教学材料《经济学》-16

第一节政府宏观调控的必要性导入案例中国财政部部长谢旭人在全国财政工作会上表示，2010年中国继续实施积极的财政政策，重点在扩内需、调结构上下工夫，加快促进经济发展方式的转变。谢旭人指出，“今年继续实施积极的财政政策，第一，是要促进此次收入分配结构的进一步调整，努力增加居民特别是低收入群体的收入，来提高消费的能力。第二，就是要保持政府公共投资的力度，但是重在调整结构、优化结构。第三，我们进一步优化财政支出结构，要压缩一般性支出”。这意味着要加强财政对经济发展的支持力度，以防止所得成果出现得而复失的现象。下一页返回第一节政府宏观调控的必要性另一方面，又要根据经济运行情况的发展变化，及时完善相关政策措施，提高政策的针对性和灵活性，把握好政策的重点、力度和节奏，增强经济发展的稳定性、协调性和可持续性。他表示，2010年在实施财政政策过程中，要更加注重推进结构调整，切实提高经济发展的质量和效益；更加注重扩大内需特别是消费需求，切实保持经济平稳较快增长。上一页下一页返回第一节政府宏观调控的必要性谢旭人在会议上还对2009年国家财政的收支情况进行了介绍。他说，2009年全国财政收入预计达到68477亿元人民币，增长了11.7％。财政赤字在人大批准的预算之内。但该数字高于2009年全国财政收入预算。宏观调控是市场经济体制下的一个特定概念。宏观调控是指市场经济条件下，也即是在市场对资源配置起基础性作用条件下的政府行为。上一页下一页返回第一节政府宏观调控的必要性一、市场经济条件下政府宏观调控的必要性第一，为了弥补“市场缺陷”有必要搞好宏观调控。在经济学中的所谓市场缺陷主要是指市场有做不到、做不好的事情。所谓市场做不到的事情，主要是指那些具有非竞争性和非排他性产品的生产和服务，如公共产品、公共设施等，还指一些经济活动所产生的有害和有益的外部效应，如污染和治理污染等。由于这些经济活动及其产生的后果很难与经济利益挂钩，所以市场也难以发挥调节作用。所谓市场做不好的事情，主要是指市场调节有一定的盲目性和滞后性，市场竞争还容易产生垄断，因此单靠市场调节不能保证供需平衡和公平竞争。上一页下一页返回第一节政府宏观调控的必要性第二，社会主义市场经济是社会主义制度与市场机制结合的经济。如果二者结合得好，有可能避免资本主义市场经济体制中的一些弊病。但是，实践证明，社会主义市场经济既然是市场经济，也就不可避免会有一般市场经济的缺陷。20世纪90年代以来，在我国宏观经济运行中一度出现上述种种“市场缺陷”及由此可能产生的种种问题，虽然有些可以借助市场的力量加以解决，但主要还要依靠政府的宏观调控予以弥补。上一页下一页返回第一节政府宏观调控的必要性特别是在现阶段，我国正处在社会主义市场经济体制成熟转变的过程中，因而如何领导和组织好这一变革，尽量减少震动，实现顺利转变，也是国家政府必须建立社会主义市场经济体制，国家必须要建立健全相应的法规体系，其中包括反不正当竞争法、反垄断法、消费者权益保护法、广告法和产品质量法等。第三，为了维护公有制的主体地位，有必要搞好宏观调控。社会主义市场经济的一个重要特点，就是坚持公有制为主体。为了保证社会主义市场经济的健康发展，社会主义国家政府应当把从总体上维护公有制经济的主体地位和确保市场调节的基础性作用同样都纳入宏观调控的重要内容。上一页下一页返回第一节政府宏观调控的必要性当然，在政资分开、政企分开的情况下，国家政府发挥这一职能不是直接去搞资产经营，更不是直接插手经营管理企业，而是通过制定方针政策和必要的法律手段，从总体上加以指导和控制，例如制定所有制结构的调整方针和国有企业的进退政策等。社会主义市场经济条件下国家政府的这一宏观调控职能是一种特殊职能。它既不同于一般市场经济条件下的宏观调控职能，也不同于国家作为国有经济的所有者所行使的所有权的职能。正确地界定和行使这一职能，是社会主义市场经济条件下宏观调控应深入研究的一个问题。上一页下一页返回第一节政府宏观调控的必要性第四，为了维护分配的公正性和国家整体利益，有必要搞好宏观调控。建立社会主义市场经济体制，发展社会主义市场经济，从根本上说有利于资源的优化配置、有利于经济的发展、有利于微观经济效益和宏观经济效益的提高，因而也为公正分配、社会稳定创造了基本条件。但是，单靠市场调节和市场竞争，并不能保证公正分配和国家整体利益，相反还会拉大收入差距，甚至可能产生两极分化，从而影响社会稳定。因此，为了保证社会公正分配，正确协调和处理局部与整体、宏观与微观的经济利益和经济效益，必须加强宏观调控。在社会主义市场经济条件下，国家对于收入分配和各种利益的调节，主要是通过制定各种经济政策、产业政策等来实现的。上一页下一页返回第一节政府宏观调控的必要性政府的一般经济职能，是指任何国家及在任何性质的现代市场经济体制下，政府都应具有的基本职能。可以说，这是政府职能的最低界限。这些职能主要有以下几个方面。第一，建立市场经济运行基本框架。市场经济体制是自由交换和权力分散的体制。但这种自由不是绝对的不受限制的，否则，就不可能有真正的自由交换。为了维护市场的自由交换，就需要政府建立起市场经济的秩序，以界定各个市场经济主体的权利和义务，建立它们活动的边界，从而使它们在边界内自由地做自己想做的事。上一页下一页返回第一节政府宏观调控的必要性第二，提供各种公共产品。公共产品是指具有使用价值上的不可分割性和对其消费的非排他性的产品。公共产品不可能运用市场原则在市场上自由买卖，而只能由政府来提供。政府提供的公共产品和劳务主要包括国防、国内安全和警察、消防、道路和桥梁、交通控制系统等各种市政工程，大规模的水利设施建设，以及提供各种形式的信息和咨询服务等。这些公共产品和劳务的提供，对于现代社会的福利是至关重要的，它们中的一部分已成为政府的典型职责。上一页下一页返回第一节政府宏观调控的必要性第三，稳定经济。这是政府的宏观经济职能，目的主要是形成市场经济运行的良好的宏观环境，消除经济运行的周期性波动。第四，维护竞争，反对垄断。第五，保护自然资源和发展教育。第六，切实提供社会保障。市场经济的运行往往会产生一些社会所不能接受的残酷的后果，某些人由于生病、年老、伤残或其他原因在就业等竞争中失败，从而陷入失业、贫困等困境。在现代文明社会，已经不可能再坚持那种“适者生存”的社会哲学，因而需要政府提供和发展社会保障制度。上一页下一页返回第一节政府宏观调控的必要性二、宏观调控目标宏观调控的最终目标或基本目标包含两个方面的内容：一是提高经济效率；二是实现社会公平。在现实生活中，宏观调控的最终目标具体表现为宏观经济政策目标，即经济持续均衡增长、充分就业、稳定物价和平衡国际收支。党的十六大也提出：“要把促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标。”与以往的宏观调控目标比，这是考虑社会化大生产和市场经济发展的一般要求以及我国宏观经济总体情况提出的宏观调控目标。宏观调控的目标具体为如下。上一页下一页返回第一节政府宏观调控的必要性第一，经济持续、均衡增长。经济持续、均衡增长的目标包含两层含义：一是经济持续增长；二是经济均衡增长。经济持续增长并不意味着一国经济要永远保持一个不变的或越来越高的增长速度。实际上，经济增长具有阶段性。处在不同经济发展阶段的国家，由于经济、技术、制度等方面的差别，增长速度可能存在较大差异，例如，经济发达国家和发展中国家之间就是如此。经济增长不仅具有阶段性，而且还具有周期波动的特点。因此，经济持续增长，实际上是指保持一个与不同发展阶段相适应的、含常规波动的可持续的、稳定的经济增长速度。上一页下一页返回第一节政府宏观调控的必要性经济均衡增长要在保持经济持续稳定增长的同时，实现经济总量平衡和结构平衡。实现经济总量平衡和结构平衡，是实现经济可持续增长的前提。第二，充分就业。“充分就业”并不意味着在经济生活中不存在任何失业。失业有以下四种类型。一是由于季节变化而导致的季节性失业。这广泛地存在于农业、建筑业、旅游业等季节性较强的行业中。二是由于市场信息不完全和工作变换而引起的摩擦性失业。摩擦性失业是指那些正处在工作变换过程之中但尚未就业的劳动人口。上一页下一页返回第一节政府宏观调控的必要性三是由于经济中结构性因素引起的产业结构变化、产业升级造成的结构性失业。其特点是在经济生活中既有失业人口，又有职位空缺，只是由于失业者没有适当的技术或居住地点不合适等原因而无法填补职位空缺。四是周期性失业。即由于经济衰退和萧条导致需求不足而引起的失业。在西方经济学者看来，充分就业虽然是指劳动市场处于均衡状态时的就业状况，但它并不排除诸如摩擦性失业、结构性失业的存在。但此时的失业率为自然失业率。目前，大多数西方经济学家认为存在4％～6％的自然失业率是正常的，这时社会经济处于充分就业状态。上一页下一页返回第一节政府宏观调控的必要性在我国，存在着劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大但素质不相适应的矛盾，这将是一个长期存在的问题。因此，要慎重掌握宏观经济的总量平衡，并通过促进投资、促进中小企业发展、开发落后地区、加大基础设施建设等手段，来增加就业。第三，稳定物价。稳定物价是指价格总水平的稳定。通常用价格指数的变化来衡量。上一页下一页返回第一节政府宏观调控的必要性价格指数是用基期平均物价水平的百分比来衡量某一时期的物价水平。通常基期的价格指数为100，然后确定各时期的价格指数。需要指出的是，价格指数不是各种商品价格的算术平均数，而是每种商品价格的加权平均数。每种商品价格的加权平均数反映了该种商品在经济中的重要程度。价格指数分消费物价指数（CPI）、批发物价指数（PPI）和国民生产总值折算指数（GNPdeflator）三种。稳定物价作为一个政策目标，不是指每种商品的价格都固定不变，也不是指价格指数绝对不变，而是指价格指数的相对稳定。稳定物价是为了控制通货膨胀对经济的冲击。上一页下一页返回第一节政府宏观调控的必要性第四，平衡国际收支。国际收支通常是指一个国家在一定时期内与其他国家经济往来的全部货币收支状况。国际收支的不平衡有两种情况：收大于支为顺差；支大于收为逆差。所谓平衡国际收支，即是指既不发生逆差，又不发生较大幅度的顺差。随着世界经济全球化程度的不断提高，国际收支状况对现代开放型经济的国家至关重要。一般来说，国际收支状况不仅反映了一国的对外经济交往情况，还反映出该国经济的稳定程度。当一国国际收支处于失衡状态时，必然对其国内经济形成冲击，影响国内经济的增长，就业状况和价格水平，同时也会给其他国家的经济造成一定程度的冲击。上一页下一页返回第一节政府宏观调控的必要性以上四项目标的调控方向并不总是一致的。一般地说，当经济增长速度较快时，可以提供更多的就业机会，但也可能导致通货膨胀；而经济增长放慢或停滞时，物价水平也会随之降低，但就业问题则会比较突出。对于发展中国家来说，经济增长是政府优先考虑的目标，同时也兼顾其他。政府的职责就是通过各种调控手段，包括施行不同的货币政策和财政政策，使这几项目标处于协调状态，都控制在可承受的范围内。上一页返回第二节政府宏观调控手段政府进行宏观经济调控时，需要借助一定的调控手段来实现调控目标。一般来说，宏观调控手段主要有计划手段、经济手段（经济杠杆）、法律手段和行政手段等。一、计划手段这是通过政府所制定的长期、中期和短期经济计划，对国民经济的运行和发展进行宏观调控。宏观调控计划是社会化大生产发展的必要手段，是社会主义宏观经济调控的重要手段之一。计划提出国民经济和社会发展的目标、任务，以及需要配套实施的经济政策。市场经济条件下，计划的形式主要是指导性计划，突出其宏观性、战略性和政策性。下一页返回第二节政府宏观调控手段市场经济不是不要计划。西方发达资本主义国家的市场经济也都有程度不同、形式各异的计划管理，有的国家政府还专门设有计划部门。从他们的计划运行情况看，有如下一些特点：计划的形成是经过社会各阶层代表人物和社会力量的反复协商后产生的，具有明显的集思广益的特点；计划的作用是指导性计划，给予导向，对市场主体没有强制约束力；计划的实施要借助其他的经济变量和参数。计划具有预测性，同时也为微观经济活动提供信息。上一页下一页返回第二节政府宏观调控手段我国的计划体制改革，目的在于更好地发挥计划手段的长处，避免集中过多、计划得过死的弊端。计划调控的主要功能是从宏观总体上保持社会总供求平衡，实现国民经济按比例地协调发展；在全社会范围对资源配置进行调控，动员和集中必要的财力、物力和人力，进行重点投资，建设重大项目，合理调整产业结构；通过宏观调节，保持社会公平分配和提高经济效率。计划调控的这些功能有效地弥补了市场功能之不足。上一页下一页返回第二节政府宏观调控手段二、经济手段这是指政府在自觉依据和运用价值规律的基础上借助于经济杠杆的调节作用，对国民经济进行宏观调控。经济杠杆是对社会经济活动进行宏观调控的价值形式和价值工具，主要包括价格、税收、信贷、工资等。例如，价格杠杆在宏观经济调控中具有调节杠杆和核算工具两种作用。上一页下一页返回第二节政府宏观调控手段价格作为调节杠杆，其作用主要是通过价格的变动，来调节生产和投资的方向，调节商品流通和消费结构，调节国民收入的再分配，以及促使企业加强经济核算，改进生产技术和经营管理，增强适应市场供需变化的竞争能力。价格作为核算工具，其作用主要表现为，它是编制国民经济计划的工具，借助价格可以考核经济效益的高低，可以检验商品生产上的劳动耗费的多少，并可通过价格核算监督企业节约劳动。价格作为调节杠杆和核算工具，最终能促使宏观经济良好运行。当然，价格杠杆的调节功能具有一定的局限性。例如，它不能调节同一生产部门内部不同企业的盈利水平；对于既鼓励生产又鼓励消费的商品也不能靠价格调节奏效。上一页下一页返回第二节政府宏观调控手段税收杠杆直接影响企业及个人的经济利益和经济活动，最终可以起到调节生产和流通、调节市场供求、调节国民收入分配、调节进出口贸易关系等作用。税收杠杆的调节功能也具有一定的局限性。例如，税收的固定性使之难以灵活地调节经济活动；对于需要增加供给、减少需求的商品，靠税收的调节也难以起到良好效果。上一页下一页返回第二节政府宏观调控手段信贷杠杆的调控作用主要表现在，通过调节存贷款利率，能够把闲散的资金动员起来加以利用，支持经济的发展；能够控制投资规模，引导投资方向，促进投资结构合理化；能够控制货币流通量，调节社会总需求，保持价格总水平的稳定；能够促使企业提高资金的利用效率，提高经营管理水平。目前，我国信贷杠杆的调节功能比较弱，比如，由于体制原因和历史沉积所形成的银行、企业债务问题，很难使信贷杠杆作用正常地发挥。上一页下一页返回第二节政府宏观调控手段工资杠杆的调节作用表现在，通过选择不同的工资形式，确定合理的工资等级，调动劳动者积极性；还可通过确定工资总水平，来调节国家、企业和个人的分配关系。工资杠杆作用的发挥，与完善分配结构和分配方式有重要联系。随着分配结构和分配方式的不断完善，工资杠杆的作用也将很好地发挥出来。由上可见，几种经济杠杆各有长处和局限性，每种经济杠杆的作用范围、作用方向和程度都有所不同，单独运用某种经济杠杆进行宏观调控，常常难以达到预期目标。因此，运用经济手段进行宏观经济调控，关键是综合利用经济杠杆。上一页下一页返回第二节政府宏观调控手段三、法律手段这是指政府依靠法制力量，通过经济立法和司法，运用经济法规来调节经济关系和经济活动，以达到宏观调控目标的一种手段。通过法律手段可以有效地保护公有财产、个人财产，维护各种所有制经济、各个经济组织和社会成员个人的合法权益；调整各种经济组织之间横向和纵向的关系，保证经济运行的正常秩序。法律手段的内容包括经济立法和经济司法两个方面。经济立法主要是由立法机关制定各种经济法规，保护市场主体权益；经济司法主要是由司法机关按照法律规定的制度、程序，对经济案件进行检察和审理的活动，维护市场秩序，惩罚和制裁经济犯罪分子。上一页下一页返回第二节政府宏观调控手段四、行政手段这是依靠行政机构，采取强制性的命令、指示、规定等行政方式来调节经济活动，以达到宏观调控目标的一种手段。行政手段具有权威性、纵向性、无偿性及速效性等特点。社会主义宏观经济调控还不能放弃必要的行政手段。因为计划手段、经济手段的调节功能都有一定的局限性，如计划手段有相对稳定性，不能灵活地调节经济活动；经济手段具有短期性、滞后性和调节后果的不确定性。当计划、经济手段的调节都无效时，就只能采取必要的行政手段。上一页下一页返回第二节政府宏观调控手段尤其当国民经济重大比例关系失调或社会经济某一领域失控时，运用行政手段调节将能更迅速地扭转失控，更快地恢复正常的经济秩序。当然，行政手段是短期的非常规的手段，不可滥用，必须在尊重客观经济规律的基础上，从实际出发加以综合运用。宏观调控的计划、经济、法律和行政等手段，各具特点，各有所长，它们相互联系、相互补充，共同组成宏观调控手段体系。在这一体系中，由于经济手段较符合市场经济原则，所以，要以经济手段为主，综合运用其他手段，发挥各种调节手段总体功能，以便有效地对宏观经济运行进行调控。上一页返回第三节政府宏观调控政策一、政府宏观经济调控的主要政策在现代市场经济中，国家调控经济运行主要有三大政策，即财政政策、货币政策和产业政策。前两项政策主要是调节社会总需求，通过对社会总需求的调控而影响社会的总供给及构成，从而实现社会总供求的均衡。这两大政策也是政府实行需求管理的主要手段。后一项政策主要是调节社会总供给，通过对社会总供给的调节，协调社会总供求及构成的矛盾，这项政策也是政府实现供给管理的主要手段。下一页返回第三节政府宏观调控政策（一）财政政策财政政策是国家为了实现客观经济活动的目标，而对财政调节手段的选择和运用。它主要包括财政收入政策和财政支出政策两个方面的内容。财政政策主要有以下五个基本的调节手段。（1）国家预算。它是通过国家预算收支的安排，来调节社会总需求与总供给的平衡及其构成。在信贷不扩张的条件下，盈余预算会使社会总需求缩小；在信贷不紧缩的情况下，赤字预算会使社会总需求扩张。应对通货膨胀要使用盈余预算或缩小赤字预算的政策；应对经济衰退则可采用赤字预算的政策，在经济周期性波动的低谷，财政赤字现象就难以避免。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策（2）税收。它是国家凭借政治权力，用法律手段对部分社会产品进行分配以取得财政收入的一种形式。税收的总量调节作用是双重的，既改变需求也改变供给。所以，减税政策可用来刺激经济增长，增税政策（增加所得税、投资方向调节税、消费税）可用来应对通货膨胀。税收除了具有总量调节作用外，对不同行业实行不同的税率可调节产业结构，对所得税实行累计税率可调节收入分配。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策（3）国债。它是国家集中资金和弥补财政赤字的一种方式。国债的调节作用主要是结构方面的，即在政府和非政府部门之间改变资源配置。国债是国家筹集重点建设资金、改善投资结构和产业结构的一个重要手段。如果国债不对中央银行发行，它对社会总需求的作用一般是中性的（即不改变社会总需求总量）。在非政府部门投资和居民消费需求不足的情况下，政府通过发行国债扩大政府投资，也会使社会总需求回升。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策（4）财政补贴。它是国家促使经济协调发展的措施之一。对生产者的补贴，同减税一样，增加生产者的收入，能使一些微利企业得以生存和发展，能扶持重点行业或产品的发展，有利于产业结构的调整及合理化。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策（5）财政投资。它是国家直接增加或减少社会总需求的手段。在发达的市场经济中，也有“市场失灵”的领域。政府财政投资是补充市场功能不足所必需的手段。基础产业、基础设施投资必须主要由政府来承担。投资的短期效应是增加社会需求，投资的长期效应是增加生产能力。在社会总需求不足，特别是投资需求不足的时候，政府增加投资，既扩张需求从而拉动当前生产，又增加以后的生产能力，从而实现以后的经济增长。而在社会总需求膨胀，特别是投资需求膨胀的时候，不仅中央银行要紧缩贷款规模，政府也要紧缩支出，包括紧缩投资支出。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策在财政政策的运用中，对政策调节手段的选择，要根据宏观经济活动的目标和这些调节手段本身的特点，以及如何同货币政策配合使用来加以决定。国家运用财政政策调节宏观经济主要有两种基本的政策模式。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策（1）扩张性的财政政策。这是指通过扩大财政支出或减税，或者两者并用来扩大社会总需求的政策。政府支出，特别是政府购买，是社会最终总需求的直接组成部分；在信贷不紧缩的情况下，增加政府购买，会由于其乘数作用，使社会总需求的增量远远超出政府购买本身的增量。减税增加企业和居民的可支配收入，由此会带来以下双重效应。一方面会增加居民消费和企业投资，从而增加社会总需求；另一方面又会刺激企业的积极性而增加供给。由于增加政府支出和减税具有扩大社会总需求的作用，所以在社会总需求不足的情况下适合于采用扩张性的财政政策，而在总供求基本平衡或总需求膨胀的情况下，则不能采用扩张性的财政政策。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策（2）紧缩性的财政政策。这是指通过压缩政府支出或增税或两者并用的手段来压缩社会总需求。应对通货膨胀要采用紧缩性的财政政策，但在总供求基本平衡或总需求不足的情况下，则不能采取紧缩性的财政政策，否则会造成衰退或加重衰退，在实际中，全面扩张或全面紧缩的财政政策都只是在特殊的经济形势下采用的，这种措施往往会给国民经济带来较大的震荡。因此，政府在采用放松的、扩张性的财政政策时，往往会采取一些紧缩的措施来限制一些部门的发展；而在采用紧缩的财政政策时，也会采取一些放松的调节措施支持一些部门的发展。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策（二）货币政策货币政策是国家通过中央银行，为实现宏观经济调控目标而制定的各种管理和调控货币供应量及结构的措施的总称。货币政策通过影响货币供应量和信贷规模、利率、汇率来调节宏观经济活动，以达到在稳定币值的基础上发展经济的目的。货币政策主要有三大工具：公开市场业务、再贴现率、法定存款准备率。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策（1）公开市场业务是指中央银行在公开市场上，通过买卖政府债券和最佳商业票据来调节货币供应量。中央银行买进有价证券会增加货币供应量，卖出有价证券会收缩货币供应量。（2）再贴现率是中央银行在商业银行以有价证券作抵押时而向商业银行的放款利率。中央银行通过提高或降低再贴现率的办法来影响商业银行的借款成本，从而达到调节商业银行放款规模、调节货币供应量的目的。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策（3）法定存款准备率是中央银行规定的商业银行存款总额中要向中央银行交存款准备金的比例。法定存款准备率的提高或降低会减少或增加商业银行的超额准备金，从而收缩或扩张商业银行的放款规模。我国中央银行当前所使用的货币政策工具有：信贷计划、存款准备金制度、再贴现率和利率管理等。国家通过中央银行实施货币政策，调控宏观经济时也有两种基本的政策模式。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策（1）扩张性的货币政策，即通过降低准备金率、降低利率、增加对商业银行的贷款、购进政府公债等方式来增加社会的货币供应量。一般说来，当货币的供应小于货币的需求，流通中银根紧缩以至于影响到经济正常发展时，就应采取放松银根的货币政策，以增加货币供给，促进社会总需求的增长。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策（2）紧缩性的货币政策，即通过提高存款准备金率、提高利率、收回对商业银行贷款、出售政府公债等方式减少货币供应量。一般说来，当货币供应量大于货币需求量，社会的总需求膨胀，即出现通货膨胀时，就应采取紧缩银根的货币政策，以减少货币供应，抑制社会总需求的增长。与财政政策相类似，全面扩张或全面紧缩的货币政策只是在特定的情况下才采用。因此，在采取放松银根政策时，也有一些结构性紧缩的措施；而在采取紧缩银根的政策时，也有一些结构性放松的措施。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策货币与财政两大政策都是以调节社会总需求为对象来实现社会总供求平衡的手段。根据它们对需求总量的扩张或收缩作用，两大政策都可分为扩张性的和紧缩性的两种基本类型。但由于两大政策的作用机制、作用方向以及作用程度的不同，大政策的作用机制、作用方向，作用程度不同，所以为了达到宏观经济活动的预期目标，国家在宏观调控中要恰当地配合运用两大政策。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策（三）产业政策产业政策是国家根据国民经济发展的内在要求，调整产业组织形式和产业结构，从而提高供给总量的增长速度，并使供给结构能够有效地适应需求结构要求的政策措施的总称。产业政策是调节供给的重要手段。产业政策与财政政策、货币政策不同在于以下几个方面。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策（1）产业政策调节的直接对象是供给；而财政、货币政策调节的直接对象是需求。（2）产业政策是国家直接干预生产、投资活动等社会再生产过程来实现社会资源在各产业部门的最优配置；而财政、货币政策主要是国家通过调节分配过程和流通过程来实现对宏观经济运行的调节。（3）产业政策调节的着力点是增加总供给，改善供给结构，所以要在较长的时间内才能发挥作用；财政、货币政策调节的着力点是增加或抑制总需求，可在短时间内发挥作用。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策产业政策主要包括产业组织政策和产业结构政策。产业组织政策是通过选择高效益的产业组织形式，使资源得以有效的运用和合理的配置，从而促进供给的增加。产业组织政策实际上也就是企业组织政策。产业结构政策是根据经济发展的内在联系，揭示一定时期内产业结构的变化趋势及过程，并按照产业结构的发展规律，选择和确定战略产业，引导产业结构的调整，实现产业结构的合理化和高度化。产业政策不是孤立的政策，它是包括产业计划、经济立法、税收结构、预算分配结构以及价格政策，信贷政策等在内的调节系统。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策在社会主义市场经济条件下，产业和产业结构，是通过市场机制使产业政策作用于市场活动主体的企业。例如，国家通过制定的产业发展计划，经过分解，以指导性计划的形式下达给企业，供企业决策时参考；国家不直接规定各种产品的价格，以及市场利率，而是依据产业政策制定相应的价格政策、信贷和利率政策，来规范市场价格的变动、信贷资金的投向和利率变动，从而把企业的生产经营活动纳入产业政策所要求的轨道，以保证产业政策目标的实现。也就是说，产业政策的实施必须充分发挥市场机制的作用。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策以下详细讲述产业的生命周期理论。经济学家经过研究发现，产业的发展周期是从幼稚到成熟，从成熟到衰老的过程。有的学者把产业发展的这一过程形象地比喻为“产业生命周期”并把产业生命周期划分为以下五个阶段。（1）新兴阶段，指由于在某一科学技术领域内出现重大突破，围绕着该项科技成果出现了一个新产品群而导致一个新的产业部门的出现。由于该产品刚刚投放到市场，市场需求情况不明，故处于小批量生产阶段。在这一阶段，由于新产品的试制费用较多，小批量生产成本高，再加上广告费用大，故该产业整体上处于亏损状态。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策（2）朝阳时期，指该产业的产品经过试销后开始为消费者所接受并进入成批扩大销售阶段。在这一阶段，销售额急剧增长。由于产量增大，专用设备和工艺装备逐渐投入使用，成本逐步下降，该产业在整体上开始转亏为盈。随着销售的增加，利润不断增长。（3）支柱时期，指产业的主导产品已稳定进入市场并达到畅销阶段。此时市场销售量大而稳定，但增长率已不如朝阳时期。由于这一时期产量大、工艺稳定、主导企业内部经营管理趋于合理，设备和劳动力的效率得到较好的发挥，成本降至最低水平，产业利润达到最高水平。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策（4）夕阳时期，指产业主导产品的销售处于停滞，甚至趋于下降阶段。这时，主导产品已基本完全普及，并可能出现性能好、价格低的替代品，产业利润开始下降。（5）衰落时期，指产业主导产品由于技术、经济，特别是市场的原因，无论是销售额还是利润都大幅度下降，产业发展呈现萎缩的趋势。正确认识产业所处的特定发展阶段，是制定相应产业政策的前提。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策以下详细讲述收入政策的相关内容。（1）收入政策概念。收入政策是试图用直接的方式来降低工资和价格的增长速度的政策。这里所说的直接的方式包括法律的方式或者说服的方式，成功的收入政策能够使短期的总供给曲线下降。（2）收入政策的具体运用。在战争时期，工资和价格的控制曾被许多国家所采用。第一种情况就是政府用法律的手段禁止工资与物价上升。例如，美国在1971-1974年，也曾采取了该政策。控制持续90天的工资---价格冻结。3个月内，企业被禁止提高产品价格和工资。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策工资---价格控制虽然能够降低通货膨胀率，但是一般情况下这种方法并不被广泛采纳。为什么这种政策不被看好呢？其中存在的主要问题是：在短期内，由于工资和价格冻结并不至于引起资源配置的太大损失，但如果工资和价格在一段相当长的时间内都被固定的话，那么劳动力和某些特殊商品就会非常短缺，而这种短缺当然对经济发展是不利的，由短缺所带来的一系列问题自然又成为亟待解决的新问题。也就是说，冻结的时间过长，社会就要求在控制之外再找到一种新的解决办法，同时还要防止通货膨胀的重新发生。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策第二种情况就是规定工资---物价指导线，运用税收等经济方法或劝说工会与企业领导人接受进而实施，也就是要根据劳动生产率的增长率以及固定货币工资增长的幅度，并相应地规定物价上涨的幅度。例如，英国政府在20世纪60年代就曾规定工资---物价指导线，把货币工资增长率确定为3％～3.5％，在规定完后主要是运用税收等经济手段和劝说来使工会和企业领导人遵从。这种做法在西方国家应用很广泛，但也存在弊端。因为社会经济发展中各个部门的劳动生产率增长并不相同，关于工资增长率限制的规定不利于发展迅速的部门；而对于经济发展不快的部门，关于工资增长率限制的规定，又不利于控制通货膨胀。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策而且，由于该方法缺乏法律效力，因此对企业和工会的约束力并不大，在实施中也存在一定的困难。第三种情况就是税收刺激计划，即通过把税收作为刺激手段来鼓励工人和企业保持低工资与低物价的状态，以便控制通货膨胀。但由于该方法在实施的过程中，对企业的发展起了一定的限制作用，它使企业不能通过高工资来吸引好的工人，而劳动效率高的工人同样也无法得到高工资，因此税收刺激计划实际上是不公平的。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策通过对经济现象的具体分析我们不难发现，收入政策的单一运用很难获得成功。收入政策很少成功的原因之一就是缺乏适当的总需求政策与之相配合。收入政策（工资---价格控制）的目标是通过使总供给曲线下移而达到降低通货膨胀的最终目的。那么，也就是说，必须要有总需求曲线的同时下移，才会有通货膨胀率下降并能保持在较低水平上的局面的出现。反之，如果没有总需求曲线的同时下移相伴随，工资---价格控制必然要增加通货膨胀的压力，而面对这种压力，经济学家和政府也找不到相对有效的办法，结果就是这种压力终将爆发出来。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策二、宏观经济政策需要综合运用通过对具体的经济现象进行分析，我们发现经济发展是有周期的，上述国家在经济发展过程中也表现出了各种问题，是政府没有进行宏观调控吗？答案当然是否定的。应该说政府一直在使用财政政策和货币政策的手段，希望经济能走出低谷。下面，我们来了解一下新加坡政府在宏观经济遇到问题时是如何处理并取得成功的。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策新加坡经济发展的特点是在取得持续的经济高速增长的同时，保持了物价的持续稳定，其通货膨胀率与世界各国相比，一直处于最低数值。20世纪60年代新加坡的年通货膨胀率为1.2％，20世纪70年代为5.6％，20世纪80年代为2.7％，1993年为2.4％，两位数的通货膨胀率只在1973-1974年第一次世界性石油危机时出现过。新加坡经济之所以能取得如此理想的效果，主要得益于新加坡政府始终把控制通货膨胀，保持社会稳定与社会进步，发展经济三者紧密结合在一起，而其中最重要的措施是汇率控制与货币币值的稳定。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策新加坡在经济发展中选择了货币持续稳定、相对增值的货币政策，严格控制货币供应量和工资增长速度。新加坡的货币发行是100％由外汇储备做支持的，没有美元储备，就不能印制、投放按当时汇率折算的新加坡元。这一法律化的制度，防止了新加坡政府屈从于投资与货币的需求而滥发钞票，制约了政府财政部门，杜绝了赤字预算，群策群力积累实际财富，同时有效地抑制了通货膨胀。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策新加坡全国上下都遵循这样的原则：汇率必须由政府决策机构来决定，而不是由市场中“那只无形的手”起作用。新加坡不搞单一的计划经济或自由放任的市场经济，它的计划经济分量很重。而且新加坡发行与回笼货币，由政府的货币局负责，除政府依法监督以外，其他任何政府部门均无权干预。新加坡政府的金融管理局行使中央银行的一部分职能，严格控制汇率，调整贴现率和利息率。一旦发现市场的力量使汇率偏离政府预定的幅度时，金融管理局就立即进行干预，用法律及其雄厚的外汇力量，对汇率投机进行严厉的打击。上一页下一页返回第三节政府宏观调控政策从以上介绍中我们可以看出，只要运用得当，宏观经济政策对经济发展的干预是有效的。新加坡就是由于很好地运用了相关的宏观经济政策，并自始至终地坚持下来，因而取得了经济高速发展与极低的通货膨胀并存的宏观经济局面。正如市场不是万能的一样，政府同样也不是万能的，政府所采取的政策也不都是非常有效的，面对经济周期，政府有时也无可奈何。因此说，政府在对宏观经济进行调控时，所采取的办法一定要符合经济发展的规律，即政策的运用要恰当，同时还要正确地作出判断，要顺应经济发展的规律，否则将适得其反。上一页返回第四节社会保障体系一、社会保障支出的含义社会保障（SocialSecurity）是国家通过立法，采取强制手段对国民收入进行再分配，形成社会保障基金；并对由多种原因而使生存发生困难的社会成员给予物质上的帮助，以保障其基本生活需要的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。下一页返回第四节社会保障体系社会保障是一种政府经济行为，其主体是政府；其对象主要是那些因疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等中断或丧失收入，无法保障基本生活的社会成员；社会保障的实质是以政府为中介对国民收入进行再分配，其基本功能是为弱者提供基本生活保障，以维护社会的公平、公正和稳定；社会保障是公民应该享有的权利，是政府应尽的义务。上一页下一页返回第四节社会保障体系二、社会保障的内容国际上一般认为，一个国家的社会保障制度，至少应当包括社会保险、社会救济、国家救济、社会福利、公共医疗卫生事业等几方面的内容。就我国情况来说，社会保障体系主要由社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚四个部分组成。其中，社会保险最为重要，它是整个社会保障制度的最基本、最核心的内容，社会救助属于最低层次的社会保障，社会福利被视为社会保障的最高层次，社会优抚起着安定特定阶层生活的功能。上一页下一页返回第四节社会保障体系（一）社会保险社会保险（SocialInsurance），是一种将风险集中而转移给政府服务机构的制度措施。它是根据国家有关法律，由政府、企业和个人多方共同筹资，在劳动者及其家属遭遇生、老、病、死、伤、残、失业等困难时，为防止其收入中断、减少或损失而提供帮助，以保障其基本生活需求的制度。1.社会保险的主要内容（1）养老保险。该项保险使公民在就业期间，个人及所服务的单位或企业履行缴纳保险费的义务，待年老退休以后，按照法律规定有权享受国家给予的一系列社会性服务的项目，其主要目的是确保老年劳动者的生活权利。上一页下一页返回第四节社会保障体系（2）医疗保险。该保险是为社会保险成员提供医疗费用和医疗服务保障的项目，其主要目的是促使劳动者身体尽快恢复健康，并承担其因患病、负伤而增加的额外开支负担，是一种以职工和单位缴纳的税（费）及政府补助为经费来源的社会保险制度。该项保险不仅负责支付患病职工（包括离、退休职工）的医疗费用，职工的直系亲属也可享受一定的医疗补助。上一页下一页返回第四节社会保障体系（3）失业保险。这是根据国家有关法律规定，筹集社会保险基金，在职工由于各种原因中断工作、等待再就业的期间，从社会获得基本生活及医疗等方面的物质帮助，并通过专业训练和生产自救，使其重新就业的社会保险制度。其主要目的是维持失业人员及其家属的基本生活，保护劳动力的正常发育以及为其早日重新就业提供必要的条件和机会。上一页下一页返回第四节社会保障体系（4）生育和疾病保险。生育保险是为妇女劳动者因生育子女而丧失劳动能力，失去正常工资收入来源时，提供基本生活保障的项目，其主要目的是保护妇女劳动者及其子女的身体健康，并适当补偿其因生育造成的收入损失。疾病保险是为所有成员因患病丧失劳动能力而提供基本生活保障的项目，主要目的是使患病劳动者个人及其家庭的正常生活不受过大影响，以利于治疗和恢复。上一页下一页返回第四节社会保障体系（5）伤残保险。这项保险向未达到退休年龄但却因疾病或工作伤害而成伤残及失去劳动能力的职工支付伤残补助金。伤残保险又分为因公致残和一般致残两类，在待遇标准上有所区别。伤残保险的对象和目的为：一方面是为丧失工作能力的人及其子女提供保险金；另一方面是维持、改善和恢复职工的工作能力，包括医疗、职业促进与社会帮助等。（6）丧葬和遗属保险。这是指对已故劳动者提供的丧葬费用和对其遗属给予的生活补贴，其主要目的除对死亡劳动者尽最后的保障义务以外，更主要的是对其供养直系亲属提供生活保障，使其正常地成长或安度余年。上一页下一页返回第四节社会保障体系2.社会保险的四个特征（1）强制性。社会保险是宪法规定的公民的一项基本权利，为保证全社会成员真正享受这种权利，国家必须通过建立社会保险法规强制实施。法律规定范围内的单位及职工，都必须参加社会保险，按规定缴纳保险费。违反者须负法律责任。（2）互济性。社会保险制度建立的目的是将个人的劳动风险分散给全社会。在现代经济中，不同的人、不同的单位和地区所承受的劳动风险程度不同，有必要依靠全社会的力量举办社会保险，以分散风险程度。社会保险实行的原则是“一人为众，众为一人”。上一页下一页返回第四节社会保障体系（3）社会性。社会保险的范围涵盖整个社会，为全体社会成员提供服务，因此，它只能由代表社会的政府组织通过立法来举办，而不能由商业组织举办。（4）福利性。社会保险的目的是保障社会成员的基本生活。从性质上看，它属于社会公益事业，目的是造福于社会，而非出于盈利的目的。因此，社会保险绝不能商业化。这是区别社会保险与商业保险的一个重要特征。社会保险基金必须专款专用，不得用于其他财政支出项目。对社会保险基金参与投资活动国家不征税，其目的仍然是为了增强被保险人的基本生活保障程度。上一页下一页返回第四节社会保障体系（二）社会救助社会救助是社会保障的原始形式，是指政府通过公共财政转移支付手段，对没有劳动收入来源和生活困难的老年人和残疾人，因疾病或伤残丧失劳动自救能力的人，因不可抗拒的天灾人祸而陷入生活困境的家庭或失去父母的儿童，以及对低于国家规定最低收入标准的困难户等，提供的满足其最低生活需求的资金和实物援助。社会救助是公民的一项基本权利，是社会保障的重要组成部分之一，在市场经济条件下，其维护社会稳定和经济顺利运行的“安全网”、“减震器”的作用十分明显，是我国社会保障制度中一种最常用的保障方式。上一页下一页返回第四节社会保障体系社会救助具有以下几个明显的特征。第一，社会救助是有选择性的。从对象上来说，它不是人人有份的，而是受保人生活发生困难时，经过一定形式的经济状况调查和认定以后，由国家和社会给予的一种援助。第二，资金来源是单向的。全部费用由政府从一般财政收入中筹集，受保人不需缴纳任何费用。这里强调的是国家和社会对个人的责任和义务，是一种价值的单方面转移。第三，社会救助是低层次的，以维持最基本的物质生活为原则。上一页下一页返回第四节社会保障体系第四，社会救助一般是短期性的，除一些长期性的救助对象外，大部分是应急性的，如救灾、扶贫、临时救济等。一旦解除了困难，最基本的物质生活有了保障，社会救助便不再进行。第五，社会救助还受到社会经济发展水平的制约，贫困线的确定标准因时期、地区的变化而有所不同。上一页下一页返回第四节社会保障体系（三）社会福利社会福利是国家和社会根据有关法律规定，保障全体社会成员在享受其基本生存权利的基础上，随着经济和社会的不断发展而逐步提高生活水平，增加居民劳动报酬和基本生活保障之外的所支付和服务的一种社会保障制度，是国家向全体社会成员普遍提供的资金帮助与优质服务。它表现为国家或社会群体在法律和政策范围内兴办的各种公共福利设施、社会服务和各种集体福利事业发放的各种补贴和补助，包括基础义务教育、公益文化设施、环境保护、交通安全、住房条件、公共卫生医疗等，目的是为了改善和提高国民的素质和生活质量，促进社会的文明与进步。上一页下一页返回第四节社会保障体系（四）社会优抚社会优抚是国家和社会按照规定，对法定的优抚对象提供一定的资金和服务，以确定其处于一定生活水平之上，是一种带有褒扬和优待抚恤性质的特殊社会保障制度。上一页下一页返回第四节社会保障体系三、社会保障的功能（一）保障及补偿功能社会保障是在社会成员面临各种自然和社会风险时，由国家和社会为其提供最基本的生活所需要的物质帮助和服务，以维护其基本生存权利，所以，生存保障既是社会保障制度产生的原因，也是其最基本、最直接的功能。实行社会保障，首先要根据最低的生活水准（贫困线）来判断贫困者，然后给予适当的救济，以维持其必要的基本生活。上一页下一页返回第四节社会保障体系（二）社会稳定功能社会保障有社会震动的“减震器”和“安全网”的美誉。在市场经济条件下，市场是基础性的调节机制，它主要依靠市场的供求关系、价格参数以及竞争来进行调节，它注重了经济效益，保证了微观经济的高效运行，却忽略了社会公平，难以保证宏观经济的顺利进行。在追求高效率的同时，竞争必然会排斥老、弱、病、残、伤、孕等不能正常从事劳动的人，结果是使这部分人的基本生活面临困难，导致严重社会问题的产生，进而影响到社会的稳定和经济的运行。而建立和健全社会保障制度，保证劳动者乃至全体国民的基本生活，消除了社会不稳定因素，弥补了市场机制的不足，促进市场经济的高效率运行。上一页下一页返回第四节社会保障体系（三）调节功能从宏观上看，社会保障又被称之为调节经济的“蓄水池”可以调节社会总供给与总需求，促使其均衡协调，以促进国民经济的健康稳定发展。当经济处于衰退阶段，虽然失业增加会降低个人的购买力水平，但由于失业补助给付和社会救济，抑制了个人收入减少的趋势，给失去职业和生活困难的人们提供基本的购买力，从而具有唤起有效需求的趋势，一定程度上促进了经济的复苏；而当经济处于繁荣期时，由于失业减少，需要支付的社会保障支出相应地缩减，社会保障基金规模也会因此而增大，降低了社会需求急剧膨胀风险，最后又使社会的总需求与总供给趋于平衡。上一页下一页返回第四节社会保障体系从微观上看，社会保障可以调节社会资金的来源与使用在时序分布上的协调均衡，也可以调节社会资金的筹措和各方对社会利益的分享。（四）收入分配功能社会保障是国家强制参与国民收入分配和再分配的一种重要方式，属于分配范畴。这种再分配的功能有两种方式。一是垂直性再分配，即进行从高收入向低收入阶层的收入转移；二是水平性再分配，是指在个人不同生命周期间的转移。上一页下一页返回第四节社会保障体系四、现行社会保障存在的问题（一）现行社会保障制度的缺陷1.大锅饭现象仍然存在目前，无论是养老保险、失业保险还是医疗保险，其负担仍高度集中于企业和国家身上，被保险人承担保险费用微乎其微。目前，大多数地区企业养老保险与失业保险统筹的比例，只达到职工工资额的20％左右，而个人交纳的部分却只占其标准工资的1％～3％。上一页下一页返回第四节社会保障体系个人保险费负担过轻，一方面造成社会保险金的大量浪费（突出表现在公费医疗上），另一方面也削弱了被保险人的自我保险意识，使其产生“消费靠自己，养老靠国家”的过分依赖的心理。同时也大大加重了企业与国家，尤其是企业的负担。上一页下一页返回第四节社会保障体系2.社会保险覆盖面狭窄、保障程度较低现行社会保险制度的覆盖面，在多数地区仅限于城镇居民和集体企业，非公有经济未纳入社会保险体系，广大农村则更是处于家庭自保状态。在城市，这一问题突出表现在失业保险上。目前失业保险承保对象的范围过于狭窄，达到就业年龄未就业的人员、产业结构调整中被迫关停并转的企业职工，以及亏损企业发不出工资的职工均未列入失业保险范围。失业保险金的给付水平过低，不足以维持其基本生活需要。总之，覆盖面窄、给付水平低影响了收入公平目标的实现，也不符合市场经济公平竞争的要求。上一页下一页返回第四节社会保障体系3.社会保险管理体制不健全目前，社会保险统筹由各地分散进行。少数省实现了省级统筹，大多数地区由市县统筹。目前我国社会保险采用了部分基金制，在运作过程中，国家规定80％以上必须用于购买政府债券，由于投资渠道单一，又缺乏有效的管理，使得资金的运作效益很差。1995年，全国社会保险基金贬值达7％左右。基金无法实现保值增值，使社会保险制度缺乏必需的财力保证，很难规范运作。同时，社会保险金的筹资标准也不统一，低的地区统筹金占工资总额的比例还不到10％，高的则达30％左右。保险金的给付条件和标准也有差别，亟须建立统一的社会保险管理机构，统一社会保险金筹资及给付标准。上一页下一页返回第四节社会保障体系（二）社会救济资金不足尽管改革开放以来，我国城乡居民的经济状况有了很大改善，但生