地方政府管理

地方政府管理关键术语：地方政府管理方式政府管理的行政手段政府管理的经济手段政府管理的法律手段政府管理的思想教育手段目标管理全面质量管理地方管理绩效管理电子政务重点问题：1.地方政府管理方式的内涵与类型2.地方政府管理的基本方式3.新型管理技术及其在地方政府中的应用4.地方政府绩效管理方式5.地方政府电子政务6.1.1地方政府管理方式的内涵和作用1.内涵地方政府管理方式就是地方政府为履行其行政管理职能，实现推进本辖区政治、经济、文化、社会全面协调发展的行政管理目的，依照国家宪法和相关法律授予的权限，对本辖区内的公共事务以及本级政府的内部事务进行管理所采取的措施、方法、手段和技术的总称。2.基本特点（1）地方政府的管理方式具有具体性和针对性（2）地方政府的管理方式具有多样性和灵活性（3）地方政府的管理方式具有互动性和回应性（4）地方政府的管理方式具有从属性和局限性6.1.3当代地方政府管理方式的新发展1.影响地方政府管理方式变化的主要因素（1）全球化的发展要求各个国家在管理方式上与世界接轨。（2）市场经济的不断发展对地方政府的职能与管理方法提出新的要求。（3）当今科学技术的发展与进步，管理方法的创新，为地方政府管理方式的创新提供了6.1.2地方政府管理方式的类型（1）按行政管理的层次进行分类可分为：行政程序、行政手段和行政技术三个层次。（2）按管理者的行为方式进行分类可分为：专制的方法、民主的方法和民主集中制的方法。（3）按分析和解决问题的精确程度进行分类可分为：定性的方法和定量的方法。（4）按照历史的演进和与现代科技的关系进行分类可分为：传统的管理方法、现代的管理方法。6.2地方政府管理的基本方式6.2.1地方政府管理的行政手段6.2.2地方政府管理的经济手段6.2.3地方政府管理的法律手段6.2.4地方政府管理的思想教育手段1.行政手段的特点政府管理的行政手段又叫做行政指令方法。指令方法，是作为行政主体的政府依靠行政组织的权威，运用命令、指示、规定、条例及规章制度等措施，按照行政组织的系统和层次进行行政管理活动的方法。行政指令方法的实质是凭借政府作为合法行政主体的地位，依靠行政主体的强制性行政权力，使被管理者必须接受其命令或指示的方式实施的管理。行政指令方法的主要特征如下：（1）权威性。行政指令实质上所依靠的是强制性权威，行政职位越高、职务越大，其权威性就越强，权威所带来的服从度就越高。（2）强制性。强制性体现于行政组织体系在思想上、纪律上要求服从集中统一的意志。（3）层次性。行政指令方法是根据行政组织的纵向结构自上而下、由大到小逐层进行管理的，行政指令都是直线传递，层层下达。（4）具体性。行政指令的内容和发布的对象都是具体的，特别是一定行政指令只对特定时间和特定对象有效，即因事、因时、因地、因人而异。（5）无偿性。行政主体与行政对象之间的关系不是经济利益关系，而是一种无偿的行政统辖关系。2.行政手段在地方政府管理中的应用行政管理手段需要以政府的强制性权力作为后盾，因此，地方政府在使用行政手段进行管理的过程中，要受到中央和地方之间权力分配关系的影响。联邦制国家，地方政府具有相对比较完整的行政权力，在行政手段的选用上也就拥有更多的自主权。如德国规定地方自治权力的很重要的一条就是自主行政权，作为地方政府的市镇政府与作为上级的州政府之间不存在直接的行政隶属关系。同样是联邦制国家的美国，地方政府也具有相对独立的行政权。英国虽然是单一制国家，但却有着悠久的地方自治的传统。同样是单一制国家的日本，二战以后也确立了地方自治制度，赋予了地方政府以较大的自治权力。

3.地方政府行政手段的优缺点

（1）优点信息传递迅速，能够较快的实现行政目标。能够集中统一使用和调动人力、物力和财力资源。能够有效的处理地方范围内复杂的行政事务，灵活应对出现的各种变化。有比较强的针对性。（2）缺点由上级作决定，容易脱离现实。不利于被管理者积极性的发挥。行政手段的随意性大，缺少规范性。行政管理手段使用过多，影响社会的开放性与活力。

4.地方政府行政手段发展的新趋势*随着市场经济的发展和市民社会的成熟，地方政府在管理过程中行政手段的使用存在的诸多不足逐步暴露出来。*西方国家大力推进地方政府自治制度的发展，并没有意味着在西方国家地方政府管理过程中行政手段的增多。地方自治制度的实行，地方政府有权决定本地方的具体行政事务，更多体现出的是行政服务职能，而非强制性的行政命令与决定。*行政手段的强制性则主要表现在对一些违反社会公则，扰乱社会秩序、影响市场环境等行为的管制和制裁上。我国也推进了行政管理方式的改革，比如现在的行政审批制度的改革，地方政府政务中心的设立等，对地方政府管理过程中行政手段使用过多过滥的情况有所改善。借鉴西方国家的经验，我国地方政府在行政权力与行政手段方面还应该进行如下改革：一是为发挥下级和基层政府的积极性，应该赋予基层地方政府以更大的行政自主权，上级和中央政府应该少下命令，变行政指令为指导，增强行政管理手段的针对性。二是为充分保障市场经济的健康发展，发挥社会活力，应该减少行政手段对经济的干预，变直接管制为宏观指导，赋予公民和企业以更大的发展空间。三是为应对全球化的挑战，积极参与国际竞争，应该积极推进我国行政管理的规范化与法制化，更多的以法律和经济手段来代替行政手段，增强经济与社会的开放性。6.2.2地方政府管理的经济手段

1.经济手段的特点政府管理的经济手段是指政府根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆调节各种利益主体之间的关系，以取得较高的经济效益与社会效益的行政方法，其主要内容包括价格、工资、信贷、税收、利息、利润、资金、罚款以及经济合同、经济责任制等。与行政手段相比，经济手段主要有以下特点：1.间接性。主要通过经济杠杆的作用对各利益主体的经济利益进行调解来实行间接干预。2.关联性。一种经济手段的变化，不仅会影响到社会许多方面经济关系的连锁反应，也会导致其他经济手段的调整，不仅影响到当前还影响到未来。3.有偿性。经济方法注重等价交换的原则。“有偿交换，互相计价”是其主要规则，有关各方面在获取自己经济利益的权益上是平等的。2.经济手段在地方政府管理中的应用*地方政府在管理地方事务的过程中采用经济手段，要受到国家的法律的约束。为了采用有效的经济手段，地方政府必须要应用税收、财政和金融等各种工具，这就与政府的财政实力、以及国家税收和金融政策等密切相关。*就税收政策来看，目前世界上大多数国家实行中央与地方分税制。例如美国实行联邦、州和地方三级财政综合体，三级财政体制相对独立，市镇政府在地方事务的管理过程中能够采取经济手段的空间相对比较大，而较少的受制于州和联邦政府。*同样是实行分税制的国家，美国、德国和日本的地方政府财政自由度就比较大，英国和法国、瑞典等国家，中央对地方财政的限制就比较多，地方政府管理过程中对经济手段的运用，就体现在一方面通过执行中央的财政和税收的法律、法规来实现对地方事务的管理，另一方面，可以灵活的采用其他微观的经济手段，对地方的具体经济和社会事务进行管理。

我国1993年颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，并从1994年1月1日起在全国实行分税制，地方政府在国家相关的公共管理和公共服务提供了方便。地方政府可以依据国家相关的政策，自主安排地方范围内的财政支出，根据当地的具体情况，利用税收等经济杠杆对本地的经济结构进行引导和调整。在微观管理中，地方政府也可以利用经济处罚等方式规范市场行为和社会秩序，利用提供财政资金支持、公开招标等方式，吸引个人、企业等经济利益主体参与到提供公共管理和公共服务的过程中。通过工资、奖金等激励地方政府及党政事业单位的工作人员，促使其更好的为人民服务。3.地方政府经济管理手段的优缺点优点：*地方政府运用经济手段进行管理是充分调动社会各个方面的积极性，顺应市场经济发展要求的根本措施。*地方政府运用经济手段进行管理是促使地方政府从具体的经济和社会事务中解脱出来，更好的进行宏观经济调控，社会管理和公共服务，转变政府职能的根本办法。*地方政府运用经济手段进行管理是调整地方范围内的经济结构，引导和规范地方经济健康发展的有效途径。缺点：*经济手段要依靠经济利益为杠杆，因此，对于非经济利益主体来说，经济手段就难以发挥有效的作用。*经济手段的过多使用，也会带来一些负面的影响，如贪污受贿和“小金库”现象，以及“见钱不见人”的“拜金主义”思想的流行，思想道德和公共文化建设的忽视等。6.2.3地方政府管理的法律手段1.法律手段的特点：政府管理的法律手段是指政府通过各种法律、法规、司法解释、法令等来进行管理的方法。法律手段主要具有以下特征：*强制性。法律手段所依据的是国家的法律与法规等法律规范性文件，因为这些规范性文件的本身都具有强制性，有相应的强制手段保障执行，因此法律手段与行政手段一样也具有强制性。*稳定性。法律法规的制定比较严格、严谨、慎重，一旦予以立法，便具有相对的稳定性、严肃性和普遍的约束力，不得朝令夕改，使公众不知所措。*规范性。法律方法对行政客体的适用是普遍的，对其范围内所有组织和个人均有同等约束力。2.法律手段在地方政府管理过程中的应用*地方政府作为地方一级行政机关，在其利用法律手段进行管理的过程中，具体体现为行政立法权的行使以及对相应的法律法规的执行。*一般说来，西方国家的立法权掌握在议会手中，政府只是法律的执行机关，立法、行政与司法机关遵循严格的权力制约原则。但是，近年来随着行政机关行政权力的扩张，行政机关的立法权和行政立法的范围不断扩大。*从地方政府的角度来看，实行地方自治的国家，实际上地方行政机关与地方议会之间权力的分立与制衡并不如中央政府那么明显*以美国为例，说到美国地方政府的时候，很难说地方政府是指狭义的地方行政机关，美国的地方政府组织形式常包括地方议会在内。1.在市县委员会体制下的委员会。2.在市委员会—经理制与弱市长制之下听命于议会的行政机关。*英国的地方政府体制大多实行议行合一的形式，地方议会作为地方政府其在对地方事务的管理过程中，可以根据本地区的实际情况制定相应的地方性法律法规，并由相应的委员会来执行。*德国和日本的地方政府一般都由一个代议机构和一个行政管理机构，分别行使立法和执行的职能。对于地方政府的立法权限各个国家也都有不同的规定。我国作为单一制的国家，各级地方政府必须执行和遵守宪法和法律的有关规定，依据宪法和法律赋予的权限和相应的规定对地方范围内的事务进行管理。根据我国宪法、法律授权决定的规定，省、自治区、直辖市、国务院批准的较大的市、经济特区可以制定地方性法规和规章；民族自治地方可制定自治条例和单行条例；香港澳门特别行政区可制定特别行政区法律。地方性法规，一般由地方国家权力机关制定，而地方性规章的制定权则属于人民政府，因此，我国的地方政府管理的法律手段同时也表现为对地方政府行政立法权的行使。3.地方政府法律管理手段的优缺点（1）优点法律、法规的稳定性，可以有效避免地方政府朝令夕改，政令不统一等缺点，推进行政管理的规范化。法律、法规的制定过程，是由多数人民主决策的结果，避免了行政首长一人决策的盲目性，可以推进行政决策的科学化。法律面前人人平等，依法律手段进行管理，能够有效的体现行政管理的公平性。（2）缺点法律有限，人事无穷。容易造成行政管理的僵化，束缚政府的行政管理的主动性和灵活性。6.2.4地方政府管理的思想教育手段1.思想教育手段的特点思想教育管理手段是指通过一定的精神观念的宣传，激发人们的理想，使之成为人们组织行为的动机，从而为实现组织目标而努力的方法。它主要有以下特征：目的性。目的性决定了这一方法的具体内容、工作重点和性质。科学性。思想教育手段要符合客观规律的要求，内容上的真理性和形式上的艺术性要结合起来。 启发性。作用形式是非强制性的，主要靠启发人们的觉悟，促使人们自觉地采取符合组织目标的行动。艺术性。思想教育管理手段形式多样，灵活多变，不守常规。2.思想教育手段在地方政府管理中的应用无论是古代的封建社会还是当今的资本主义、社会主义国家，都非常重视思想政治教育的作用，以强调本时代主流的社会思想的正确性。西方资本主义国家的地方政府对思想教育手段的应用：一方面强调要资产阶级的自由与民主理念。另一方面，地方政府在培育市民精神，构建市民社会等方面，也积极采用思想政治手段，对本地域内的公民实施思想教育和文化宣传。伴随着行政、法律等其他的手段的采用，宣传手段也往往作为辅助性手段而被采用（新法规的出台，地方政府选举等）。资本主义国家地方政府采取的思想教育管理手段，通常有新闻媒体、以及各种各样的利益集团、非营利组织等。我国地方政府思想教育手段的应用：地方政府要对公民进行社会主义的基本理论和价值观的教育与宣传。中央以及地方出台的各项政策法规，也要在本地方进行各种各样的宣传与教育。我国地方政府可以采用的宣传教育工具主要有新闻媒体、各类非营利组织以及各种政策宣讲团等3.思想教育手段的优缺点（1）优点*思想教育手段作为一种非强制性的手段，能够有效的激发人们的积极性与主动性，从心理上促使人们自觉地服从地方政府的管理。*思想教育手段与其他手段相结合能够有效的推进其他管理手段实现管理效果。（2）缺点*思想教育手段的效果难以衡量，短期内的实施效果不明显。*思想教育手段难以单独发挥作用，很难直接解决具体的行政管理问题，更多的作为辅助性的管理手段采用。6.3新兴管理技术及其在地方政府中的应用

6.3.1系统工程6.3.2网络规划技术6.3.3目标管理方法6.3.4全面质量管理6.3.5ABC重点管理法6.3.1系统工程政府管理中应用的系统工程是以系统科学的观点为理论基础，综合利用现代自然科学和社会科学中的相关思想理论，对整个政府系统的构成要素、组织结构等进行综合分析、设计、试验、实施，以最大限度的发挥人、财、物的作用，实现行政管理系统的整体优化。

2.技术基础与实施步骤（1）系统工程的建立与实施，需要一定的技术基础，主要包括以下三项技术最优化的理念和方法。最优化观念是系统工程的指导思想和目标，要达到最优化的结果，需要在明确系统的设计目的和工作条件的基础上，以大量数据报告为依据，通过科学论证，在计算机上进行最优化方案设计。系统分析。系统分析是通过数学方法对系统进行研究，以达到系统工程最优化的一个重要技术手段。数控技术。在信息爆炸时代口头汇报和书面报表都难以满足现代化的需要，数控技术也成为系统工程的重要技术手段之一。6.3.1系统工程（2）系统工程的建立一般要经历以下步骤1.提出要求，确定总的目标2.对系统作初步分析3.调查研究，收集资料4.系统设计5.评价各种设计方案6.修改方案6.模拟试验8.确定最佳优质方案3.在地方政府管理中的应用*第二次世界大战期间的美国生产原子弹的“曼哈顿计划”是世界上最早采用的系统工程。*系统工程的应用史上最具有代表意义是1961年美国实施的“阿波罗登月计划”。*目前，系统工程作为一项现代管理技术，其在地方政府管理中主要可以应用在公共工程规划、城市发展规划、地方的宏观经济发展战略、地方的某一行业领域发展战略、地方应急管理机制建设、地方资源开发方案设计等某项宏观的决策过程或者发展战略中。*我国于1980年11月18日在北京成立了中国系统工程学会，专门从事系统工程的理论以及其在各个领域的应用研6.3.2网络规划技术网络规划技术是运用网络图表示管理过程中的各项任务、工作过程以及各项任务和过程之间的相互关系，以从中找出关键的线路和关键项目，以期用最短的时间、最少的费用完成预期计划的管理方法。1.基本特点科学性。应用概率论、统筹法等数理理论，用数学公式计算程序，优化关键线路和进行网络评估，具有比较高的科学技术含量。形象性。利用网络图表示工作程序，能够将整个工作过程简单直观的表示出来。高效性。采用网络规划技术，有利于高效的利用资源和最大限度的节约人力、物力和财力。2.主要环节和步骤网络规划技术一般包括以下几个主要环节：绘制网络图，用有向图描述一项行政各事项之间的逻辑顺序。通过数学运算找出关键线路和关键工作。调整和优化网络计划，选出最佳方案。实施行动方案。3.网络规划技术的应用实践网络规划技术自产生以来，在各个领域得到了广泛的推广和应用。据统计，PERT的应用可以将工作进度提前15%—20%，并且可以节约10%—15%的成本。美国政府于1962年规定，凡与政府签订合同的企业必须事先提交PERT作业图，以保证有效完成工作任务。我国自60年代起就引入了网络规划技术，著名数学家华罗庚根据这种技术的主要特点——统筹安排，称之为统筹法。70年代，华罗庚在全国各地推广统筹法和优选法。地方政府行政管理过程中引入网络规划技术，可通过网络图有效的反映计划任务的全貌，控制行政进程，充分利用人力、物力、财力等各种行政资源，优化整个管理流程。6.3.3目标管理方法目标管理是一种由组织的管理者和员工共同参与制定组织目标和工作目标，并依靠参与制定目标的成员的责任感和成就感，共同围绕着既定的目标进行自我管理和自我控制，以达到组织绩效的一种管理技术。1.基本特点人事并重。通过目标的层层落实既体现出对人的社会性需要的尊重，又能关注工作的效果。目标导向。过将组织的目标层层分解，使组织和员工都能围绕着目标的实现而进行一切活动，以共同的目标形成组织强大的凝聚力。注重成果。目标管理不仅关注目标的制定和实施，还关注目标的实现程度即组织工作的成果。

2.主要过程制定目标实施目标业绩考评3.在地方政府管理中的应用前景20世纪70年代，目标管理在企业中广泛推广后，德鲁克又将其引入到公共行政领域，在德鲁克的倡导下，目标管理在国外政府管理中得到了广泛的应用。随着新公共管理运动在全球的开展，我国先后在企业管理和行政管理领域中引入了目标管理。

6.3.4全面质量管理全面质量管理是一种以质量为中心，以全员参与为基础，以达到让顾客满意和本组织所有成员及社会受益的组织发展目标的管理方法。1.主要特点质量为本。要求一切工作以保证和提高产品或服务的质量出发，围绕着提高质量进行全程的管理和控制。全员参与。强调全体员工的参与和协作，以参与的方式增强员工的责任心与成就感。过程管理。与目标管理仅仅关注结果不同，全面质量管理强调对一切工作流程的全面管理。持续改进。全面质量管理强调不断改进流程和服务标准，以不断的提高质量。2.基本流程全面质量管理的先驱戴明提出了著名的PDCA循环（戴明循环），将质量管理和控制的过程分为了四个阶段，八个步骤。四阶段：计划（Plan）、实施（Do）、检查（Check）、处置（Action）。八步骤：第一步，提出问题，收集资料。第二步，分析资料，确定目标。第三步，平衡目标，找出影响最大的原因。第四步，研究措施，编制实施计划。第五步，进行相应的分工，组织资源，落实责任，开始实施计划。第六步，检查实施结果，进行统计分析。第七步，针对实施中的问题提出解决方案，并采取相应的巩固措施。第八步，提出尚未解决的问题，并提出对下一阶段的计划的改进意见3.在地方政府管理中的应用实践90年代以后全面质量管理在美、英、日等国家的公共部门中得到了广泛的应用。英国的公民宪章运动和竞争求质量运动。1993年克林顿总统签署的12862号行政令,要求联邦政府制定顾客服务标准,贯彻顾客至上的原则等，掀起了公共部门全面质量管理的浪潮。我国自70年代末开始，在企业管理领域引入质量管理，90年代以来，受国际社会的影响，我国部分政府部门也开始采用全面质量管理的方法。6.3.5ABC重点管理法ABC重点管理法又叫分类管理法或帕雷托分析法，是运用数理统计方法，对种类繁多、错综复杂的事物或问题进行分析，并根据事物或问题的轻重缓急分门别类，以抓住事物主要矛盾的一种定量的科学管理技术。1.ABC重点管理法的由来.源于19世纪，由意大利经济学家帕雷托所创，最初是库存理论，后引入经济管理领域。50年代起，作为一种管理方法的ABC重点管理法最早在美国通用电器公司应用，后来得以广泛推广。6.3.5ABC重点管理法2.操作流程首先按照管理对象的影响程度、地位和构成进行分析和分类，按照帕雷托曲线的分类方法，把管理对象分为A、B、C三类然后针对不同的类别以不同的方法进行管理。要求对A类因素特别注意，慎重处理。对于B类因素要比较慎重地去处理。对于C类因素则一般处理。以保证重点、抓住关键，经济有效地使用人力、物力和财力6.4地方政府绩效管理方式6.4.1地方政府绩效管理概述6.4.2地方政府绩效管理的一般流程6.4.3地方政府绩效管理的应用实践6.4.4我国地方政府绩效管理中存在的问题与对1.地方政府绩效管理的涵义政府绩效的理解，目前学术界持有不同的观点，但是对其最核心的部门，一般将其总结为“3E”，即经济（economy）、效率（efficiency）、效益(effectiveness)。地方政府绩效管理，就是地方政府为了更好的提供公共服务，满足其所管辖区域内的公民的需要，以绩效评估为基础，综合采取各种管理方法和技术，不断对其管理地方事务的过程进行监督、反馈、控制和改进，以提高地方政府绩效的管理方法与过程。6.