2026年能源消费总量和强度双控方案

2026年能源消费总量和强度双控方案为深入落实党中央、国务院关于碳达峰碳中和决策部署，完善能源消费总量和强度双控制度，持续提升能源利用效率，保障能源安全稳定供应，支撑经济社会高质量发展，制定本方案。一、总体要求（一）主要目标2026年全国能源消费总量控制在58亿吨标准煤以内，单位GDP能耗同比下降3.2%，完成“十五五”规划首年节能降碳目标；非化石能源消费占比提升至22%左右，化石能源消费总量控制在45.2亿吨标准煤以内，煤炭消费占比降至54%以下；重点高耗能行业能效基准水平以上产能占比达到75%，全社会能源利用效率整体提升2个百分点。（二）基本原则坚持能效优先。将能耗强度降低作为双控核心约束性指标，优先保障低耗能、高附加值产业用能需求，推动能源要素向优质高效领域流动。坚持总量弹性。落实可再生能源消费不纳入总量考核、原料用能不纳入总量考核要求，对超额完成能耗强度降幅目标的地区合理放宽总量约束，避免“一刀切”限产限能。坚持分类施策。根据不同地区发展阶段、产业结构、能源禀赋，差异化分解双控指标，对重点高耗能行业实行严格管控，对民生用能、战略性新兴产业用能予以充分保障。坚持多控联动。强化双控与碳排放控制、污染物排放控制、产业准入等政策协同，形成政策合力，提升管控效能。坚持民生托底。将居民生活、农业生产、公共服务等民生领域用能置于优先保障序列，不纳入双控考核范围，坚决杜绝影响民生的不合理用能限制措施。二、指标分解机制（一）地区差异化分解结合各地“十五五”节能降碳目标、产业结构特征、能源输出情况等因素，分四类设定地区考核指标：1.东部发达地区（京津冀、长三角、粤港澳大湾区所属省市）：单位GDP能耗降幅不低于3.5%，能源消费总量增量优先匹配高端制造、数字经济、现代服务业等低耗能高附加值产业，高耗能行业能耗总量原则上实现负增长。2.中部崛起重点地区（长江中游城市群、中原城市群所属省份）：单位GDP能耗降幅不低于3.2%，重点管控钢铁、建材、化工等存量产能能效升级，能源消费总量增量的70%以上用于先进制造业、战略性新兴产业落地。3.西部开发重点地区（成渝地区双城经济圈、北部湾城市群所属省份）：单位GDP能耗降幅不低于2.9%，承接产业转移项目能效必须达到行业标杆水平以上，能源消费总量增量预留30%用于国家布局的重大产业项目。4.能源主产区（山西、内蒙古、陕西、新疆等省份）：单位GDP能耗降幅不低于2.8%，外输电力、煤炭、天然气对应的能源消费量从本地总量考核基数中扣除，鼓励能源主产区提升能源加工转换效率，降低单位能源输出的损耗。对西藏、青海等生态功能区，实行特殊考核政策，重点考核可再生能源消费占比、生态保护相关指标，能耗强度降幅可根据实际情况适当放宽。（二）行业精准化分解针对不同行业能耗特征，设定差异化管控目标：1.高耗能行业（钢铁、建材、石化化工、有色金属）：2026年行业单位增加值能耗同比下降3.8%以上，能耗总量增量控制在4000万吨标准煤以内；其中钢铁行业单位增加值能耗下降4.2%，水泥行业下降4%，电解铝行业下降3.5%，炼油行业下降3.7%。2.战略性新兴产业：单位增加值能耗同比下降2%以上，数据中心、5G基站等数字基础设施单位算力能耗下降5%以上，新能源装备制造、生物医药等行业能耗总量指标予以充分保障。3.建筑领域：城镇新建建筑能效水平较2020年提升30%，超低能耗建筑占新建建筑比例达到15%，全年完成既有建筑节能改造面积1.2亿平方米，单位建筑面积能耗下降2.5%。4.交通领域：营运车辆单位运输周转量能耗下降2%，民航单位客货运周转量能耗下降1.5%，水路货运单位周转量能耗下降1%，新能源汽车新车销量占比达到45%。5.公共机构领域：单位建筑面积能耗下降2.5%，人均综合能耗下降3%，省级以上党政机关全部建成节约型机关，新能源公务用车配备比例达到30%以上。三、重点实施任务（一）高耗能行业能效升级行动1.全面推行能效清单管理。2026年6月底前完成全部规模以上高耗能企业能效摸底排查，建立“一企一档”能效台账，明确企业能效所处等级（标杆水平、基准水平、低于基准水平）。对能效低于基准水平的企业，下达限期整改通知书，整改期限不超过12个月，整改后仍未达到基准水平的，纳入有序用能管控清单，按基准水平核定年度用能指标，超指标用能实行惩罚性电价。2.标杆产能扩面提质。对能效达到行业标杆水平以上的产能，其能耗量不纳入地方总量刚性考核范围，优先保障用电、用气需求。2026年推动高耗能行业标杆水平产能占比提升10个百分点，其中钢铁行业标杆产能占比达到35%，水泥行业达到28%，电解铝行业达到42%，炼油行业达到32%。对实施能效升级改造后达到标杆水平的项目，给予投资额15%的财政补贴，单个项目补贴最高不超过2000万元。3.落后产能刚性退出。2026年全年淘汰钢铁落后产能1500万吨、水泥落后产能2000万吨、焦化落后产能1000万吨、平板玻璃落后产能300万重量箱，退出产能对应的能耗指标100%留给地方统筹，优先用于支持先进制造业项目落地。对未按要求退出落后产能的地区，扣减下一年度5%的能耗总量指标。（二）可再生能源替代行动1.完善消纳保障机制。2026年全国可再生能源发电量达到3.6万亿千瓦时，占全社会用电量比例提升至37%以上，各省份可再生能源消纳责任权重较2025年提升1.5个百分点以上，超出最低消纳责任权重的可再生能源消费量，不纳入地方能耗总量考核，也不纳入企业能耗考核基数。2.分布式能源规模化推广。2026年新增分布式光伏装机8000万千瓦、分散式风电装机1000万千瓦，工业园区、产业集聚区屋顶光伏覆盖率达到50%以上，公共机构、市政公用设施屋顶光伏覆盖率达到60%以上，农村地区户用光伏新增装机2000万千瓦。对自发自用的分布式可再生能源发电量，不计入企业能耗总量。3.绿电交易机制优化。2026年全国绿电交易规模达到6000亿千瓦时以上，进一步简化绿电交易流程，降低交易成本，企业采购绿电的凭证可直接用于抵扣能耗总量考核指标，也可用于抵消相应的碳排放配额。对高耗能企业采购绿电占比超过30%的，其能效考核基准可适当放宽。4.非电可再生能源替代。2026年新增工业太阳能供热、生物质供热、地热能供热面积5000万平方米，替代燃煤量1000万吨标准煤以上；北方地区农村清洁取暖率提升至60%，全年替代散煤燃烧量800万吨以上。（三）重点领域节能降碳行动1.建筑领域节能。全面执行新建建筑能效提升标准，从严管控公共建筑能耗，大型公共建筑全面实行能耗定额管理，超定额用能实行加价收费。2026年完成城镇老旧小区节能改造500万户，新增装配式建筑占新建建筑比例达到35%以上，全国城镇清洁取暖率达到85%以上。2.交通领域节能。加快大宗货物运输“公转铁、公转水”，2026年铁路货运量占全社会货运量比例提升至10.5%，水路货运量占比提升至18%。加快充换电基础设施建设，全年新增充电桩300万个，其中公共充电桩50万个，换电站1.2万座。推动营运车辆新能源替代，2026年城市公交新能源占比达到80%，城市配送货车新能源占比达到40%，营运重型货车新能源占比达到12%。3.数字基础设施节能。严格新建大型、超大型数据中心准入，PUE值必须低于1.3，否则不予审批能耗指标。2026年底前完成所有存量PUE值高于1.5的数据中心改造，改造后PUE值降至1.4以下，对逾期未完成改造的，按超出部分能耗的2倍核算总量考核指标。对PUE值低于1.2的绿色数据中心，其能耗总量按70%折算纳入考核。（四）能耗要素市场化配置改革1.建立全国统一能耗指标交易市场。2026年6月底前建成全国统一的能耗指标交易平台，实现跨区域、跨行业的能耗指标市场化交易，交易价格由市场供需决定，交易所得归指标出让方所有。各省级政府可预留本地区10%的年度能耗指标作为储备，用于保障国家重点布局的先进制造业项目、重大民生项目用能需求。2.推行新增用能指标有偿使用。对新增高耗能项目的用能指标，全部实行有偿取得，基准价格不低于300元/吨标准煤，所得资金全部用于本地区节能降碳改造、可再生能源发展和民生用能保障。对国家鼓励发展的先进制造业项目，可减免用能指标有偿使用费。3.深化差别化能源价格政策。对高耗能行业实行阶梯电价、阶梯气价，能效低于基准水平的企业用电加价0.3元/千瓦时，用气加价0.2元/立方米；能效达到标杆水平的企业用电减免10%，用气减免5%；超能耗限额用能的，实行惩罚性电价，加价0.5元/千瓦时。居民生活用气用电实行阶梯价格，鼓励居民节约用能。四、监管考核体系（一）动态监测体系建设2026年6月底前实现全部规模以上高耗能企业能耗在线监测系统接入国家平台，数据实时上传，误差率控制在2%以内，对未按要求接入监测系统的企业，暂停其新增用能指标审批。对规模以下高耗能企业，实行网格化监测，每季度报送能耗数据，每年开展一次能效核查。建立双控指标月度调度、季度预警机制，对指标完成进度滞后的地区，提前发布预警提示，督促其采取整改措施。（二）考核评价机制实行“年度考核+中期评估”的考核制度，能耗强度降幅为核心约束性指标，能源消费总量为预期性弹性指标。对年度能耗强度降幅完成目标的地区，其能源消费总量指标可结转下一年度使用；对超额完成能耗强度降幅目标的地区，每超出0.1个百分点，给予0.5%的年度能耗总量指标奖励。对未完成能耗强度降幅目标的地区，暂停审批其新增高耗能项目的能耗指标，对省级政府主要负责人进行约谈；连续两年未完成目标的，依规进行问责。考核结果纳入地方党政领导班子和领导干部高质量发展政绩考核体系，权重不低于10%。（三）监督执法机制建立节能监察常态化机制，2026年组织开展两次全国性节能专项监察，重点核查高耗能企业能效达标情况、能耗数据真实性、落后产能退出情况等，对弄虚作假、超限额用能的企业，按相关法律法规处以最高100万元罚款，并纳入失信企业名单，实施联合惩戒。畅通群众举报渠道，对举报违法用能行为经查实的，给予最高5万元奖励。五、支撑保障措施（一）技术支撑加大节能降碳核心技术研发投入，2026年中央财政安排节能技术研发资金不低于50亿元，地方财政配套投入不低于50亿元，重点攻关钢铁短流程冶炼、水泥低碳生产、高效光伏、长时储能、碳捕集利用与封存等核心技术。发布《国家重点节能技术推广目录（2026版）》，推广100项以上先进适用节能技术，对采用目录内技术实施改造的企业，给予税收减免、财政补贴等支持。（二）资金支撑设立总规模1000亿元的国家节能降碳专项基金，撬动社会资本参与节能降碳领域投资，重点支持能效升级改造、可再生能源发展、绿色低碳技术产业化等项目。鼓励金融机构开发能效信贷、绿色债券、碳金融等产品，2026年全国绿色信贷余额突破30万亿元，其中节能降碳领域信贷占比不低于25%，对符合条件的节能项目给予贷款利率优惠。（三）宣传培训2026年组织开展1000场以上节能政策、技术培训，覆盖10万家以上企业，提升企业节能管理能力。组织开展节能宣传周、全国低碳日等主题宣传活动，普及节能知识，引导居民形成绿色消费、绿色出行、节约用能的生活习惯，营造全社会共同参与节能降碳的良好氛围。六、风险防控（一）能源供应风险防控建立健全能源储备体系，2026年全国煤炭储备能力达到1.2亿吨以上，天然气储气能力达到200亿立方米以上，电力系统备用容量不低于最高负荷的15%。制定极端天气、能源供应紧张等情况下的应急预案，优先保障民生用能、重点企业用能，坚决杜绝无差别拉闸限电等不合理措施。（二）产业转型风险防控建