《森林资源生态效益横向补偿技术规范》

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森林资源生态效益横向补偿技术规范

1范围

本文件规定了森林资源生态效益横向技术补偿的术语和定义，原则及流程，森林资源生态效益横向

补偿资金池构建，森林资源生态效益横向补偿资金分配，森林资源生态效益横向补偿资金使用，森林资

源生态效益横向补偿资金项目实施，森林资源生态效益横向补偿资金档案管理等内容。

本文件适用于山东省区域内以县（市、区）之间森林资源生态效益横向补偿工作。

2规范性引用文件

下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的条款。其中，注日期的引用文件，

仅该日期对应的版本适用于本文件；不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本

文件。

GB/T15776-2016造林技术规程

GB/T15781森林抚育规程

GB/T38590森林资源连续清查技术规程

GB/T50885水源涵养林工程设计规范

GB/T51097水土保持林工程设计规范

GB/T51085防风固沙林工程设计规范

LY/T2011林业主要有害生物调查总则

LY/T2241森林生态系统生物多样性监测与评估规范

LY/T2242自然保护区建设项目生物多样性影响评价技术规范

LY/T2407森林资源资产评估技术规范

DB37/T5177-2021建设工程电子文件与电子档案管理标准

《会计档案管理办法》（财政部、国家档案局令第79号）

3术语和定义

下列术语和定义适用于本文件。

实施主体Implementingprincipal

指组织开展森林资源生态效益横向补偿的单位，为市、县（市、区）行政主管部门。

森林资源生态效益Ecologicalbenefitsofforestresources

森林资源生态效益是指森林生态系统通过自然过程和生物活动，为人类生存环境提供的调节气候、

涵养水源、固碳释氧等不可替代的生态服务价值。

横向补偿Horizontalcompensation

指在不具有行政隶属关系的地区之间，通过财政、市场等机制对生态环境保护者进行补偿的一种利

益支付方式。

森林资源生态效益补偿资金池ForestResourcesEcologicalBenefitCompensationFundPool

指用于森林资源生态效益补偿的资金总额。

森林覆盖率Forestcover

指以行政区域为单位森林面积与土地面积的百分比。

1

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年度新造林面积Annualareaofnewreforestation

指上一年度10月1日至当年度9月30日在宜林地采用植苗、扦插或播种等方法营造或更新1亩以上森

林的生产活动所产生的造林空间大小。新造林面积为达到造林技术标准的造林面积。

森林覆盖率增长幅度Increaseinforestcover

指县（区）本年度森林覆盖率与上年度森林覆盖率的差。

奖补单元Bonusunit

指参与森林资源生态效益横向补偿的单位，为县（市、区）行政主体或区域。

4原则

政府主导，多元化相结合

坚持政府主导、社会参与、市场调节相结合，形成多元化参与格局。

奖惩结合，激励约束并重

坚持奖惩结合，激励与约束并重，提升效能，激发各地竞相推动科学绿化的活力。

统筹协同，多效益相统一

坚持统筹协同推进，坚持生态效益与经济效益、社会效益相统一。

分类施策，推进国土绿化

围绕扩规模、促联通，坚持科学谋划，有序推进城市、乡村和重点廊道等造林绿化，持续增加森林

面积。

科学修复，提升森林质量

以宜林荒山荒地荒滩、退化林等为重点，大力开展生态脆弱区造林绿化和生态修复，提升森林生态

保护质量。

精细养护，推动固碳扩绿

健全完善绿化后期养护管护制度和投入机制，做好抚育管护和补植补造，强化专业化精细化养护，

切实提高造林成活率和保存率。

5流程

森林资源生态效益横向补偿流程一般经历工作方案制定，掌握森林生态资源的基本情况和主要特

征，确定生态效益横向补偿的内容、范围和方法，查阅补偿区域的主要植被和生物状况背景资料，编制

横向补偿工作方案。设立资金池，制定横向补偿技术方法，明确横向补偿资金的分配使用办法，建立横

向补偿资金使用项目库，设置横向补偿项目实施、验收等程序。森林资源生态效益横向补偿流程见图1。

6森林资源生态效益横向补偿资金池构建

森林资源生态效益横向补偿资金来源

森林资源生态效益横向补偿资金总额为各县（市、区）缴纳的生态补偿资金和市级财政配套资金之

和，设置为森林资源生态效益横向补偿资金池，各县（市、区）缴纳的生态补偿资金是按照辖区内森林

覆盖率低于全市平均森林覆盖率计算交纳的资金数额。市级财政从每年收取的主要污染物排放调节资

金中根据总额调控原则予以适当配套。两项资金流入森林资源生态效益横向补偿资金池。

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图1森林资源生态效益横向补偿流程

森林资源生态效益横向补偿资金池构建指标

森林资源生态效益横向补偿资金池构建指标主要由全市年平均森林覆盖率、县（市、区）年森林覆

盖率、县（市、区）森林覆盖率增幅、新造林面积、新造林面积增幅、每低于全市平均森林覆盖率1个

百分点需向资金池缴纳的生态补偿资金数额、每高于全市森林覆盖率1个百分点获得森林资源生态效益

补偿资金数额等指标组成。

森林资源生态效益横向补偿资金池指标数据来源

市级财政配套资金数据来源于市级财政部门。全市年森林覆盖率、县（市、区）年森林覆盖率、县

（市、区）森林覆盖率增幅、新造林面积、新造林面积增幅等数据来源于市自然资源部门和林草部门。

每低于全市平均森林覆盖率1个百分点需向资金池缴纳的生态补偿资金数额、每高于全市森林覆盖率1

个百分点获得森林资源生态效益补偿资金数额根据省市森林资源动态监测调查成果由市级林业主管部

门测算。

森林资源生态效益横向补偿资金池计算方法

设置森林资源生态效益横向补偿资金池，将募集到的生态补偿资金作为一种财务工具集中管理，按

照效率驱动的原理统一调拨和优化使用，实现森林资源的有效配置和生态效益、社会效益、经济效益最

大化。森林资源生态效益横向补偿资金总额为各县（市、区）缴纳的生态补偿资金和市级财政配套资金

之和，各县（市、区）缴纳的生态补偿资金是按照辖区内森林覆盖率低于全市平均森林覆盖率计算交纳

的资金数额。计算公式如下：

森林资源生态效益横向补偿资金总额包括各县（市、区）缴纳的生态效益补偿资金和市级财政配套

资金。

=+···········································································(1)

式中：

𝑉𝑉𝑍𝑍𝑉𝑉𝑉𝑉0

VZ——生态效益补偿金总额；

V——生态效益补偿金；

V0——市级财政配套资金。

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各县（市、区）缴纳的生态补偿资金是按照辖区内森林覆盖率低于全市平均森林覆盖率计算交纳的

资金数额。计算公式如下：

=()××100····························································(2)

式中：𝑛𝑛

𝑉𝑉∑𝑖𝑖=1𝐴𝐴−𝐴𝐴𝑖𝑖𝐵𝐵

V——生态效益补偿金；

A——全市年平均森林覆盖率；

Ai——低于全市年平均森林覆盖率的第i个县（市、区）年森林覆盖率；

B——每低于全市平均森林覆盖率1个百分点需向资金池缴纳的生态补偿资金数额；

i——低于全市年平均森林覆盖率的第i个县（市、区），i=1，2，3，…，n；

n——低于全市年平均森林覆盖率的县（市、区）数量。

7森林资源生态效益横向补偿资金分配

森林资源生态效益横向补偿金分配依据

在森林资源生态效益横向补偿资金池中设立森林资源生态效益基础补偿资金、森林资源生态效益

激励补偿资金，森林资源生态效益激励补偿资金包括森林覆盖率增幅激励补偿资金和新造林面积激励

补偿资金。以全市年平均森林覆盖率为基数，高于该基数的县（市、区）给予基础补偿。森林资源生态

效益激励补偿资金数额为森林生态效益补偿资金池中扣除基础补偿资金的剩余部分，森林覆盖率增幅

激励补偿资金和新造林面积激励补偿资金各占50%。

森林资源生态效益横向补偿金分配指标

森林资源生态效益横向补偿金分配指标主要由全市年平均森林覆盖率、县（市、区）年森林覆盖率、

县（市、区）森林覆盖率增幅、新造林面积、新造林面积增幅、每高于全市森林覆盖率1个百分点获得

森林资源生态效益补偿资金数额等指标组成。

森林资源生态效益基础补偿资金分配计算方法

以全市平均森林覆盖率为基数，高于该基数的县（市、区）给予基础补偿，每高于全市平均森林覆

盖率1个百分点获得森林资源生态效益补偿资金相应数额，额度可根据实际情况弹性调节，获得的补偿

资金从资金池中支付。

森林资源生态效益基础补偿资金补偿范围主要是森林资源丰富、生态区位重要的县（市、区）。计

算公式如下：

=()××100···························································(3)

式中：𝑛𝑛

𝑉𝑉1∑𝑖𝑖=1𝐴𝐴𝑖𝑖−𝐴𝐴𝐶𝐶

V1——基础补偿金；

A——全市年平均森林覆盖率；

Ai——高于全市年平均森林覆盖率的第i个县（市、区）年森林覆盖率；

C——每高于全市年平均森林覆盖率1个百分点获得森林资源生态效益补偿资金数额；

i——高于全市年平均森林覆盖率的第i个县（市、区），i=1，2，3，…，n；

n——高于全市年平均森林覆盖率的县（市、区）数量。

森林资源生态效益激励补偿资金分配计算方法

森林资源生态效益激励补偿资金包括森林覆盖率增幅激励补偿资金和新造林面积激励补偿资金，

资金数额为森林生态效益补偿资金池扣除基础补偿资金的剩余部分，森林覆盖率增幅激励补偿资金和

新造林面积激励补偿资金各占50%。补偿范围界定为年度森林覆盖率增幅、新造林面积各前一定名次的

县（市、区），名次可根据实际情况弹性调节。计算公式如下：

=··········································································(4)

式中：

𝑉𝑉2𝑉𝑉𝑍𝑍−𝑉𝑉1

V2——生态效益补偿金总额；

4

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V1——基础补偿金；

Vz——激励补偿金。

7.4.1森林覆盖率增幅激励补偿资金分配计算方法

森林覆盖率增幅激励补偿资金分配计算公式如下：

=(×50%÷)×··························································(5)

𝑛𝑛

式中：𝑉𝑉𝑗𝑗𝑉𝑉2∑𝑗𝑗=1𝐴𝐴𝑗𝑗𝐴𝐴𝑗𝑗

Vj——县（市、区）森林覆盖率增幅激励补偿资金；

V2——激励补偿金；

Aj——县（市、区）森林覆盖率增幅；

j——森林覆盖率增幅的第j个县（市、区），j=1，2，3，…，n；

n——森林覆盖率增幅的县（市、区）数量。

7.4.2新造林面积激励补偿资金分配计算方法

新造林面积激励补偿资金分配计算公式如下：

=(×50%÷)×························································(6)

式中：𝑛𝑛

𝑉𝑉𝑘𝑘𝑉𝑉2∑𝑘𝑘=1𝐴𝐴𝑘𝑘𝐴𝐴𝑘𝑘

VK——县（市、区）新造林面积激励补偿资金；

V2——激励补偿金；

AK——县（市、区）新造林面积；

k——新增造林面积的第k个县（市、区），k=1，2，3，…，n；

n——新增造林面积的县（市、区）数量。

8森林资源生态效益横向补偿资金使用

科技支撑

有长期稳定的科技支撑措施，按照相关的技术标准实施，制订符合地方实际的森林营造、管护和更

新等技术规范和手册，并有一定的专业科技人才保障，按GB/T50885、GB/T51097、GB/T51085规定执

行。

森林资源效益监测

开展森林资源社会效益、生态效益、经济效益和生态功能监测，掌握森林资源的变化动态，核算森

林的生态功能效益，为建设和发展生态环境提供科学依据。按LY/T2011、LY/T2241、LY/T2242、LY/T

2407等规定执行。

资金使用范围

森林资源生态效益横向补偿资金主要用于造林绿化、森林质量提升、森林草原防火及林业有害生物

防控、林业生态保护与修复等工程上。相关林业工程实行项目管理，由市级林业主管部门建立森林资源

生态效益横向补偿项目库。资金池的资金供项目库里项目工程实施使用。

项目实行备案制管理，具备开工基本条件，按GB/T15776-2016、GB/T44351-2024、GB/T15781等

规定执行。

8.3.1林业生态修复保护工程

重要生态区位和生态脆弱区域，重点是荒山、荒滩、荒地、废弃工矿用地，相对集中连片建设面积

15亩以上。建设内容和标准符合GB/T15776-2016，生态公益林不低于总面积的50%。

8.3.2森林生态廊道样板工程

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道路、河流两侧和沿湖（库）一定范围内适宜绿化空间采取新造、补植、更新等措施进行植树造林。

相对集中连片建设面积15亩以上。工程按GB/T51097、GB/T51085等规定执行。

8.3.3坡耕地退耕还林工程

25度以上坡耕地、重要水源地、自然保护地以及在完成耕地保护任务前提下的15-25度坡耕地，实

施退耕还林还果，集中连片坡耕地退耕还林面积15亩以上。

8.3.4林长科技创新示范区建设工程

基础设施完善、新建或提升的树种品种领先、生产资料高效运用、栽培管理模式先进、引领示范明

显、产业集聚效应强的林长科技创新示范区，示范区面积不低于15亩。

8.3.5森林质量提升工程

中幼林抚育、退化林修复、低质低效林改造、补植更新等综合营林措施，达到提升森林质量、改善

群落结构、稳定森林健康、提高碳汇能力目标，相对集中连片面积不低于150亩。

8.3.6乡村绿化美化工程

开展乡村绿化，以优良乡土树种为主，采用良种壮苗、多树种混交，开展新造或补植补造。古树名

木保护，重点濒危和长势衰弱的古树名木抢救复壮，土壤改良、灌溉排水、有害生物防治、防腐与树洞

处理以及保护设施建设。

8.3.7林业有害生物防控工程

开展美国白蛾、松材线虫病和日本松干蚧等林业有害生物的监测预报、野外普查和防控能力提升。

8.3.8森林草原防火能力提升工程

火灾风险防范、林火阻隔系统建设，购置护林员、防灭火巡查员队伍装备、特种防火装备。森林草

原火险预警系统、森林草原火灾卫星监测和视频监控系统建设。

9森林资源生态效益横向补偿资金项目实施

资金管理

9.1.1统一管理，分级负责

年度应缴纳的森林生态补偿资金，奖补单元上缴实施主体，实施主体结合财力情况予以适当配套，

纳入森林资源生态效益横向补偿资金池。实施主体负责森林生态补偿资金收缴，组织预算编制，对支出

政策进行审核，牵头预算绩效管理，拨付下达资金。奖补单元负责按照市级有关要求，编制林业重点工

程项目方案，具体实施资金绩效管理，加强对资金支持项目实施的组织管理。

9.1.2编制预算，拨付资金

根据预算编制有关要求，实施主体提出年度预算安排建议，确定资金绩效目标，在规定时限内将相

关信息纳入预算管理系统提报预算申请，审议批准后，按照程序下达预算指标和绩效目标。

9.1.3监督资金，评议绩效

实施主体对预算执行进度和绩效目标完成情况开展“双监控”，发现问题及时反馈相关部门（单位）

进行整改，对问题严重的暂缓或停止拨款。年度预算执行完毕，奖补单元对照事先确定的绩效目标开展

自评，绩效自评结果报实施主体，并根据管理需要选择部分项目进行重点评价。实施主体进行抽查复核，

对开展项目和资金政策绩效评价。

9.1.4加强审计，严格监管

实施主体按照财政专项资金信息公开有关规定，及时公开有关信息，自觉接受社会监督。各级财政、

林业部门主动接受人大、纪检监察、审计等方面的监督。对审计和监督检查中发现存在违法违规违纪问

6

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题的，按照《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国监察法》《财政

违法行为处罚处分条例》（国务院令第427条）等有关规定追究相应责任。

项目验收

9.2.1一级验收

根据森林资源生态效益横向补偿资金工程项目申报书以及采购合同所界定的条款内容逐一验收，

包括林木栽种质量要求、林木栽种数量要求、养护管理要求等内容。

9.2.2二级复核

实施主体在验收的基础上，组织专家重点对项目的年度总体目标完成情况、绩效指标完成情况进行

复核。

9.2.3三级复检

市级财政主管部门委托第三方对森林资源生态效益横向补偿资金项目实施审计，形成总体分析和

结论，并就有些问题提出纠偏措施和建议。通过委托第三方以实地调研等方式开展森林资源生态效益横

向补偿资金全周期评估，对资金使用绩效进行评价。扣减评审项目通过率为零的奖补单元下一年度应下

达生态效益补偿资金50％的数额，扣减项目使用资金完成率低于50％的奖补单元下一年度应下达生态

效益横向补偿资金10％的数额，扣减的资金收归财政。

组织管理

9.3.1组织领导

党委政府高度重视，指导思想明确，组织机构健全，政策措施有力，成效明显。

9.3.2组织保障

国家和地方有关林业、绿化的方针、政策、法律、法规得到有效贯彻执行，相关法规和管理制度建

设配套高效。

9.3.3组织科学规划

编制《森林资源生态环境建设总体规划》，并通过政府审议，按期完成年度任务，有相应的检查考

核制度。

9.3.4组织投入机制

把森林资源生态效益横向补偿纳入各级政府公共财政预算，建立政府引导、社会资本参与、市场化

运作的投入机制。

10森林资源生态效益横向补偿资金档案管理

森林资源生态效益横向补偿资金管理档案完整、规范，相关技术图件齐备，实现科学化、信息化管

理。

管理内容

森林资源生态效益横向补偿资金档案主要包括资金申请立项报告、资金预决算文件、资金项目实施

验收报告、资金使用审计报告、相关电子媒介等。

管理方法

森林资源生态效益横向补偿资金档案管理执行DB37/T5177-2021、《会计档案管理办法》（财政部、

国家档案局令第79号）等。

7

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A

A

B

B

附录A

（资料性）

森林资源生态效益横向补偿编写提纲

XX省XX市（县、区）森林资源生态效益横向补偿报告

（XXXX年度）

A.1前言

介绍森林资源生态效益横向补偿背景、目的意义、任务来源等。

A.2区域概况

介绍森林资源生态效益横向补偿区域地理范围、自然环境状况、生态环境保护状况等基本情况。

A.3补偿目标与原则

介绍森林资源生态效益横向补偿目标、核算原则、核算依据、核算基准年。

A.4补偿方法与数据

介绍主要森林资源生态效益横向补偿思路、方法、数据来源与处理方法。

A.5补偿数额

介绍森林资源生态效益横向补偿数额的计算过程与结果，包括生态效益补偿金征缴数额、森林资源

生态效益横向补偿资金池数额、基础补偿金数额、激励补偿资金数额。

A.6结论与建议

介绍森林资源生态效益横向补偿的结论，提出相关政策建议。

A.7附件

包括森林资源生态效益横向补偿过程中相关的技术资料及附表、附图等。

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参考文献

[1]《中共中央办公厅国务院办公厅关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（中办发〔2021〕

24号）

[2]《生态保护补偿条例》（国令第779号）

[3]《国家发展改革委国家统计局关于印发〈生态产品总值核算规范（试行）〉的通知》（发改

基础〔2022〕481号）

[4]《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）

[5]《山东省发展和改革委员会山东省统计局关于印发〈山东省生态产品总值核算技术指南（试

行）〉的通知》（鲁发改环资〔2023〕747号）

[6]《关于贯彻落实〈中共中央办公厅国务院办公厅关于建立健全生态产品价值实现机制的意见〉

的实施方案》（鲁发改法规〔2021〕836号）

[7]《山东省财政厅山东省自然资源厅关于印发〈山东省森林生态补偿办法（试行）〉的通知》

（鲁财资环〔2021〕35号）

[8]GB6000主要造林树种苗木质量分级

[9]GB/T18337.3生态公益林建设技术规程

[10]GB/T26424森林资源规划设计调查技术规程

[11]GB/T38360裸露坡面植被恢复技术规范

[12]LY/T2899湿地生态系统服务评估规范

[13]王刚潮,田开科,孙丰胜等.森林资源生态效益横向补偿的实践探讨——以山东省临沂市为例

[J].中国国土资源经济,2023,36(07):17-25.

[14]王刚潮,曹松坤,王圣雯,等.自然资源领域生态资源权益补偿机制的思考——以临沂市为例

[J].绿色科技,2024,26(17):235-241.

[15]王刚潮,曹松坤,王圣雯.森林生态资源权益模拟交易探析[J/OL].中南林业科技大学学报(社

会科学版),2024,18(06)：58-68.

9

ICS65.020.01

CCSB05

SDSF

团体标准

T/SDSFXXXX—XXXX

森林资源生态效益横向补偿技术规范

Technicalspecificationsforhorizontalcompensationofecologicalbenefitsofforest

resources

（报批稿）

XXXX-XX-XX发布XXXX-XX-XX实施

山东林学会发布

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森林资源生态效益横向补偿技术规范

1范围

本文件规定了森林资源生态效益横向技术补偿的术语和定义，原则及流程，森林资源生态效益横向

补偿资金池构建，森林资源生态效益横向补偿资金分配，森林资源生态效益横向补偿资金使用，森林资

源生态效益横向补偿资金项目实施，森林资源生态效益横向补偿资金档案管理等内容。

本文件适用于山东省区域内以县（市、区）之间森林资源生态效益横向补偿工作。

2规范性引用文件

下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的条款。其中，注日期的引用文件，

仅该日期对应的版本适用于本文件；不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本

文件。

GB/T15776-2016造林技术规程

GB/T15781森林抚育规程

GB/T38590森林资源连续清查技术规程

GB/T50885水源涵养林工程设计规范

GB/T51097水土保持林工程设计规范

GB/T51085防风固沙林工程设计规范

LY/T2011林业主要有害生物调查总则

LY/T2241森林生态系统生物多样性监测与评估规范

LY/T2242自然保护区建设项目生物多样性影响评价技术规范

LY/T2407森林资源资产评估技术规范

DB37/T5177-2021建设工程电子文件与电子档案管理标准

《会计档案管理办法》（财政部、国家档案局令第79号）

3术语和定义

下列术语和定义适用于本文件。

实施主体Implementingprincipal

指组织开展森林资源生态效益横向补偿的单位，为市、县（市、区）行政主管部门。

森林资源生态效益Ecologicalbenefitsofforestresources

森林资源生态效益是指森林生态系统通过自然过程和生物活动，为人类生存环境提供的调节气候、

涵养水源、固碳释氧等不可替代的生态服务价值。

横向补偿Horizontalcompensation

指在不具有行政隶属关系的地区之间，通过财政、市场等机制对生态环境保护者进行补偿的一种利

益支付方式。

森林资源生态效益补偿资金池ForestResourcesEcologicalBenefitCompensationFundPool

指用于森林资源生态效益补偿的资金总额。

森林覆盖率Forestcover

指以行政区域为单位森林面积与土地面积的百分比。

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年度新造林面积Annualareaofnewreforestation

指上一年度10月1日至当年度9月30日在宜林地采用植苗、扦插或播种等方法营造或更新1亩以上森

林的生产活动所产生的造林空间大小。新造林面积为达到造林技术标准的造林面积。

森林覆盖率增长幅度Increaseinforestcover

指县（区）本年度森林覆盖率与上年度森林覆盖率的差。

奖补单元Bonusunit

指参与森林资源生态效益横向补偿的单位，为县（市、区）行政主体或区域。

4原则

政府主导，多元化相结合

坚持政府主导、社会参与、市场调节相结合，形成多元化参与格局。

奖惩结合，激励约束并重

坚持奖惩结合，激励与约束并重，提升效能，激发各地竞相推动科学绿化的活力。

统筹协同，多效益相统一

坚持统筹协同推进，坚持生态效益与经济效益、社会效益相统一。

分类施策，推进国土绿化

围绕扩规模、促联通，坚持科学谋划，有序推进城市、乡村和重点廊道等造林绿化，持续增加森林

面积。

科学修复，提升森林质量

以宜林荒山荒地荒滩、退化林等为重点，大力开展生态脆弱区造林绿化和生态修复，提升森林生态

保护质量。

精细养护，推动固碳扩绿