税收征收管理制度概述

第一章税收征收管理制度概述

第一节税收征收管理制度的演变

世界各国税收征管的立法体系不尽相似，大体可以分为“综合立法”和“分税立法”

两种形式。“综合立法”是指将各个税种之所有或共通的实体事项、稽征管理和救济程

序都纳入一部法律中。“分税立法”是指个别税目单独制定税法，在各个税法中对实体

事项、稽征管理等程序均进行规定。“分税立法”有助于单个税法的制定和修改，但在

税法中轻易形成对同•事项的反复规定，从而导致规定的分歧和矛盾，不利于纳税人纳

税和征管时实行，因此各国大多采用“综合立法”日勺形式。

我国现行的税收征管制度是伴随新中国的建'、/.和改革开放的发展而逐渐形成aJ。其

制度的演变经历了一种从分到合的过程，重要可以分为如下几种阶段。

新中国成立.初期，我国实行高度集中日勺计划经济体制，财政实行统收统支，税收的

宏观调控功能被忽视，税收法制极不健全。1950年I月，政务院颁布了新中国成立后的

第一部统一的税收法规《全国税政实行要则》。该要则规定了高度统一H勺税收管理体制，

税收I内立法权和税种的开征、停征、税目与税率增减调整的权力都归中央，税收的减免

权大部分由中央政府掌握，各级税务机关受上级局和同级政府双重领导。在此之后的很

长一段时期内都没有制定专门的税收征管法，有关税收征管II勺规定散见于各单行税收法

规之中，原则性较强且相对来说比较简朴。

在这期间很长一段时间内，我国实行的这种税收征管体系太过于分散。一直以来，

我国没有一种专门日勺税收征管法律。伴随我国经济日勺不停发展，迫切规定建立一种完善

的税收征管体系。为了健全法制，变化税收征管制度分故和不规范H勺状况，国务院于1986

年4月公布了《税收征管暂行条例》，并于同年7月1日开始正式实行。该条例的实行

标志着我国税收管理制度开始单独立法，初步实现了税收实体法和程序法H勺相对分离，

对于增进依法治税，加强税收监督管理，保证国家财政收入起到了积极作用，综合立法

的基本雏形已经建立。

我国于1986年颁布口勺《税收征管暂行条例》在一段时期内对我国经济的发展和税

收征管的完善起到增进作用。不过，伴随改革开放的深入开展，社会主义市场经济体制

确实立，该条例慢慢暴露出来某些缺陷，重要有：税收征管法律规范不统一、不规范；

对纳税人的权利保护局限性；立法层次低，征管手段软化：内外税分别合用两套征管制

度，缺乏公平性等。伴随经济的发展和税制改革日勺推进，《税收征管暂行条例》己经明

显滞后于客观形势的I发展。

为了处理这些问题，我国在宪法等法律的规定范围内，在原《税收征管暂行条例》

的基础上，于1992年第七届全国人大常委会第27次会议审议通过了《税收征管法》，

并于1993年1月1日开始实行。

《税收征管法》是我国有关税收征管的基本法律，也是我国第一部统一的税收征管

法律。为了保证《税收征收管理法》的有效实行，国务院以及财政部、国家税务总局又

颁布了《税收征收管理法实行细则》、《有关实行分税制财政管理体制的决定》、《发票管

理措施》、《税务稽查工作汇报制度》等一系列法规和规章。作为税收征管日勺第一部法律，

《税收征管法》自身存在某些缺陷，例如在实行执法中规范性不够，不能很好地适应财

政分税制体系的需要等。这些缺陷使得税收征管在详细实行中困难颇多。全国人大常务

委员会针对这些状况于1995年和2023年对《税收征管法》进行了修订。重要修订了发

票管理的有关规定，加强了税务机关口勺执法手段，强化了税源管理，加强了对纳税人权

利的保护，从而基本上形成我国现行H勺税收征管制度。

第二节税收征收管理制度的构成

在不•样国家，税收征收管理制度的构成不一样，在我国税收征收管理制度重要可

以分为如下几种方面。

一、法律及有关规范性文献

法律及有关规范性文献是税收征管体系中最重要的方面，在整个征管制度体系中，

在不违反宪法规定日勺前提下，征管体系中的法律制定了总口勺征管原则。

征管制度里H勺法律是指狭义上H勺法律，即宪法规定的全国人民代表大会制定H勺基本

法律、全国人大常委会制定H勺基本法律之外的法律。我国现行H勺税收征管法律及有关规

范性文献重要体R前《税收征管法》和其他某些法律有关税收征管方面的规定。我国《税

收征管法》第2条规定：”凡依法由税务机关征收的多种税收U勺征管管理，均合用本法。”

其他的某些实行原则另吁规定。

在不一样国家，税收征管体系中日勺法律及有关规范性文献的详细包括范围不一样。

一直在不停地完善。总时来说，我国口勺税收征管制度展现出如下几方面日勺特点。

1.明确了税收立法权。我国目前实行集中统一的税收立法权体制。《税收征管法》

中明确规定：“税收日勺开征、停征以及减税、免税、退税、补税，根据法律的规定执行;

法律授权国务院制定的J,根据国务院制定的I行政法规的规定执行。”在我国，中央税、

地方税、共享税H勺立法双都集中在中央。

2.内外税征管制度统一。《税收征收管理法》第2条规定：”凡依法由税务机关征

收的多种税收的征收管理，均适应本法。”相对于该征管法实行之前内外税合用两套征

管制度，有了明显的进步，这也有助于增进企业之间的公平竞争，有助于扩大对外开放,

在税收法律制度上尽快同国际接轨。

3.税务机关享有必要的行政执法权。为了保障国家征税权的实现，打击偷逃税行

为，征管法赋予了税务机关必要时采用税收保全措施和税收强制执行措施的权力，并且

在修订后R勺《税收征管法》中扩大了采用税收保全措施和税收强制执行措施日勺对•象。

4.对纳税人权利提供了必要FJ保护。《税收征管法》第8条规定了纳税人仅享有知

情权、保密权、减、免和退税权、控告权等权利。同步，对税务机关的J执法行为作出了

严格的限制，规定必须严格遵遵法定程序，履行必要的手续。建立了采用税收保全措施

不妥导致纳税人损失的赔偿制度，以及规定了侵犯纳税人权利应当承担H勺法律责任。

5.税收法律责任制度。纳税人发生偷税、抗税、骗税、欠税等税收违法犯罪行为

均要承担对应II勺法律责任。

第四节税收征收管理制度的重要问题

《税收征收管理法》自1992年颁布以来，经历1995年、2023年两次修订，一直处

在不停规范、完善U勺进程之中，对于规范社会主义市场经济秩序、推进市场经济建设起

到了积极的增进作用。但伴随我国经济社会发展水平、国家整体法治水平和公民权利意

识水平的提高，国家行政管理体制改革的深入以及国内外税收征管环境日勺变化，现行H勺

税收征管制度中存在的某些缺陷和局限性逐渐显现出来，重要表目前如下几种方面：

一、保障纳税人权利的制度需要深入完善

胡锦涛在中国共产党第卜七次全国代表大会上指出，要加紧行政管理体制改革，建

设服务型政府。服务性政府强调基本人权和对政府权利的约束，将这一理念应用到税收

征管制度中，就应当把保护纳税人权利和为纳税人服务提高到更为突出口勺地位。2023

年修订后的《税收征收管理法》中虽然建立起了基本的纳税人权利体系，但整体的制度

设计仍是以税务机关为主导，以税务机关的职权设置和纳税人的义务承担为主线。纳税

人享有的权利十分有限，税务机关仍然处在主导和强势的地位，为纳税人服务的意识不

强。这种以税务机关为主导的税收征管制度难以对纳税人的合法权利形成有效的保护，

不利于友好口勺税收征管秩序的建立。

二、信息化背景下的税收征管存在嬴

信息化是目前世界经济环境H勺一大特点和发展趋势。信息技术的广泛运用和新H勺经

济交易形式口勺不停涌现，对税收征管方式业提出了新的规定。现行口勺税收征管制度所采

用时仍然是建立在税务登记、账簿管理基础上口勺老式征管模式，电子商务的出现带来了

这种老式征管模式处理不了的诸多难题。首先，电子商务中的多种协议、票据、凭证都

以电子数据日勺形式存在，并且可以不留痕迹地进行修改，使得通过审核多种凭证、账簿

来确定税种和税率变得不再可行。电子商务大多采用网络支付系统，加大了税务部门通

过银行的支付交易进行监控的难度。另一方面，现行征管法对税收征管信息化过程中征

纳双方的权利义务和法律责任缺乏明确的规定，对纠纷处埋问题缺乏对应H勺法律根据，

在实践中给征管工作带来了困难。

三「征税机构设置丕合理

我国征税机构以税务机关为主，财政部门和海关为辅。税务机关又分设国家税务

局和地方税务局，分别征收管理中央税、中央和地方共享税以及地方税。在这种状况

下，征纳双方所承担的成本都加大了。纳税人假如同步负有中央税、共享税、地方税

的纳税义务，就必须同步向国家税务局和地方税务局履行纳税义务，这加大了纳税人

的税收遵从成本。国家税务局和地方税务局也必须对同一种纳税人征税，这加大了征

税成本。因此，相对于国际上的一般水平而言，我国日勺税收征管成本较高，但同步征

管效率却较低。

国、地税分征分管体制导致的另一种问题在于两者的税收管辖权难以协调。国税局

和地税局都既要为中央征税，又要为地方征税，同步又也许对同一种纳税人征税，征管

权力交叉，轻易产生矛盾和摩擦。

〔四、税收征管程序制度需要深△完善I

1.税务登记缺乏有效的管理与衔接。现行征管法忽视对税务登记信息的审核以及

对纳税人使用、管理税务登记证件日勺检查，轻易导致税务登记监督管理流于形式。税务

登记制度和其他行政等级制度缺乏有效的衔接，纳税人需要分别到各个行政部门办理登

记手续，导致行政资源挥霍。

2.纳税申报制度不规范。有关纳税申报日勺规定过于原则性，对于申报主体、申报

内容、申报期限、申报方式、申报程序及罚则的规定不够明确，不便于纳税人理解和税

务机关统一管理。

1.延期纳税管理不完善

《税收征管法》第31条第2款规定：“纳税人因有特殊困难，不能按期缴纳税款时,

经省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局同意，可以延期缴纳税款，不过最长不

得超过三个月不过在详细实行中，往往需要层层审批，效率低下，大大提高了纳税

人的纳税成本。对于偏远地区需要更长时间，这种管理不符合税法的效率原则。

2.滞纳金征收困难

我国税法规定，纳税人超过法定纳桎期限后，需要缴纳一定的滞纳金。不过在实际

工作中，滞纳金口勺征收比较困难。这重要是由于，首先税务人员和纳税人对滞纳金性质

的认识存在偏差。对滞纳金性质II勺界定的差异使征收存在困难；另首先滞纳金计算困难,

税收滞纳金过高的征收比例与其本质不符。

3.税收保全措施

税收保全措施是一项由税务机关实行的强制口勺行政措施，是指纳税人有逃避纳税义

务的行为或者某种原因，也许导致后来的税款不能征收或者难以保证时，税务机关可以

依法采用限制纳税人转移商品或其他财产的措施。税收保全措施是税务机关为了保证税

款征收确实定性采用的一种保护措施。但在详细规定和实行中重要存在如下问题：采用

税收保全的波及面不全，只合用于从事生产经营口勺纳税人；公民个人的财产和企业的财

产都受法律保护，而从事生产经营的纳税人I向财产和利益没有得到法律保护，违反了公

平原则。

4.税收征管法律责任界定不全

《税收征管法》中明确规定了违反税务征管法律制度的I违法行为以及应承担H勺法律

责任。然而对偷税H勺规定存在某些问题。这些问题重要包括如下几种方面：对偷税的界

定范围过宽，从征管法条文的字面来看，轻易混淆偷税和漏税行为。对偷税列举H勺外延

过窄，这样诸多偷税行为躲过了法律日勺规定。

第五节税收征收管理制度的改革趋势

我国现行口勺税收征收管理制度中存在上述一系列问题，鉴于这些问题我们必须充税

收征管制度进行修改以保证制度11勺完善性。

1.优化税务机关机构设置

在我国税务机关机构的设置有国家税务局和地方税务局两个机构。两个机构作为我

国税收征收管理H勺机构，其重要职能在实行中有互相交叉的地方。为了提高税收征收管

理效率、减少税收征收成本，合并国税、地税是我国税收征收体制改革日勺方向。

2.健全税务管理制度

健全我国的税务管理制度重要可以从两个方面进行改革。首先是税务登记制度，另

一方面是完善纳税申报制度。

在税务登记制度中，应当尽快实现税务登记和其他行政登记的衔接，深入提高效率。

可以借助于政府资源，建立政府行政登记系统平台，实现税务登记与行政登记"勺资源共

享。同步应当明确税务登记U勺效力和公信力，只有这样才能赋予税务登记的真实性和有

效性，符合我国发展市场经济的需要。

在纳税申报制度中，我们应当针对目前纳税申报制度实行中存在日勺问题，借鉴国外

成功的经验，完善我国的纳税申报制度。重要从如下几种方面进行改革：首先，完善我

国纳税申报时立法，使纳税人纳税申报的义务和责任在详细实行中得到愈加明确的界

定。另一方面，扩展纳