虑国家现实的生产力发展水平、产业结构现状、市场经济发展的程度以及社会接受能力等因素。只有从本国国情出发，才能保证行政改革取得成功。一方面，中国作为一个发展中国家，人口众多、幅员辽阔，经济不发达，人均国民收入水平较低，仍处于社会主义初级阶段；第一节行政改革上一页下一页返回另一方面，中国实行的是以公有制为主体的社会主义经济制度，政府承担着对公有制财产的保值增值责任，这决定了我国政府所承担的职能要比西方国家复杂得多，决定了我国的行政改革必须从国情出发。此外，还要看到，中国地区之间的经济发展很不平衡，东部沿海各省市经济基础较好，经济发展水平较高、较快；而广阔的西北内陆经济发展水平低下，人民实际生活水平远远落后于东部各省市。这种客观上的差异性要求在把握行政改革总目标和实施改革方案时，必须注意照顾各地的特殊情况，一切从各地实际情况出发，不搞一刀切。(2)坚持整体原则，实行系统的配套改革。行政体制本身是一个由许多要素组成的系统。行政改革要追求整体效益和综合效能，必须着眼于全局和整体，不能只追求局部的某一个单一目标。改革开放以前，我国所进行的行政改革只局限于精简机构，很少触及行政体制的其他要素，因而，行政改革的成效并不明显。诚然，机构改革固然是行政改革中最重要的一环，但如果只从机构本身去改革机构，不考虑系统中导致机构臃肿的其他行政要素，第一节行政改革上一页下一页返回如不相应地进行政府职能转变、人事制度改革、领导体制改革，不相应地健全行政法制建设，行政机构改革的成效也难以体现和保障。因此，只有坚持整体原则，实行系统的配套改革，才能使行政体制改革取得实效。(3)坚持科学性原则，实现行政管理的科学化。科学化原则就是要运用现代管理科学来指导行政改革，实现政府行政管理的科学化。坚持科学性原则体现在要充分运用现代化管理科学原理和世界各国政府管理的先进经验，通过改革使政府职能结构科学化；要建立和健全科学的民主的决策系统；要实行和进一步完善公务员制度；要建立科学的行政工作制度，简化行政程序；要广泛采用现代化的科学技术设备，实现办公室自动化。(4)坚持开放性的原则，善于吸收和借鉴人类社会的文明成果。对外开放是中国的一项基本国策，是促进改革，加快改革，深化改革的必由之路。西方各国在长期的行政管理实践中积累了丰富经验，这是人类共同的文明成果和财富，很值得我们学习借鉴。第一节行政改革上一页下一页返回同时，中国是一个具有悠久历史的文明古国，几千年的行政实践已成为人类行政历史中不可分割的组成部分。其中，创建于隋朝的科举制是中华民族在行政领域里开出的一朵智慧之花。科举制作为西方近代公务员制度最直接的渊源，标志着古代社会政府人事管理制度的最高成就。因此，我们在行政改革中既要坚持对外开放，注重吸收和借鉴当今世界各国行政改革的成功经验和先进做法，学习发达国家科学的管理方式方法，以不断丰富我国行政改革的内容；同时也应注重弘扬中国传统文化的精华，古为今用，促进具有中国特色的行政体制的建立和完善。四、当代世界行政改革的趋势当代行政变革的频率不断加快，新思潮、新举措大量涌现。纵观世界各国的行政改革，存在不同的改革取向，主要介绍以下两类：美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出重塑政府理论。其1992年的著作《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》为改革政府提供了一幅新的蓝图。第一节行政改革上一页下一页返回其核心思想是：主张解决政府各种问题的唯一正确的价值选择，在于重新定位政府的职能，按照企业家精神重塑一个“企业化政府”。即是将“顾客至上”、“重视成本”、“注重效率”、“激励竞争”的企业精神与理念注入政府组织，以“活化公共管理”，重塑一个精干、强能、高效的新政府。重塑政府理论为人们重新定义政府提供了一种新思维、一种新范例。研究治理理论的著名学者格里·斯托克，在各国学者们研究的基础上对治理这一概念已经提出了5种主要的观点。①治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府不再是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。②治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。第一节行政改革上一页下一页返回它表明，在现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。③治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。④治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中仍有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。⑤治理意味着办好事情的能力并不只限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威，在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。以上5个论点较为全面地介绍了当代行政改革实践过程中出现的较具代表性的新治理模式。第一节行政改革上一页下一页返回综观以上西方行政改革的过程及趋势，主要归纳为以下几个方面。(一)绩效化与传统行政相比较，当代公共行政从注重过程和投入转而注重结果和产出，从规则导向转向绩效导向，从简单追求效益到更多地关心效益。围绕政府应该干什么，政府主要作用是什么等问题，提出不少颇有新意的主张。各国行政改革越来越多地涉及对国家与社会的关系、国家的边界以及作为国家机器的政府的重新思考。行政改革不仅包括了组织的变革和公务员素质的改善，而且也包括了对行政国家的重新估价，如：它对公共利益和社会目标的界定；它的政策制定和公共领导能力；它调整和适应变化着的形势的能力；它在一个不确定和不稳定的环境中处理问题的能力；它对公众的敏感性、反应性和责任心；它对行政伦理的严格遵从；它是否最大限度地利用技术；它是否尊重公众的直接参与和控制，等等。第一节行政改革上一页下一页返回(二)市场化市场化包括两种趋势。第一种是把原由政府承担的公共事业交由市场调节，主要方式有3种：一是把公共事业承包给非政府机构，如：企业、研究机构和非营利机构等；二是放松管制，允许私人企业经营以前由政府垄断经营的公共服务事业；三是非国有化，将国有企业或政府资产卖给私人经营。于是，“公”与“私”的界线变得模糊起来。在美国，大部分国家税收不是由政府征收，而是通过扣除措施由私人征收；邮政部门的管理已按公司形式重新改组；越来越多的对外援助计划包给政府以外的承办者；政府在私方营垒中大量发展按政府合同从事公共事业的私营公司。与此同时，当代西方各国政府管理市场化的另一种趋势，就是注意把私人企业的成功管理办法引入政府管理中来。在此方面，英国、美国的做法尤为突出。英国每一届政府的研讨行政改革的班子，都聘请私人企业的管理专家参加改革的领导班子，并在改革过程中引入现代企业管理的经验。第一节行政改革上一页下一页返回1968年《富尔顿报告》提出的行政改革思想，直接吸取了大型企业管理的经验；1979年的“效率评审计划”，则几乎是现代化大企业所普遍采用的效率评审技术在政府中的翻版；1987年推行的“下一步行动”以及1992年梅杰政府的“以竞争求质量”运动、1999年针对地方政府改革的“灯塔计划”，都借鉴了企业管理的先进经验。克林顿政府提出的政府改革计划是以企业再改造工程为背景的。将自由市场竞争的文化带到政府部门之内，调整组织机构，分散权力与责任，让政府各机构间相互竞争，极大地提高了政府的活力。改革的实践证明，公共部门必须和私人企业一样，以服务顾客为主，并且不断地对管理方式进行改进和创新，强调任务并追求结果。一句话，就是要以企业精神改造政府部门。市场化使得一些国家的政府行政更为接近私营机构。但必须指出的是，政府与私人企业毕竟是不同的，政府行政与企业经营存在着质的差异。尽管有些行政事务可以用私人企业的管理方法来运作，但是公共行政有其自身的逻辑。第一节行政改革上一页下一页返回最显而易见的一点是，任何私人企业都是由利润动机所驱使的，而政府是非营利的，因此政府的政策目标不同于私人企业，也不像后者那样清晰可见。再如政府组织体系中的授权也比私人部门复杂得多。(三)分权化分权化已成为一个遍及世界各国的趋势，几乎所有国家的行政改革都把分权化作一项重要内容。这种分权化改革主要采取了4种形式：(1)权力由中央转移到地方。为了更好地行使职能，中央政府把某些权力连同责任和资源转移给地方，赋予地方政府以更大的自主权(2)权力分散化。中央政府在保留责任和权力的同时，把某些职能下放到各地区和地方。也包括中央政府各部把责任(而非权力)分散到本部门的地方机构。(3)企业化。主要是在经济领域把某些职责转移到民间，由非政府机构和社会组织承担某些职责，动员其参与政府项目的计划、执行和评估。第一节行政改革上一页下一页返回(4)在一些国家，分权化还涉及国内各地区的平衡发展问题，把某些中央政府机构从首都迁往非都市地区，使一部分公务员转移到地方，改变国家投资过于集中的现象，使农村、内地和边远地区也能够获得发展机会。分权化改革通常包括多种目标，如增强政府运作效能；调整内部组织结构，提高效率；使参与者更接近政策制定过程；减少中央财政的支出和负担；赋予较低的行政层级以立法自主权；改善不同层次和不同地理区域的行政单位间的沟通等。实行分权化改革必须注意：提高地方政府官员的行政能力，以承担中央政府下放的职能；与建立新型的行政体制相结合，通过分权改革，建立起一种中央、地方和民间的合作机制，并使得发展规划和项目的计划与执行职能在中央政府与地方政府、政府与私营部门和民间团体之间进行合理、适当的分工；在赋予权力和责任的同时，还应使地方政府增强财力；分权化改革必须分阶段有序地进行，在变革过程中确保政府运作的效率和效能。第一节行政改革上一页下一页返回(四)服务化把统治性行政转变为服务性行政，这是当代行政改革的又一个新趋势。从本质上说，这是因为政府也是一个服务性“产业”，是一个以国民为顾客，又关系到国家兴衰的服务性“产业”。政府的主要宗旨、任务就是为了提供服务，这已成为一种新的行政哲学，成为一种越来越普遍的共识。这就要求政府改善同服务对象之间的关系，努力便民、利民、亲民，提高公共服务的质量，在管理过程中反映使用者的要求、愿望和利益，强调公众参与。服务化趋势必然影响行政改革的方向。有的国家要求各级政府都要向公众公布具体改善服务的措施，有的国家在地方政府中设立了“说干就干科”、“减少垃圾科”、“为您服务科”、“互亲互爱科”等，提出了“不让市民等候”的响亮口号。这些都是服务性行政的新发展。第一节行政改革上一页下一页返回(五)国际化随着全球一体化的不断加深，一国事务的国际化趋势日益增强。20世纪的最后10年，世界进入了冷战后时期，世界进入了一个新的大变革时代，国际竞争也因而进入了一个新的阶段。国际间以科学技术为基础的综合国力竞赛日趋激烈，参与这场竞争的各国无不争先恐后，全力以赴。这场大竞赛的实质是经济竞赛，经济在国际竞争中越来越成为根本性的因素。在这个充满了挑战和机会的国际化和经济化的时代，各国的行政改革越来越着眼于国家发展和国际竞争。行政改革的国际化，不仅体现在改革已成为十分普遍的世界性课题，而且体现在各个国家越来越关注别国的行政改革，吸收和借鉴别国经验，而各国自身的行政改革又成为别国关注和了解的对象，从而形成了世界各国行政改革互相影响、互相作用的局面。第一节行政改革上一页返回一、行政发展概述(一)行政发展理论的产生社会领域中的发展理论是第一次世界大战之后逐步形成的一门综合性边缘学科。从广义上看，“发展学从全球背景上探索经济发展和社会变迁的一般规律，阐明包括发达国家和发展中国家在内的经济、政治和社会发展的历史和现状，乃至未来发展的远景”发展理论的产生不是偶然的，有着深刻的社会历史背景。第二次世界大战后，殖民主义体系彻底崩溃，一天批殖民地纷纷独立。这些新独立的国家如何振兴经济，消除贫困和落后，实现政治民主和社会进步，以及如何对外交往，确定它们在世界体系中的地位，从而走上真正独立发展的道路，这不仅是第三世界国家亟待解决的问题，也是西方学者关注的焦点，促使西方学者就第三世界的发展问题进行了广泛的研究同时，第二次世界大战也给西方各国带来不同程度的损害，“二战”后这些国家如何发展也成为西方学者研究的课题。第二节行政发展下一页返回此外，在经历了20世纪的大动荡、大分化和大改组之后，“经济多极化的发展要求的世界经济一体化的趋势；东西方政治上、军事上的尖锐冲突与世界和平的趋向；科学技术的迅速发展所带来的高度物质文明与资源、生态的危机；以及世界发展中国家的人口爆炸问题；世界财富分配的不平等问题等矛盾错综复杂，日益呈现出谋求全球性解决的大趋势。”对于所有这些问题的研究逐渐形成为一种理论，即发展理论。起初，发展理论主要集中在发展经济学理论中，以后逐渐扩大到政治、文化和行政诸方面。发展行政学就是在种种发展理论的建构中于20世纪50年代中期形成的。最初使用发展行政一词的是美国高级管理人员甘特和荷兰经济学家弗里斯等人，很快这个词便被行政学家和某些国家特别是发展中国家所采用，并出现了大量的文献和专业期刊，形成了一个“发展行政社团”，建立起有关的研究机构和行政机构，就发展行政问题进行了内容广泛的研究。第二节行政发展上一页下一页返回关于发展行政学这一概念，学者们都有各自的定义。霍普认为：“发展行政学从内涵关系和实际应用方面说，意指一个国家发展活动的有效组织和管理，以达到发展目标……对最不发达国家公共行政的条件进行有意识的研究，并研究不发达国家公共行政所预料的问题”谢弗认为：“发展行政学是处在那些有广泛的新要求，而能力特别低，且有严峻、难以逾越的障碍的条件中的发展规划、政策和计划项目。”里格斯则为发展行政学确定了两个注意中心，即发展的行政和行政的发展。发展的行政是指发展计划的行政，大规模的尤其是政府所使用的为达到它们的发展目标而设计的政策和计划；行政的发展即加强行政能力。此章使用的发展行政概念是它的第二种意义，它可以被表述为行政的发展。(二)行政发展的含义从发展学的角度来看，“行政”这一概念不仅包括行政主体的行为，也包括与行政主体行为有关的全部因素。其内容大致包括：①在一定行政系统中承担一定功能的行政主体精神和体力活动的状态；第二节行政发展上一页下一页返回②具有一定结构形式的行政系统的组织网络的运转和功能的状态；③与一定行政系统有关联的各种行政关系的静态与动态的状态。我们可以将以上所有因素归于形态这一范畴之内。因此，行政发展是指通过一定的方法和途径，创造、维持和加强行政能力，改变原有的与环境不相适应的行政形态，使其进化为与环境保持新的动态平衡的更高一级的行政形态。根据这一定义，行政发展包括以下几方面的含义：(1)行政发展是一种正面的、具有积极意义的发展。发展并非总是意味着正面的发展美国学者亨廷顿认为：“政治的变迁，不仅有正面积极的发展，也包含了政治的衰败，政治发展的方向并不全然是进化的。”但我们在此对行政发展作正面的、积极的限定，排除了反面的、具有消极意义的发展。因此，行政发展是行政形态不断完善自身的过程。(2)行政发展既可以是一种发展过程，也可以是一种发展结果。从过程的意义来看，行政发展意味着行政由一种形态向另一种形态进化，从而使其具有描述性的功能，因此，可以运用这一概念考察或表述行政发展的历程；第二节行政发展上一页下一页返回从过程的结果来看，行政发展意味着行政由一种形态向另一种形态进化的完成，从而使其具有量度性的功能。因此，行政发展是与行政不发展相对应的。(3)行政发展是作为一个整体的行政的发展。行政系统是社会系统中的一个分系统，然而，就其与自身内部的组成要素的关系来看，行政分系统又是由众多要素构成的系统。由于系统具有有机性，因此，行政系统内部的组成要素既相互独立，又相互影响、相互制约和相互作用。其中，每一要素的发展都要求其他相关要素作出相应的变动。因此，行政发展不能只是行政系统单一要素的独立发展，而是整个系统的发展。简言之，行政发展是包括在行政系统内部的众多要素的协调发展。(三)行政发展的特点(1)被动性。指行政应某种需要，并在某种压力下而出现的变革。追求稳定和连续、遵循已有的程式规范，是行政的一个特点，也是正常行政所必需的。第二节行政发展上一页下一页返回但是，在行政环境已经变化的情况下，已定型的行政状况同变化了的环境出现了冲突，变革就成为不可避免，就导致了行政的发展。(2)自觉性。指行政的发展总是在有意识的安排下进行的。这表现为有明确的发展方向、目标和步骤。(3)顺应性。指行政发展必须顺从和适应行政环境变化提出的需求。对于不同国家而言，尽管彼此之间存在相互借鉴的可能，但应根据自身的国情和实际的需要与可能来决定解决发展中应采取的措施。(4)长期性。指行政发展问题是一个长期存在的问题。老问题解决了，新问题又会出现。正如现代化是一个随时代进步而其内涵与标准总是不断变化的要求一样，行政发展中所面临的问题也是随社会发展形成的需要在不断变化。(四)行政发展的必然性发展具有普遍性。任何事物之所以发展，是由促使其发展的各种因素决定的。行政发展有其理论必然性，也有现实的客观要求。第二节行政发展上一页下一页返回(1)从马克思主义哲学原理来看，行政属于上层建筑，由特定的经济基础决定并服务于该经济基础，经济基础的性质决定上层建筑的基本特征。随着经济基础的变化，作为上层建筑重要因素之一的行政就会发生相应的变化，以调整和完善与经济基础之间的关系，更好地服务于经济基础。只要经济基础处于不断的变动状态中，行政也必然处于不断的发展过程中。鉴于上层建筑的变革具有一定的滞后性，因此，根据经济基础的发展趋势进行科学的预测，自觉地完善行政机制，对于克服行政发展的被动性、盲目性和任意性，更好地服务于经济基础具有重要的意义。(2)从系统原理来看，任何社会系统都不是自身封闭的系统，一旦环境发生变迁，系统内部就必须要做出相应的调整，寻求与变化了的外部环境的新的平衡。国家行政作为一个系统也是这样。行政系统环境中的生态、人口、政治、经济、文化、社会等因素可以采用不同的方式，通过不同的途径，作用于行政系统。第二节行政发展上一页下一页返回而行政系统对此必须及时作出反应，即适应环境提出的各种要求，利用其提供的支持和条件，区别各种要求的轻重缓急和实现的可能程度，制定合理的目标，改善自身内部机制，积极推行行政活动，逐步满足环境所提出的各种要求，从而通过适应环境重大的变迁而获得与环境之间的新的平衡。(3)从行政系统内部来看，由于众多的内在变革动力的存在，决定了行政必定是一个发展过程。美国学者卡斯特和罗森茨韦克将组织划分为目标与价值、技术、结构、社会心理和管理5个分系统，认为每一个分系统都可能会成为组织的变革源。例如组织目标的修正和价值观的改变；技术手段和方法的更新；分工方法和协调手段的改进；组织成员个人心理状态和人际间互动行为所形成的团体心理状态的变化；领导风格、计划控制的方法或参与决策的程度等管理行为的调整。由于以上某个或多个因素在行政系统中可能是经常活跃的，因此，在这些动力的驱使下，行政系统必然要及时进行局部的或全局性的调整。这是从横向方面分析组织内部的发展动力。第二节行政发展上一页下一页返回有的学者还从纵向方面，即以时间的趋向原理来分析组织的成长过程，说明组织发展和变革的必然性。这种观点认为，创建后的组织结构，随着其年龄和规划的逐渐增长和扩大，将会出现一段较长的持续或平稳的成长时期，该时期无须对组织作出重大的调整，便足以维持其成长。然而，机构的成长很少能长时间地直线上升，大多数组织总会在两端平稳演进的时期中间出现一次重大的动荡。每一重要的改革时期需要一套新管理方法为下一个成长阶段的平稳演进时期中的管理运营奠定基础。总之，无论是从横向来看，还是从纵向来看，都证明了行政系统不会永远停留在某一发展阶段，而是在其内在因素的推动下，经历着一个不断进化的过程。(4)从各国行政管理的现实来看，为了更好地完成行政在国家政治生活和社会生活中的使命，也决定了行政必定是一个不断的发展过程，行政无疑是社会有机体中的一个重要因素，它不仅在政治体系中的地位日益突出，而且在社会系统中的作用日益重要。第二节行政发展上一页下一页返回任何重大的社会变革都离不开行政的支持，它们都是要经由直接的或间接的行政过程而得以实现的。“行政是现代社会的钥匙”，“行政机关是实现国家目标的主要工具”，这些已是人们公认的结论。然而，由于种种原因，某些国家的行政还没有在政治生活和社会生活中发挥应有的作用。尤其是在发展中国家，政治上的不稳定导致了政府的软弱性和不稳定性，政府工作效率低下，官员贪污腐败，行贿受贿风盛行。在这种情况下，即使制定了社会发展的远景计划，政府也无力执行。因此，创造和维持行政能力是这些国家亟待解决的重要问题。1949年，美国为了克服行政组织责任分散，数量过多，使最高层无法作有效的指挥等弊病，胡佛委员会在其提出的行政改革报告中建议，将政府的各种职能作较有条理的分组，分别归属于总统所管辖的主要部门掌握之内。从20世纪50年代开始，美国政府曾对行政进行了多次改革与调整。日本战后也针对机构臃肿、管理效率低下、行政费用开支庞大和行政脱离国民生活，并进而形成日本社会尖锐的矛盾和沉重的负担等弊病及时进行了改革。第二节行政发展上一页下一页返回40多年来，日本政府一直都把行政改革作为长期的战略措施，以形成简便有效的行政。总之，从世界各国的现实来看，其行政都必然要求经历一个不断发展和完善的进程。二、行政发展的原则与模式(一)行政发展的原则发展是一种过程、一种策略、一种目标，更是一种需求与期待。行政发展无论对发展中国家还是对发达国家来说都极为重要。那么，具体到微观层面，行政发展应当遵循怎样的原则呢?我们认为，行政发展应主要遵循以下几项原则：(1)良性互动原则。行政发展不是孤立存在的，它离不开政治、经济和社会等因素的影响，因而行政发展是与政治、经济和社会发展建立互为前提、互为基础的发展关系。从某种程度上看，行政发展是政治发展的一个组成部分，行政发展可促进与推动政治发展、经济发展与社会发展；反之，政治、经济、社会的发展也需要有行政发展，这样才能最终实现社会的全面发展与变迁。第二节行政发展上一页下一页返回(2)稳定性原则。行政发展的稳定性原则，一方面是指行政体系各部分之间相互依存、相互协调，获得一种和谐的发展速度，是一种渐进、稳定、健康的发展。另一方面是指行政发展必须在保持改革、发展和稳定三者的协调关系下展开，使行政发展始终是在稳定的政治、经济环境和有序的社会秩序下展开，在稳定中推进改革与发展，在改革与发展中，实现社会稳定。(3)制度化原则。行政发展需要一种连续的制度支持，即制度化来保证。制度化要求行政体制运行制度化，要求把低组织化和非正规化的国家行为转变成为高度正规化和有组织的行为。它说明既没有什么绝对恶劣的体制，也没有什么一成不变、完美无缺的体制；它要求在发展行政体制时既要有短期打算又要有长期计划，不可朝令夕改，必须保持政策的稳定性和连续性。制度化原则所体现的稳定、规范、有序是行政发展的价值导向与制度的根本保证。第二节行政发展上一页下一页返回(4)适度化原则。行政发展是一项复杂的系统工程。既要有制度支持，还要注意发展的“度”。并且，什么部门、什么时间、发展的性质、发展的速度和程度等都遵循着系统的整体性和相关性原则进行。一般而言，行政发展总是体现为具体、现实和部分的发展，而系统的整体发展则是靠各个部分发展以及这些发展之间的相互协调统一关系得到的。这就对每个部分的发展都提出了一个“度”，使之与整体相适应。部分的发展规模不可超出整体所能承受的“度”。适度发展原则也要求不可有某一部分的过分不发展，否则它将成为其他部分和行政体系整体发展的障碍，在这种情况下，这一特别落后的部分就成为行政发展的首要发展对象。(二)行政发展的模式行政发展是一个国家根据自己的状况而实施的一种活动。由于国情不一，因而每个国家采用的行政发展模式也不同。纵观全球的行政发展，通常可以看到5种不同的行政发展模式。第二节行政发展上一页下一页返回(1)英美模式。这一行政发展模式源于盎格鲁—萨克逊文化圈的国家对韦伯的“科层制”理论的质疑。其认识发展经历了一个从传统公共行政向“新公共管理”的变化。改革的广度、深度、持续性及其影响面因国而异，但都有涉及公共管理方式的根本性变革。这种模式的基本主张是借用私营部门的管理技术来重塑政府，大力推进政府职能市场化。在改革发展中贯穿着目的性原则和经济节约原则。它的主要特征可概括为：调控替代了直接提供公共服务；程序的简化与灵活化；节约资金以开展革新实践；分散化的决策与执行机构相分离，并建立资质执行局；由竞争带来的私有化政策；灵活的领导风格与人事管理程序(录用、解聘、动员等)；伴随着决策权放宽而产生的公务员责任制；以客观事实、既定结果和“顾客”为导向。(2)法德模式。这一模式除法、德之外，还存在于那些行政文化植根于科层制传统的国家，颇受管理主义的影响。这一模式反映了一种长期的现代化进程。第二节行政发展上一页下一页返回不打乱各行政机构的运作，而只是使它们服从更严格的管理监控，以非连续性渐进主义作为改革的主导。它的主要措施为：调整公共事业，压缩人事开支，转变组织结构。(3)希腊模式。具有这一类型行政发展模式的国家还有意大利、西班牙。这些国家的公共机构要么组织不完善，要么刚刚脱离“前韦伯制”状态。行政合法性和制度化成为改革与发展的当务之急。它们零星引进了一些管理主义的改革措施，有的则把完善韦伯制作为更重要和现实的改革目标。以上3种行政发展模式在与市场选择相对应的公共领域选择中无一例外地贯穿着韦伯式的传统公共行政与标志行政现代化的“新公共管理”两种基本取向的比较和争论。(4)新型工业化国家的行政发展模式。它也可以称为“内源式”发展模式。指的是行政发展进程中将本国、本地区的文化传统同市场经济的特殊要求有机地结合起来；充分调动社会的积极性和创造性。第二节行政发展上一页下一页返回这一模式具有以下特点：第一，政府始终将自身的改革与生存紧密地联系起来，危机意识比较强，如韩国和日本。第二，政府同民间特别是私人企业间保持着良好的关系，以此来发挥管理经济的职能。行政权力机构更多地强调服务职能，即利用其信息优势制定相关的产业政策，指导和扶持私人企业发展，为私营企业的发展服务。第三，传统行政文化和现代文官制度有机地结合起来，使得公务员始终保持着较高质量。第四，行政改革与发展基本上都是在一党执政的情况下推行的，这有利于保持改革的力度和发展的连续性，不至因为政党更替而导致发展的断层。(5)发展中国家模式。这一模式也可称为“外源式”发展模式，它的特点是：第一，行政改革与发展的起点很低，是以比较落后的社会经济条件为基础的。第二，行政改革是在外力强迫下的“自我手术”，因缺乏改革与发展的自发性，大多套用西方模式或前苏联模式，忽视了本国的国情，结果适得其反，造成专制与官僚腐化，严重缺乏社会中介组织或中介组织发育不良。第二节行政发展上一页下一页返回第三，动荡不安的社会局面造成了行政改革与发展的极大障碍，政府缺乏权威，体制不健全，机构涣散，效率低下。综观以上5种比较具有代表性的发展模式，显然前3种模式也可统称为西方行政发展模式，它们都是在较完善的市场经济体制下的行政发展模式，也是一种比较稳定的社会条件下进行的行政发展。其共同的特征是：第一，市场经济发达，社会中介组织成熟，产权制度明晰，政府与企业、政府与市场之间的界限明确，市场机制逐渐被引入到行政系统中来。可以说，发达的市场经济是西方行政发展模式得到成立的根本基础。第二，知识经济的发展与信息产业的发达，不仅改变了传统的行政价值与观念，而且为行政发展提供了雄厚的物质基础和技术基础。第三，制度创新能力强。西方的每一次行政发展都是一次制度创新。这种制度创新不仅有利于巩固改革成果，而且有助于推行下一轮改革，实现持续的行政发展。第二节行政发展上一页下一页返回如果说因为中国目前还没有建立起完善的社会主义市场经济体制，也没有进入高度发达的知识经济时代，西方行政发展模式对中国目前的行政改革与发展，在某种程度上具有对未来预测的参考价值；那么，新兴工业化国家的行政发展模式对于中国的行政发展在当前的国情下，如何将传统文化同现代化的体制、技术有机地结合起来，尽量减少传统与现代之间的冲突；对如何保持政府在社会经济发展中的权威和行政发展所需要的稳定的社会局面，将公众和政府紧密联结起来，在激烈的世界竞争中发挥强大的民族整体优势，具有较直接的参考价值。某些发展中国家的行政发展模式所导致的经验教训无疑是我们要引以为戒的。当然，很难说哪一种模式最优，因为不同的社会文化传统、不同的国情会产生不同的发展模式。不过有一点可以肯定，那种既反映人类共同价值观念和追求，又体现本国特征的发展模式将会成为各国的首选。第二节行政发展上一页下一页返回三、行政发展的目标人类社会的发展与自然发展的无目的性不同，它是一个有意识、有目的的过程。正如马克思所指出的那样，“在社会历史领域内进行活动的，全是具有意识的，经过思虑或凭激情行动的、追求某种目的的人；任何事情的发展都不是没有自觉的意图、没有预期的目的的”。因此，人类社会的发展是一个朝向人们主观所选定的方向发展的过程。社会系统如此，政治和经济系统如此，行政系统也如此。在行政系统中，无论是组织的变革，还是体制、职能、程序和方法手段的变革，都要首先确立一套发展的目标系统，以便将全部行政发展活动纳入预订的轨道，并通过相应的努力，促使其发生相应的变化，最终趋近或达到既定的目标。(一)行政发展目标设置的标准这里所指的“目标”是指人们经由主观努力所期望达成的最终结果，它引导并将重新构造系统及其行为。第二节行政发展上一页下一页返回就行政系统来说，由于该系统具有复杂性，由此决定了行政系统发展目标上的多重性。在此，我们并不打算为这一系统的每一要素确定发展的目标，而只是有选择性地为行政发展制定出总体性目标，指明行政发展的大致方向。在确定行政发展总体性目标时，必须从以下几点特征出发：(1)选定的行政发展目标应当是基本的或根本性的目标。这些目标既不会由于行政的个别要素的变化而变化，也不会由于行政的阶段性进展而使其丧失了引导作用。在行政系统中，存在着众多的不同要素，它们可能根据行政管理的需要，常常处于变动状态之中。行政发展的目标应当不受行政系统中的个别要素偶然变化的影响，从而保证它们的确定性。同时，由于行政发展是一个过程，这一过程必定有阶段性。在每一个特定的发展阶段上都有其发展的阶段性目标。我们在此界定的不是阶段性目标，而是根本性的终极目标，该目标所内含的精神将贯穿于行政发展的每一阶段，对每一阶段都起引导作用。第二节行政发展上一页下一页返回(2)选定的目标应当具有一定的抽象性。由于行政发展的目标具有根本性、终极性，这决定了它同时要具有抽象性。目标越具体，敏感程度就越高，其使用的期限就越短暂，一旦行政环境发生了变化，或其他相关要素发生了变动，该目标便相应失去存在的必然性。因此，为行政发展所确定的目标必须是抽象性、原则性的，以便将某些相关的目标综合进一个统一的范畴，它将在较长的一段历史时期内指导行政机构的改革、方法的更新、体制的完善等行政发展活动。(3)选定的目标应当具有一定的完整性或系统性。行政发展当然可以意味着行政某一方面的发展，但更为重要的是指作为一个整体的行政的发展。如前所述，行政发展的基本含义是指行政系统经过发展而与变化了的环境保持新的动态平衡，而在现代行政环境条件下，它是指行政系统经过发展适应现代行政环境的要求，从而实现行政管理的现代化过程。而行政管理的现代化不是指国家行政管理某一方面、某一层次的现代化，而是其总体的现代化，它是一个行政管理水平达到一定深度和广度的综合性指标。第二节行政发展上一页下一页返回因此，在确定行政发展目标时，必须要考虑到目标的完整性和系统性。如果目标具有片面性，将会导致系统的畸形发展，或者行政的某一方面虽然具备了现代化的特点，但是由于其他相关要素未能得到协调发展而难以发挥作用，最终会复原为初始状态。(4)选定的目标应当具有某种普遍的适用性。在我国，一般认为行政具有政治性，即行政是为一定社会的统治阶级利益服务的，它是实现社会阶级意志的手段和工具。然而，行政还有社会性。任何社会制度为了维持其自身的存在，都必须要对社会的公共事务进行组织和管理。而且，国家的意志、法律和政策也都要通过行政来贯彻和执行。因此，在行政对象和职能方面，不同社会制度下的政府都具有一定的共同性。这样，就有可能使各国在确定行政发展目标方面表现出某种一致性。例如，目前世界各国都毫无例外地追求行政的高效性，追求实质上或形式上的行政民主性等。因此，选定的行政发展目标对于各国行政来说，应当具有普遍的适用性。第二节行政发展上一页下一页返回(二)行政发展的目标定位对行政发展的目标的研究，不同的学者有不同的概括。加拿大学者卢克指出：“发展行政学学科持续发展的趋势是：创造、维持和加强组织行政能力，以促进效率、反应、责任和公正。”我国学者在行政发展目标方面的研究，主要是体现在对行政改革目标的探讨上在此，我们把行政发展的目标归纳为3项，即行政理性化、行政公正化、行政民主化。(1)行政理性化。行政理性化，是指人们运用其主观能力，遵循行政活动的客观规律，科学和合理地安排行政结构和行政过程，使行政组织经济高效地运转。因此，行政理性化的出发点是科学和合理，归宿是高效率。我们之所以将理性化作为行政发展的目标，是基于以下考虑：①从行政学的产生和发展看，追求理性行政，以期提高行政效率一直是行政学研究的主要课题之一。第二节行政发展上一页下一页返回威尔逊于1887年发表《行政之研究》一文，其主旨就是倡导行政效率的提高。另一位美国行政学家古立克也提出同样的理论，他认为，“不论私人的企业经营或政府的行政管理，其基本目的都在于追求效率”。②从政府的职能来看，政府的重要职能之一就在于贯彻和执行国家的法律和政策。而在国家的大政方针业已确立的前提下，行政机关的重要任务之一就在于建立科学的体制，设置合理的机构，配备适当的人员，采用先进的技术手段，尽可能高效率地实现国家立法和决策的目的。此外，政府的职能还在于对社会公共事务进行管理，它是为社会提供服务和管理的工具，而在为社会提供服务和管理时，同样离不开高效。③从各国的现实来看，由于发展中国家行政管理相对落后，近些年来纷纷进行改革。在这些国家的行政改革中，如何提高效率成为核心的问题。第二节行政发展上一页下一页返回那么，理性化应当体现于行政的哪些方面呢?遵循科学的原则和程序，进行科学决策，这是实现行政理性化的基础；遵循行政管理规律，实现行政体制的合理化；引进和使用电子计算机、文字处理机、复印机、扫描仪、传真机等现代化的办公手段和工具，逐步实现办公自动化，从而节约人力、物力、财力，提高行政效率；建立学科的考试录用和培训制度，确保和提高行政人员处理行政工作的业务素质。(2)行政民主化。民主化，作为政治发展的一项重要指标，已经由中外学者进行了广泛的阐述。那么，它能否成为行政发展的一项目标呢?回答是肯定的。首先，从理论上来看，马克思主义经典作家曾经将民主视为一种国家形态，一种国家制度，“它意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”。然而，不能否认的是，社会主义政治制度的建立只是确定了民主内容的广泛性，而在现阶段实现民主的形式则是非严谨和非完善化的。鉴于我国目前的民主政治还不发达，民主应该成为政治发展和行政发展的一大目标，而不能成为实现其他目标的一种手段。第二节行政发展上一页下一页返回其次，从行政与政治的关系来看，行政是政治系统中的一个分系统。贯穿于政治系统中的民主原则必然适用于行政系统。民主化的政治原则对整个行政体制的建构以及行政活动的开展具有指导和支配作用。只有将民主原则贯穿于行政活动的始终，才能形成国家政治和行政活动的良性循环。最后，从发展中国家的政治现实来看，由于利益集结机制的虚弱，公民不能有效地参与国家政策的制定过程，而政策的执行过程成为政治参与和竞争的焦点。因此，在政治得以充分发展之前，发展中国家有必要在实现行政理性化的同时，逐步实现行政民主化。行政民主化，实质上是指公民参与行政管理。为了保证公民有效地参与行政，有必要从以下三个方面入手：①在确保中央政府集中统一领导的前提下，逐步扩大地方政府的自主权。②分散管理职能，缩小政府行政的范围，实行管理职能的社会化，这是当代各国行政发展的一个趋势。第二节行政发展上一页下一页返回③完善一套有关行政民主化的制度，以确保民主行政。它包括：确立纵向和横向的双重沟通制度；制定行政活动公开化，加强行政活动的公开性或透明度；逐渐弱化以往维系高度中央集权制的干部委任制，实行重要行政官员的民选制等。(3)行政公正化。所谓公正，指公平正直，没有偏私。概括地说，行政公正化是指行政机关的活动以及相关的制度对任何人都不偏不倚，公平正直，一视同仁。任何公民不仅有权参与影响他们利益的政治性决策，并且应具有平等的权利，从政府提供的机会中获利。行政公正化是一个历史范畴。在人类社会的发展初期，由于生活资料有限，没有剩余产品，人们所获得的劳动产品只能公平地分配。而在生产力得到一定发展并产生了剩余产品的封建社会，产生了运用国家权力保证少数人特权的不公正现象。在资本主义社会，尽管采用了资本主义民主方式来保证行政公正，但是在许多情况下，形式上的公正背后往往隐藏着事实上的不公正。第二节行政发展上一页下一页返回在社会主义社会发展的初级阶段，由于社会生产力水平低下，而且发展不平衡，民主政治还不够完善，再加上几千年来传统思想的影响，还不能实现真正的社会平等和公正。因此，行政公正化必然成为行政发展的一个重要目标。那么，行政公正化包括哪些内容呢?至少应包括以下三方面：①行政行为的公正性。首先是决策行为应该公正。政府决策尤其是高层次的决策具有较强的政治性，它决定着受其影响的当事人的权利和义务。其次是具体行为的公正性。行政人员为社会服务，理应对社会成员一视同仁，既不能因亲而优待，也不能因疏而冷漠；既不能因公民行贿而提供“优质”服务，也不能因公民未提供好处而拒绝服务或提供劣质服务。这就要求行政人员的行为保持高度的道德化和廉洁性。②行政程序的公正性。关于行政程序，美国学者施瓦茨将其规定为行政机关在行政处分及行使其他公共权力时所应遵循的手续。它是为避免行政机关行使公共权力作为一定行为时，受行政人员的主观随意性支配。第二节行政发展上一页下一页返回③行政制度和措施的公正性。行政机关为了有效地进行行政管理，必然要确立一系列的制度和措施，而无论是作为行政主体的行政人员，还是作为行政管理对象的相对人，在这些制度和措施面前都应具有平等性。四、行政发展的内容行政发展作为一种国家行为并不是自发地出现，而是统治阶级在经过权衡后作出的政治抉择；它并非行政主体自身作出的决定，而是由国家权力机关作出的安排。行政发展是政治决策的产物，是直接服务于代表国家的统治阶级的根本利益的。因此，行政发展必然是以扩大行政能力，实现行政理性化、民主化、公正化为目标。要实现这些目标，就必须适应社会的变化，调整行政活动的范围与内容，提高行政的能力。行政发展的核心内容是对行政主体及其活动的调整、完善和变革。行政主体是行政权力的行使者，是行政活动的具体完成者。行政主体包括行政组织与行政人员，并以一定的关系构成一国的行政体制。第二节行政发展上一页下一页返回行政活动是行政主体履行其行政职能(即政府职能)的具体行为国家对行政主体采取的行政发展措施，无疑集中反映在对行政职能、行政体制、行政主体采取的各种完善的变革行动上。行政主体的安排是为实现行政职能而作出的，因而政府职能的发展构成行政发展的中心问题。行政发展是一种有意识的活动，计划妥善的行政发展将取得预期的良好效果。在推行行政发展的活动时，首先，必须从面临的问题出发对现状进行分析，找出现状与目标之间存在的差距，寻找发展的方向，确立和设置发展拟达到的目标。其次，在前述的基础上设计发展方案和具体的发展途径、步骤，分析影响行政发展的各种因素，找出实现发展目标的阻力所在。最后，在正式形成方案时，必须在实际措施中包含克服阻力的具体措施。行政发展的内容可以概括为职能发展、体制发展与主题发展。(一)职能发展第二节行政发展上一页下一页返回行政职能即政府职能，是指政府作为行政机关在对社会事务实施公共管理中所承担的具体职责和所应发挥的具体作用。行政职能这一定义本身就具有职能发展的潜在含义：随着社会事务的变化、发展，公共管理应承担的具体职责和应发挥的具体作用，也必然会随之变化和发展。通常所讲的政府职能转变是对行政职能发展的具体描述。国家行政的根本目的在于通过行政来维护其政治统治。行政体制的设计、行政组织的安排、行政人员的配置和管理，都是围绕着行政职能目标的实现而进行的。国家需要推进行政发展的根本原因正是为了能更好地维护其政治统治，而这必然要通过行政职能的有效发挥来实现。因而职能发展在行政发展中居于首要地位，而且也是体制发展与主体发展的依据和基础。只有在重新界定行政职能的范围、调整职能的配置和改变实现方式的基础上，才能恰当地推进行政体制与行政主体的发展。职能范围的重新界定，既取决于社会发展变化形成的新的形势，如哪些社会事务原来未纳入公共管理范围的而现在需要由政府进行公共管理，哪些原来属政府公共管理范围的社会事务，第二节行政发展上一页下一页返回由于社会变化不宜再由政府管理；同时也取决于国家代表统治阶级对此作出的抉择，这种抉择取决于当这些社会事务不纳入公共管理而出现失控时对社会所造成的后果，以及对政治统治稳定产生的影响。重新界定职能范围不一定意味着政府职能就必然扩张。一些社会事务退出公共管理范围也是历史发展的必然，只要比较一下中国古代政府职能与现代政府职能之间的差异就可以看到这一点。职能配置的变化是指具体的某项社会事务公共管理的职责从某一层级政府转移给另一层级政府。这种转移既可能是层级政府间的向上转移或向下转移，也可以是由国家行政转变为自治行政(即由国家授权委托地方自治社团代表国家来完成某些社会事务的公共管理)。一些国家从职能分级管理转变为职能分工管理，也是职能重新配置的具体表现。因为在前一种情况下，不同层级政府的政府职能大多相同，但其管理权限不同；而在后一种情况下，不同层级政府所承担的政府职能不同，但管理权限大体相同。第二节行政发展上一页下一页返回职能实现方式的转变，是指在管理方式上是采用宏观管理还是采用微观管理；在管理手段上，是实行直接管理还是间接管理所出现的变化。这种变化通常是具体的，即针对某项政府职能或针对某一层级政府。政府职能发展受多种因素影响(推动或制约)：例如社会的变迁为职能范围变化提供动力，但受制于国家的政治抉择；职能配置在某领域(如经济职能)受经济体制的影响，但又同国家政治、行政体制安排相关联。因此，在推进职能发展时，必须综合审视各种相关因素，采取相应的措施，以保证其顺利实现。(二)体制发展行政体制包括两个层面，一个是由一个国家所有行政机关按一定秩序组织而成的制度化体系；另一个则是某一具体的行政机关的体系。作为制度化的体系，行政体制的构成包括结构、组织、运作(管理)三方面要素。因此，行政体制发展的内容极为广泛。第二节行政发展上一页下一页返回行政结构的发展，在第一个层面上具体表现为一个国家的行政区划制度的发展。行政机关是按行政区划单位设置的，行政区划的发展主要表现在层次结构和功能结构两个方面。层次结构指国家行政机关的层级的多少(例如中国推行市管县体制的地方，形成省、地、县、乡四级政府；在不实行市管县的地方，则为省、县、乡三级政府)，功能结构是国家除设置一般地方政府外是否设置有特殊功能的特殊地方政府(如中国的港、澳特别行政区政府)这类变革发展，对政府职能、政府间关系都会产生影响。在第二个层面上则表现为一级政府内在部门、职位设置及层级安排上的变化。设立职责范围明确的行政职位，是否设置领导副职等，即属于结构体制发展的一个方面。领导体制的发展，在第一个层面上涉及各级政府相应主管部门之间是否建立领导关系，或是仅存在工作指导与依法监督关系。在后一层面上则同是否实行行政首长负责制相关联。在行政首长负责制基础上采用首长责任追究制，就是领导体制发展的一种表现。第二节行政发展上一页下一页返回权力体制的发挥，表现为在行政上是采用集权或是分权的体制。在第一个层面上，采用政府职能分工或实行自治行政，都会涉及行政权力的配置。第二个层面上，明确划分职责权限，设置行政职位，制定职位说明书和制定行政工作程序等，都同权力体制发展相关联。运作(管理)的发展，在第一个层面上表现为中央政府同地方政府、上级政府同下级政府，以及同级政府之间的关系上。这种发展表现在管理方式的变化上：以法律监督、行政指挥、财政控制、沟通合作中的哪些方式来建立彼此间关系。财政分税制的采用，便属于这一领域的发展。行政体制发展中有关运作(管理)的内容，在后一个层面上则属于发展行政的范围。体制发展面临的问题，除上述各个方面的具体问题外，还有一个根本性问题，即以何种方式来实现这种发展。以行政命令的方式、以不成文或非规范性的方式来推进体制发展，显然不如以法定的形式，即以立法的形式来推进体制发展。后者能确保发展成果的稳定性和权威性，也同行政就是执行法律这一根本特性相一致。第二节行政发展上一页下一页返回(三)主体发展行政主体的发展包括行政组织与行政人员两个方面。(1)行政组织是承担具体行政职能的实体，是行政体制的结构单元。任何行政发展的措施都同行政组织有着这样或那样的联系。因此，行政组织发展在行政的发展中处于核心和关键的位置，是各项行政发展的主要内容。行政组织发展的目的在于从整体上提高行政活动的效率。建立一个科学合理的组织结构体制是行政组织发展追求的目标。行政组织发展通常表现为机构设置的调整与改革。但机构改革并不包含行政组织发展的全部内容。行政组织发展还包括对行政主体内部管理的改善、行政行为的规范和行政活动程序的法定化。因此，行政组织发展一方面来自主体外的政治推动，另一方面还要通过主体自身采取行动来改善自身的内部管理和自身的行为方式。推动行政组织发展要有充分的准备和设计周密的方案。行政组织发展应在经过全面深入调查和对组织现状进行细致分析的基础上进行。第二节行政发展上一页下一页返回行政组织的发展通常以两种方式推进：单纯以行政措施来完成；在法制的基础上通过行政措施来完成。后者具体表现为先采取立法行动制定相应的法律、法规，然后采取措施，依法完成发展任务。(2)行政人员是行政任务的具体承担者，是行政行为的执行者，因而行政人员的素质，所持有的行政理念，以及行政人员在行政活动中的表现，对行政理性化、民主化和公正化有最直接的影响。人员发展的目的在于形成一支高素质的行政队伍，并能在工作中充分发挥其潜力，很好地完成所承担的任务。人员发展包括两个方面，一是不断提高行政人员的素质，二是不断完善对行政人员的管理。前者包括录用标准的制度、在职后的继续教育、出任新职前的考查与岗前培训等。后者表现为建立一个能充分发挥行政人员工作积极性机制的人事管理制度。例如国家公务员制度。同组织发展一样，人员发展也同主体自身内部管理完善紧密联系在一起。建立公务员制度属于行政发展的内容，而公务员制度的发展与不断完善则属于发展行政中需要解决的问题。第二节行政发展上一页下一页返回五、行政发展的途径与动力系统当今世界，科学技术的日新月异，社会变化速度的不断加快，无疑对政府的作用提出了新的要求。因此，政府的行政改革不论是在发达国家，还是在发展中国家，都成了政府行政的重要内容之一。行政发展在相当程度上是同行政改革相伴相随的，行政改革是行政发展最主要的途径。行政改革通常指行政系统在组织体系结构、运作功能等方面进行的变革，以使行政系统能适应变化的环境。纵观世界各国政府进行的行政改革，可以概括为这样几方面：①行政系统的功能创新。行政系统的功能更新涉及转变政府职能，由“划桨”转为“掌舵”并引入市场机制。②行政系统的结构改革。组织结构方面的改革常常是行政改革的一个主要内容，其基本形式就是机构改革和机构调整。它包含4个相关部分的内容：组织重构、自上而下的分权、私有化改革在西方国家盛行、规模适度化改革。第二节行政发展上一页下一页返回③行政制度的创新。行政制度的创新是行政改革中最为核心的组成部分。它与社会政治制度、经济制度的改革相联系，是整个社会变革的组成部分，比单纯的行政系统功能和结构方面的改革具有更深远的社会影响。制度方面的变革本身涵括了行政系统的功能和结构方面的变革，它把这两方面的改革有机地结合在一起，通过变革旧的制度的方式推动着两方面的改革，并以建立新制度的方式保持和巩固改革成果。④行政文化与理论的创新与调适。当代行政的发展已经从价值理念转向工具理念，这一转变要求政府在克服自身缺陷的基础上提高行政能力。同时，在行政改革与发展的历程中既有动力又有阻力。换言之，行政发展尤其客观的动力系统，无论在西方发达国家还是在发展中国家无一例外。(一)行政发展的阻力行政改革与发展在某种程度上是一种利益的分配和再分配的过程，因而会受到来自各方面的阻力的影响。这一阻力可分为行政系统的外部制约和内部制约两种。第二节行政发展上一页下一页返回1.行政发展的外部制约对发展中国家而言，主要表现在：一是市场经济发展不完善性的制约。一般认为，要建立适应市场经济的政府体制，必须正确处理政府与社会、政府与市场、政府与企业之间的关系，合理界定政府的职能范围。要实现这样的目标，重要的前提条件是自主市民社会的成长和市场机制的完善。然而对于发展中国家而言，这种市场经济发展的不充分性是普遍存在的，它制约了政府能力与行政发展的速度。二是改革配套程度的制约。行政组织机构是上层建筑体系中的一个小系统，同时它又是经济基础和上层建筑的结合点。它的变革必须与政治制度和经济制度的改革相配套、相适应并协同进行，否则任何一方的改革之后都会影响整个社会改革与发展的进程，其直接的表现必然是各种矛盾在不同系统之间或系统的不同层级之间上下左右移动。第二节行政发展上一页下一页返回显然，行政系统外部的阻力，是一种“客观”的外在因素，它对行政改革与发展的影响不具有实质性和决定性的意义，而且随着社会经济的发展，会自发减弱。2.行政发展的内部制约政府及其公务员是这一制约和阻力的主要来源。行政改革与发展的一个悖论是：政府既是行政改革的设计者