内蒙古鄂尔多斯市鄂托克前旗城乡一体化建设的思考分析研究 工商管理专业

摘要本文从鄂前旗近几年的实际发展入手，详细阐述了鄂前旗城乡一体化进程的现状，并根据在推进城乡一体化进程中存在的问题，结合地方实际，从城乡发展规划，城乡产业发展，城乡社会事业，农村牧区社会保障体系，城乡基础设施建设等方面提出了五点推进城乡一体化的建议。推进城乡一体化建设是我国进入21世纪后的基本发展方略和基本理论问题之一，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，它要求把农村经济社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局进行通盘筹划，综合考虑，以城乡一体化发展为最终目标，统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城乡界限，优化资源配置，实现共同繁荣。[1]推进城乡一体化建设，在现阶段具有极为重要的意义。那么如何科学发展，统筹城乡，推进城乡一体化进程，就成了鄂前旗当前及今后一个时期最重要的一项工作。关键词：1、鄂前旗;2、城乡一体化；3、问题；4；建议目录TOC\o"1-3"\u一、城乡一体化的概述 1（一）城乡一体化的背景 1（二）城乡一体化的内涵 2二、鄂前旗城乡一体化建设的现状 3三、鄂前旗城乡一体化建设存在的问题 5（一）思想观念落后，城乡之间的“鸿沟”需要逾越 5（二）政策环境不优，农民进城的“门槛”需要降低 5（三）文教卫生资源配置不合理 5（四）农村劳力培训不健全 5（五）建设投入短缺，城镇发展的“瓶颈”需要突破 6四、推进鄂前旗城乡一体化建设的几点建议 7（一）以深化认识为突破点，理清城乡一体化的工作思路 7（二）以完善政策为立足点，营造城乡一体化的良好环境 7（三）城市科教文卫发展面向农村牧区辐射 8（四）加快社会保障体系建设 8（五）加强城乡基础设施一体化建设 9五、结论 10致谢 11参考文献 12一、城乡一体化的概述（一）城乡一体化的背景经过新中国成立以来特别是改革开放以来的不断发展，我国社会生产力水平明显提高，综合国力显著增强，人民生活水平总体实现了由温饱到小康的历史性跨越。但城乡差距非但没有缩小，而且正在逐步拉大。造成我国城乡差距持续拉大的最直接原因是，长期以来政府运用政策和制度手段，通过工农业产品价格的“剪刀差”，将资本从农业转向工业；间接的原因是，在国家人为政策性干预下，城乡居民在税负、就业、教育、医疗、社会保障等方面，没有享受同等的国民待遇，尤其是始于1958年的以城乡分割为特点的户籍制度，不仅在身份上强化了城乡的先天差别，造成城镇居民与农村居民权益保障和发展机会的不平等，而且加剧了城乡结构的失衡，使城乡差别制度化②。当前我国改革开放取得巨大成就，经济结构发生了令人瞩目的变化，综合国力明显提高，2005年全国人均GDP达到1700多美元，农业总产值在GDP中的比重由28.1%下降为12.5%，农业劳动力在总就业中的比例由70%以上下降为46%，城镇化率由17.9%提高为43.0%。这些成果为在新时期缩小社会差距、促进社会公平、完善社会保障、发展社会事业、加强社会建设和管理等提供了较为充分的物质保证。按照世界经济发展规律，一般认为工业反哺农业的经济指标是，人均GDP高于1000美元，农业在GDP中的比重低于15%，农业劳动力在总就业中的比例低于30%，城镇化率高于40%。因此，我国逐步改变城乡二元经济结构、实施城乡一体化战略的条件正日渐具备，总体上已经到了以工促农、以城带乡的一体化发展阶段。党中央、国务院顺应形势发展，及时明确了要对农业、农村、农民实行“多予少取放活”的方针，并出台一系列强有力的政策措施。从2004年和2005年两个中央“一号文件”中，可以看出“工业反哺农业、城市支持农村”的方针已经开始实施，解决“三农”问题的政策力度正在不断增强。（二）城乡一体化的内涵城乡一体化的思想早在上个世纪就已经产生了。我国在改革开放后，特别是在80年代末期，由于历史上形成的城乡之间隔离发展，各种经济社会矛盾出现，城乡一体化思想逐渐受到重视。近年来，许多学者对城乡一体化的概念和内涵进行了研究，但由于城乡一体化涉及社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等多方面，人们对城乡一体化的理解有所不同。社会学和人类学界从城乡关系的角度出发，认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。经济学界则从经济发展规律和生产力合理布局角度出发，认为城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工，合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益。有的学者仅讨论城乡工业的协调发展，可称为“城乡工业一体化”。规划学者是从空间的角度对城乡结合部做出统一的规划，即对具有一定内在关联的城乡物质和精神要素进行系统安排。生态、环境学者是从生态环境的角度，认为城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。我们认为，城乡一体化是城市化发展的一个新阶段，是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。对于城乡一体化的根本应该废除原有的城乡二元体制制度。改革户籍制度废除现行的人口流动管制。二、鄂前旗城乡一体化建设的现状鄂前旗地处蒙陕宁三省区交界，位于鄂尔多斯市西南端，是自治区的“南大门”，土地总面积1.218万平方公里。鄂前旗矿产资源丰富，上海庙矿区已探明煤炭储量142亿吨，远景储量500亿吨以上。世界级整装气田苏里格气田60%以上分布在我旗境内，初步探明天然气储量为5000亿立方米。文化旅游资源独具特色，草原大漠风光、鄂尔多斯民族文化与红色旅游资源融为一体，发展旅游业的前景广阔。经济社会各项事业健康发展，各领域发生了显著变化。一是城镇化水平不断提高。鄂前旗通过优先建设旗府所在地敖镇和工业重镇上海庙镇，基础设施和公共设施日趋完善，城镇的承载能力和幅射带动能力明显增强，目前城镇人口占全旗人口的比例达到68%。规划到2015年，敖镇镇区就可容纳人口4.54万人，上海庙镇达到3万人，城镇化率达到87%。二是产业结构发生重大变化。着力优化产业结构，转变发展方式，三次产业结构比调整为15.8：49.1：35.2，经济结构实现了从农牧业经济主导型向工业经济主导型的历史性转变。工业经济发展势头强劲。先后引进中国烟草总公司、神华集团等“中”字头企业和山东、山西等地大型国有企业，吸引了大量资金、技术、人才等优势要素竞相涌入，推动工业经济强势崛起。实施了30多个工业和基础设施重点项目，完成投资130多亿元，已建成和在建煤矿6座，原煤产量突破500万吨、产能达到2000万吨，煤焦化产能达到200万吨。一批煤电、煤化工项目前期工作有序推进，油气资源开发取得突破性进展，工业主导地位日趋突出，拉动作用日益显现。现代农牧业建设成效显著。积极推进规模化经营、集约化发展，建成现代农业示范基地8万亩，培育市级农牧业产业化龙头企业13家，扶持专业合作经济组织44个，现代大型农机具广泛应用，农牧业装备水平大幅提升；舍饲养殖、三元杂交、羔羊短期育肥出栏、山羊增绒技术等先进养殖模式和昂素嘎查新牧区建设、三段地现代农牧业示范基地等一批典型经验得以推广，农村牧区经济由传统型、分散型向现代型、集约型转变。第三产业发展活力不断提升。成功打造了“一乡两基地”、“中国最佳休闲旅游目的地”、“中国绿色名旗”、“中国西部摄影家创作基地”等10多个文化品牌,地区文化软实力明显提高,社会影响力不断扩大。三是农牧区人口和产业布局调整取得重大进展。启动实施“三区规划”，重点对条件恶劣、不宜人居、基础较差的禁止发展区实施人口转移和整体搬迁，累计向城镇和二、三产业转移农牧民5287户、16941人，建成生态自然恢复区750亩，占全旗土地总面积的41%，植被覆盖度达到81%，生态环境得到根本性改善。保留的农牧业人口主要分布南部优化发展区，有利于集中建设和发展。四是政策机制创新有了突破。近几年，鄂前旗结合退牧还草、公益林补偿等政策实施，农牧业结构调整走出了新路子,将生态保护和农牧业增收相结合，创造性实施牧民养老保险、非农产业就业等配套政策，全旗75%的农牧民参加养老保险。2010年又把项目区30岁以上农牧民全部纳入基本养老保险，并在全旗范围内实施城乡一体的新型合作医疗制度，保证各项生态项目建设的延续性和稳定性,面对当前的大好来势和统筹城乡建设这个重要契机，我们必须将城乡一体化放在突出的位置，认真研究，加速推进。三、鄂前旗城乡一体化建设存在的问题（一）思想观念落后，城乡之间的“鸿沟”需要逾越思想观念落后，城乡之间的“鸿沟”需要逾越。作为地方经济社会发展的决策者和组织者，少数领导干部没有充分认识推进城乡一体化的重大意义，不能辩证处理城镇建设与经济发展的关系，主要精力放在招商引资、企业改革、结构调整等能够产生直接效益的工作上，而对城镇建设、农业劳动力转移等工作重视不够③。作为实施城乡一体化的主体，一些群众思想僵化、行动消极，突出表现为四种心理：一是留恋“面朝黄土背朝天”的生活，认为“种田是万本利、进城是找苦吃”，既不愿意离土、也不愿意进厂；二是怕离开土地失去生活依靠，怕进入城镇找不到就业门路，怕转移住宅不适应环境；三是划地为牢，死守田园，欺生排外，不愿对外交流；四是等待观望，苦度穷熬，寄希望于政策搬迁，寄希望于政府扶持。这些落后的思想观念，人为地在农村与城镇之间划上了界限、制造了“鸿沟”，难以推进城乡通融、协调发展。（二）政策环境不优，农民进城的“门槛”需要降低政策环境不优，农民进城的“门槛”需要降低。在户籍管理方面，现行城乡二元户籍管理的制度没有彻底改变，农民进城必须达到有关部门制定的各种标准，而且户口迁转手续繁杂，一些地方还要缴纳增容费、城建费、保险费等高额费用，在计生管理、人口暂住等方面也受到诸多限制；在土地使用方面，由于存量土地的置换转让缺乏具体规定，加上国家对建没用地实行严格控制的统一政策，致使农民进城难度很大；在发展环境方面，少数地方对在城镇生产经营的企业和个人，乱收费、乱罚款、乱摊派的问题屡禁不止，就业、教育、医疗等制度不同程度地存在“城乡有别”，抑制了农民进城的积极性。种种有形和无形的“门槛”，把大量想进城的农民拒之城外（三）文教卫生资源配置不合理涉农社区新建的文化活动场所甚少，大多数社区都是利用旧场地进行改建、维修，设备陈旧、简陋，设施设备配置不全，面积远远小于所规定的标准；与城区教育资源相比，涉农街道存在生源不平衡和结构不合理，以及投入不足、师资匮乏、管理落后等问题。涉农区域卫生资源相对不足，存在原有基层卫生预防保健网络不健全、新的卫生资源规划不尽合理等问题。（四）农村劳力培训机制不健全农民自身对技能培训的选择具有一定盲目性，自主创业意识薄弱，劳动者接受培训和就业愿望不强；政府导向力度仍然不够，政府在具体协调中下达培训目标任务，但是为完成目标任务在农村劳动力技能培训中过于重视数量，缺乏定单、定岗、定向式的培训，造成培训后人员不适应市场需求，寻求不到合适的岗位。（五）建设投入短缺，城镇发展的“瓶颈”需要突破目前，小城镇建设的筹资渠道窄、建设投入少。金融方面，随着基层金融机构的撤并收缩，国家投资重点转向大中城市，小城镇建设的信贷投入微乎其微；引资方面，受地理位置偏远、基础设施落后等因素的影响，小城镇的发展环境无法与大中城市竞争，吸引外商进镇投资的规模有限；财政方面，由于县财政实行垂直管理，乡镇政府无力调剂资金用于城镇建设，县级财政由于“僧多粥少”而力不从心、鞭长莫及④。由于银行投得少、向上争得少、市场筹得少，小城镇建设只能依靠土地收益和社会投资作支撑，而绝大多数农民刚刚跨越温饱，进镇建房后资金所剩无几。从而，资金短缺是制约城镇发展的最大“瓶颈”。四、推进鄂前旗城乡一体化建设的几点建议打破城乡二元结构，实现城乡一体化是世界经济发展、社会进步的共同规律，十七大报告指出：解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。[2]实现上述目标，关键是统筹。要统筹发展，就要大力推进“一体化”建设，逐步缩小和消除城市与农村的巨大差别。这种差别实质上是一种不平等，固然与农村经济社会发展水平较低有关，但更重要的是歧视农村、剥夺农村的传统体制造成的。推进城乡一体化正是为了根除这种差别，一体化程度越高意味着城乡差别越小，意味着社会平等程度越高。如何推进鄂前旗城乡一体化建设，本人结合地方发展实际，谈几点建议。（一）以深化认识为突破点，理清城乡一体化的工作思路发展小城镇、推进城乡一体化，是带动农村经济增长的“火车头”，是转移剩余劳动力的“蓄水池”，是加快结构调整的“推进器”，是城镇辐射农村的“连接点”。要把这项工作作为带动经济社会发展的一项重大战略，摆在突出位置，强化工作措施，精心组织实施。推进城乡一体化总的思路是建设城镇、提升村庄、城乡互融、协调发展，最终消灭城乡差别。具体实施中，要坚持四个结合：一是坚持繁荣农村与发展城镇相结合。农业是整个国民经济的基础，“基础不牢、地动山摇”。只有农村经济发展了，农民富裕了，农民才能进城，才能缩小城乡差别。二是坚持整体推进与重点突破相结合。推进城乡一体化，不能一哄而起，盲目发展。要在有效利用现有城镇的基础上，重点扶持已经形成一定人口和经济规模的城镇优先发展，特别是加强中心镇、口子镇和边贸镇建设。三是坚持凝聚内力与借助外力相结合。既要从实际出发，充分考虑各地的发展水平、区位条件和资源优势、挖掘自身潜力，走特色发展之路；又要按照市场经济要求，打破各种不利于城镇发展的体制束缚，广泛开辟投融资渠道，增强城镇自我发展、自我积累的能力。四是坚持经济效益与社会效益相结合。发展小城镇，不能以牺牲经济效益和环境效益为代价，应注重社会效益、经济效益和环境效益的有机统一。（二）以完善政策为立足点，营造城乡一体化的良好环境城乡一体化的过程是农民向城镇转移的过程。农民进城与否，归根到底是一种利益选择，无利可图或者得不偿失，农民必然不会进城。因此，要完善有关政策，为农民进城营造良好环境。一是完善户籍管理政策。放开农民进镇落户的限制，建立以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍管理制度，彻底消除户籍制度的“等级烙印”，使其转变为一个单纯的人口登记制度的工具，最终实现城镇户籍管理一体化。对长期在小城镇工作、有稳定的职业收入和住所的农民，允许转为城镇户口；对不具备转为城镇户口、但在小城镇居住时间较长的，可办理城镇常住户口；对在乡镇企业工作的农民，可将户口迁入所在企业统一管理。二是完善土地使用政策。对小城镇建设用地实行统一规划、统一征地、统一划拨、统一管理，并建立严格的耕地审批和考核指标体系。以稳定农村现行土地政策为前提，妥善处理农民离土进镇与稳定土地承包政策的关系，解决好土地使用权的合理流转问题。三是完善社会保障政策。加快发展教育、文化、卫生等与城镇居民生活密切相关的社会事业，逐步建立健全失业、养老、医疗等社会保障体系，解除进镇落户农民及相关人员的后顾之忧。（三）城市科教文卫发展面向农村牧区辐射大力推进城乡教育均衡发展，实现农牧区和城市同步实行免费义务教育，保证农牧区子女在入托、入学、技能培训等方面享受与本区城镇居民同等的待遇，实现农牧区居民教育与城镇居民教育的平等；不断增强新型农牧区合作医疗建设的力度，提高农牧民的“参合率”；要取消农业和非农业的户口性质划分，按实际居住地登记为“居民户口”，实行一元化户口登记制度；建立城乡一体的就业和社会保障体制，完善以基本养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容的农村牧区社会保障制度，实现农牧民与城镇居民社会保障的平等。使农牧民与城市居民一样“老有所养、病有所医、住有所居、弱有所助、贫有所济”。深入实施“农牧民健康工程”，逐步建立健全农牧民健康档案，实现农牧民免费健康体检。完善医疗救助制度，合作医疗大病统筹报销执行全盟平均标准。改善旗直医疗卫生单位、基层卫生院办医条件，推进社区服务中心、社区服务站和嘎查村卫生室标准化建设，不断满足农牧民医疗卫生服务需求。要把文化建设和精神文明建设放在更加重要的位置，大力发展文化事业，全面加强旗文化馆、镇文化站、嘎查村文化活动室建设，逐年建设一批具有示范性的农牧民书屋和文化户，切实满足城乡居民日益增长的文化需求。要通过舆论宣传、文化教育、精神文明创建等活动，引导进城农牧民转变思维方式、思想意识和生活习惯等，树立文明观念，争当文明市民，真正建设文明社会。（四）加快社会保障体系建设社会保障与城乡居民的切身利益紧密相关，对于促进社会和谐稳定关系极大。农村牧区社会保障涉及的问题很多，但人们最关心的仍然是最低生活保障、医疗保障、养老保障等。对于这些问题，鄂前旗应当根据当地条件创造性的开展工作。要进一步扩大牧民养老保险，在2010年已将全旗生态保护区30岁以上农牧民全部纳入基本养老保险的基础上，尽快将全旗农牧民全部纳入养老保险体系；加快建设覆盖城乡居民的公共卫生服务、医疗保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，着力解决群众“看病难、看病贵”的问题，要做好全旗城乡居民新型合作医疗工作，逐步降低参合农牧民大病报销起付线，提高大病报销比例和额度，使参合率达到全覆盖；进一步提高城乡低保、重点优抚对象生活补助标准和企业退休人员养老金、医疗保险金标准，高度重视并积极解决城乡贫困家庭子女上大学难等问题，不断提高社会保障水平。提倡和鼓励自谋就业、自主创业，强化就业技能培训，大力开发就业岗位，继续做好小额担保贷款发放工作，扶持下岗人员再就业。（五）加强城乡基础设施一体化建设坚持高起点规划、高标准建设、高效能管理，提高城乡建设和基础设施建设水平。大力改善农村牧区基础设施是城乡一体化的重要条件[4