大学本科三年级公共管理学：公共价值创造与治理逻辑教学实施方案

大学本科三年级公共管理学：公共价值创造与治理逻辑教学实施方案

一、课程导论与定位：超越传统范式的公共价值理论

（一）课程导入：从效率困境到价值回归

【核心基石】本节课始于一个经典的公共管理悖论：为何遵循新公共管理运动倡导的效率原则，通过市场化、绩效指标严格管理的政府，有时反而会失去公民的信任，导致“绩效好、评价差”的信任赤字？通过展示某市政务服务中心“一窗受理”改革的高效率与同期该市公共服务满意度调查中“人文关怀不足”“程序冰冷”等评价形成的鲜明对比，引发学生认知冲突。我们由此引出核心议题，即公共管理的终极目标不应仅是效率最大化，而应是“公共价值”的最大化。本节旨在构建一个分析框架，帮助学生理解公共价值的内涵、创造过程及其对治理逻辑的重塑。

（二）教学目标设定

【顶层设计】依据布鲁姆教育目标分类法，本节课设定三维目标。第一，认知维度，要求学生准确复述公共价值理论的核心概念，包括公共价值、价值悖论、授权环境等，并比较其与传统公共行政、新公共管理理论的异同。第二，能力维度，培养学生运用公共价值分析框架诊断真实治理案例的能力，能够识别特定公共政策或公共服务中的价值冲突，并提出创造公共价值的策略。第三，情感与价值维度，引导学生树立超越工具理性的公共责任感，理解公共管理者作为“价值探索者”与“价值创造者”而非仅仅是“技术执行者”的角色定位，【重要】强化以人民为中心的发展思想在公共管理实践中的具体落点。

（三）教学重点与难点剖析

【重点难点】教学重点在于解构马克·穆尔（MarkMoore）的“公共价值战略三角模型”，深刻理解“公共价值”“授权环境”与“运作能力”三个维度之间的动态平衡关系。教学难点在于如何将抽象的“公共价值”概念操作化，使其成为一个可用于分析具体政策或项目的分析工具。【高频考点】特别是“公共价值是如何被定义的”，区别于私人价值由市场交换和消费者偏好决定，公共价值必须通过集体审议和民主过程来界定，这一点是历年考核的核心。

二、核心理论框架：公共价值的解构与重构

（一）公共价值的内涵辨析：超越私人偏好的集体建构

【理论基石】首先，我们必须厘清“公共价值”并非个人偏好的简单加总。在私人部门，价值由顾客通过购买行为显现的偏好所决定。而在公共部门，价值根植于公民的权利、期望和集体需求。它涉及公平、正义、共同体、长期可持续性等难以用货币衡量的维度。我们引入查尔斯·泰勒（CharlesTaylor）关于“强评价”的概念，即公民不仅关心公共服务带来的个人收益，更关心这些服务所体现的社会意义和道德原则。例如，全民医保的价值不仅在于分散个人风险，更在于体现了社会团结和互惠的公民权。因此，界定公共价值的第一要务是建立公民协商和公共审议的渠道，【难点】这要求管理者从“回答者”转变为“提问者”，主动探索公民真正珍视的是什么。

（二）战略三角模型：公共价值创造的导航仪

【核心框架】马克·穆尔提出的战略三角模型是本节课的工具核心。它由三个相互关联、必须同时得到满足的问题构成。

1.【重要】“公共价值是什么？”即使命与目标。管理者必须能够清晰阐述本部门或本项目的目标为何具有公共价值，它如何改善公民的福祉或回应了集体的关切。这需要管理者进行“哲学性反思”，判断工作的正当性与社会意义。

2.“授权环境”在哪里？即支持与合法性。管理者必须识别并动员那些能够提供资源和授权的利益相关者，包括上级领导、立法机构、利益集团、媒体以及公民大众。没有政治支持和法律授权，再美好的价值设想也无法落地。这要求管理者具备高超的政治智慧和沟通协调能力，主动构建并维护一个支持性的联盟。

3.“运作能力”如何？即资源与可行性。管理者需要评估组织是否拥有实现目标所需的能力，包括资金、技术、人员技能、组织架构以及合作伙伴网络。这要求管理者进行“操作性诊断”，识别能力缺口并寻求弥补之道。

【高频考点】战略三角模型的精髓在于“战略”，即管理者必须在三个维度之间进行持续的、动态的调整与平衡，寻找一个三者交汇的“最佳实践区”。一个缺乏授权环境支持的价值主张（如激进的环保政策），即使能力再强，也难以成功；一个拥有强大授权但组织能力薄弱的价值主张（如全民免费高等教育），最终可能因无法兑现承诺而透支信任。

（三）公共价值vs.传统公共行政与新公共管理

【对比分析】为了深化理解，我们需将战略三角模型置于理论谱系中对比。传统公共行政（OldPublicAdministration）强调“政治-行政二分”，关注“运作能力”（即依法行政、高效执行），但往往忽视了对“公共价值”本身的质疑和对“授权环境”的主动经营。新公共管理（NewPublicManagement）强调结果导向和顾客满意，关注“授权环境”（视公民为顾客，满足其即时需求），并引入市场机制提升“运作能力”，但缺陷在于可能将复杂的公共价值简化为顾客满意度分数，忽略了公民作为“共同生产者”和“价值评判者”的更广泛角色。公共价值管理范式（PublicValueManagement）则试图超越前两者，【基础】将“公共价值”的界定置于核心，要求管理者在政治网络（授权环境）中通过协商来定义价值，并创新性地配置组织资源（运作能力）去创造价值，实现三者的闭环整合。

三、教学实施过程：案例解剖与模拟演练

（一）第一阶段：案例深度解剖——某市社区微更新项目

【情境导入】（用时约25分钟）分发详细案例材料。案例背景为某市老城区一个老旧社区，面临公共空间匮乏、设施陈旧、邻里关系疏离等问题。区政府计划投入一笔资金进行“社区微更新”。初始方案由区规划和自然资源局主导，按照技术标准设计了一套标准化的“健身广场+绿化带”方案，并召开了听证会，但居民参与寥寥，会后反对声却不断。居民主要意见集中在：方案占用了仅有的儿童嬉戏空地，健身器材不适合老年人，设计风格与社区历史风貌不协调等。此时，项目陷入僵局。新任街道办主任接手此案，她决定采用全新的工作方法。

（二）第二阶段：分组研讨——运用战略三角诊断问题

【互动探究】（用时约35分钟）将学生分为若干小组，每组扮演街道办主任的顾问团队。要求各小组运用战略三角模型，分析初始方案失败的原因，并为街道办主任设计下一步行动策略。各小组需围绕三个核心问题展开深度讨论。

1.【重点难点】初始方案定义的“公共价值”是什么？它的问题出在哪里？（引导分析：初始方案由技术人员定义，价值在于“美化环境”和“提供标准化健身设施”，但这只是规划局理解的“价值”，并未反映居民的真正珍视之物，如“保留社区记忆”“为孩子保留玩耍空间”“促进邻里交往的场所”。这导致了价值错位。）

2.在初始方案中，“授权环境”被如何对待了？（引导分析：方案将居民视为被通知的对象，而非授权的来源。听证会流于形式，未能有效识别和动员关键支持者（如社区里的老人、儿童家长、热心大妈）。方案触怒了潜在的授权者，导致了反对声浪，授权环境坍塌。）

3.初始方案的“运作能力”是否足够？（引导分析：资金是充足的，技术能力也是有的，但组织能力存在短板，即缺乏与居民沟通、吸纳居民智慧、共同设计的能力。这是一种“社会技术”或“协作治理”能力的缺失。）

（三）第三阶段：策略生成与交锋——重塑公共价值

【协作建构】（用时约40分钟）各小组提出解决方案。预计会出现多种思路，教师需引导其在战略三角框架内进行整合与优化。

第一类方案聚焦于“重新定义公共价值”。例如，小组建议街道办主任不应预设价值，而应启动一轮深度的社区需求探索。方法包括组织“社区漫步”，邀请设计师和居民一起走遍社区，请居民讲述每个角落的故事和期盼；举办“社区工作坊”，用乐高、图纸等工具让居民亲手搭建理想中的公共空间；开展“门口议事会”，在晚饭后和居民坐在楼道口聊天，倾听真实诉求。通过这些过程，发现居民的核心诉求不是“健身广场”，而是“一个能看着孩子安全玩耍、能和邻居坐下来聊天的、有归属感的‘大家的客厅’”。公共价值由此被重新界定为“促进邻里交往与社区归属感的复合型公共空间”。

第二类方案聚焦于“重塑授权环境”。小组建议，街道办主任应将居民从反对者转变为项目的共同生产者和支持者。可以组建一个由居民代表、设计师、社区规划师、商家等构成的“社区微更新共治理事会”，让居民在方案设计、施工监督、后期维护等全过程中拥有发言权和决策权。同时，积极与区政府沟通，说明这种“参与式规划”的创新模式具有示范意义，争取政策层面的认可和支持，将上级也纳入授权联盟。

第三类方案聚焦于“提升运作能力”。小组认识到，政府自身缺乏组织公众参与的专业能力。因此，建议引入专业的社区营造社会组织作为“赋能者”，负责设计参与流程、引导居民讨论、转化居民想法为设计方案。同时，利用社区基金会的平台，吸纳辖区内企业的公益捐赠和居民的众筹，补充政府资金，增强项目的资源基础和社区共同责任感。

（四）第四阶段：教师点评与理论升华——战略三角的动态平衡

【总结提升】（用时约20分钟）对各小组方案进行点评，指出其亮点和潜在风险，最终回归理论模型。

第一，任何成功的公共价值创造，都必须始于对“公共价值”本身的真诚追问与民主探索。技术理性必须让位于价值理性，管理者的首要角色是“价值探索者”。本案例中，新方案的成功起点，正是放弃了标准答案，转而去探寻居民眼中真正的价值所在。

第二，授权环境不是静态的背景，而是可以主动建构的。通过建立共治理事会、吸纳居民参与，街道办主任不仅获得了合法性，更将居民、社会组织、甚至上级政府都转化为了项目的积极支持者和资源提供者。【重要】这体现了管理者作为“战略家”的角色，在政治网络中主动经营、编织支持网络。

第三，运作能力不仅包括传统的“硬能力”（资金、技术），更包括新兴的“软能力”（协作、沟通、动员、赋能）。引入社会组织，正是对组织能力短板的精准弥补，体现了管理者作为“实干家”的角色，通过创新资源配置和能力建设来确保价值落地。

由此，我们深刻理解到，公共价值创造不是一个线性过程，而是管理者在“价值”“授权”“能力”三个维度上不断调试、寻求动态平衡的艺术。【高频考点】一个战略上成功的公共管理者，必须同时具备哲学家的反思力、政治家的洞察力和实干家的执行力。

（五）第五阶段：拓展应用——分析本土实践“最多跑一次”改革

【能力迁移】（用时约15分钟）快速引导学生将分析框架应用于更宏观、更熟悉的“最多跑一次”或“一网通办”改革。提问：这项改革的公共价值是什么？（降低制度性交易成本、提升企业群众获得感、重塑政府服务形象）它是如何构建授权环境的？（高层领导的大力推动、媒体营造的改革氛围、将群众满意度纳入考核以激励基层官员）它需要怎样的运作能力？（打破部门信息壁垒的大数据技术、流程再造的组织变革能力、跨部门协同的协调能力）【热点】讨论改革中可能出现的价值悖论，例如，为了追求“跑一次”的效率，是否可能在个别复杂事项上简化为“一刀切”，反而损害了公平或程序的正义？引导学生思考如何在效率价值与其他公共价值（如公平、安全）之间寻求新的战略平衡。

四、深度辨析与前沿拓展

（一）公共价值测量的挑战与方法

【难点与创新】公共价值的不可测量性是其区别于私人价值的关键特征之一，但作为一门实践科学，我们又需要对其进行评估。这构成了一个深刻的悖论。本节引导学生探讨可能的测量路径。一是过程测量，通过评估公民参与的真实性、协商的质量、决策的透明度等，来判断价值界定的过程是否符合民主规范。二是多维指标体系的建构，尝试将公共价值分解为若干维度，如“经济价值”（成本节约）、“政治价值”（合法性增强）、“社会价值”（信任提升、社会资本增加）、“战略价值”（长期问题解决能力）等，并为其寻找代理指标。例如，社区归属感可以通过居民互动频率、社区活动参与率、邻里互助案例数等来间接反映。三是叙事与案例研究，通过深描价值创造的复杂过程和多方反馈，来呈现无法量化的价值面向。【重要】引导学生认识到，测量公共价值不是为了得出一个精确的分数，而是为了提供一个反思和改进公共管理实践的对话框架。

（二）数字时代公共价值的重塑与风险

【前沿热点】数字技术的广泛应用正在深刻重塑公共价值的内涵和创造方式。一方面，技术为公共价值创造提供了新机遇。大数据分析可以帮助政府更精准地识别公民需求（探索价值）；政务APP、社交媒体拓展了公众参与和协商的渠道（建构授权）；人工智能、自动化流程极大提升了服务效率和精准度（增强能力）。例如，利用手机信令数据优化公交线路，正是通过技术手段更精确地定义了“便捷出行”的公共价值。另一方面，数字技术也带来了新的价值悖论和风险。算法决策可能内嵌偏见，导致“算法歧视”，损害公平价值；数据采集可能侵犯个人隐私，挑战“安全”与“自由”的价值；技术便利可能将数字弱势群体（如老年人）排斥在外，制造“数字鸿沟”，损害包容性价值。引导学生思考，在智慧城市建设中，当“效率”与“隐私”发生冲突时，公共管理者应如何运用战略三角模型，通过公共审议来重新界定“智慧城市”的公共价值，并设计相应的治理机制（如数据隐私保护法规、算法伦理审查委员会）来平衡各方利益，构建数字时代的授权环境，并培育公务员和公众的数字素养这一新的“运作能力”。

（三）公共价值与跨部门协作

【拓展视野】现代公共问题的复杂性，决定了公共价值的创造往往无法由政府单一部门完成，甚至无法由政府独自完成。它需要政府、企业、非营利组织、社区乃至公民个人的协同生产。以社区养老为例，其公共价值在于“让老年人有尊严、有质量地安度晚年”。创造这一价值，需要民政部门提供政策支持和床位补贴，需要卫健委协调医疗服务进社区，需要企业开发适老化产品，需要社会组织提供上门探访和精神慰藉，需要物业公司提供场地，更需要低龄健康老人作为志愿者参与互助。这种网络化治理格局中，核心公共管理者的角色不再是“划桨者”甚至不再是“掌舵者”，而是“价值整合者”和“网络编织者”。他/她的任务是：

第一，构建共享价值愿景，让所有参与者对“社区养老”的公共价值形成基本共识，而非各怀心思。

第二，设计协作机制与规则，建立信息共享平台、联合会议制度、冲突解决机制，确保网络高效运转。

第三，动员和分配资源，不仅调动财政资金，更要撬动社会资本、企业资源、社区爱心。

第四，评估并反馈网络绩效，向所有参与者展示协同创造的公共价值增量，以维持网络的凝聚力和可持续性。【基础】这要求未来的公共管理者必须具备跨边界领导力和复杂系统思维。

五、课程总结与作业布置

（一）核心要义回顾

【课程复盘】本节课我们跨越了传统公共行政和新公共管理的藩篱，深入学习了公共价值管理范式。我们掌握了马克·穆尔的战略三角模型，理解了“公共价值”“授权环境”和“运作能力”是公共价值创造缺一不可的三个支点。我们通过社区微更新案例，模拟了如何运用该模型诊断问题、设计策略、实现动态平衡。我们还探讨了公共价值测量的挑战、数字时代的价值重塑以及跨部门协作中的价值整合。最终，我们希望每一位同学都能建立起一种核心认知，即公共管理的最高境界，不在于技术上的精准执行，也不在于对市场机制的巧妙模仿，而在于通过持续、真诚的公共对话，敏锐地捕捉、审慎地界定，并富有创造力和韧性地去实现那些真正让公民生活更美好的公共价值。

（二）课后深度思考题

【能力巩固】

1.基础题：请用自己的语言复述马克·穆尔公共价值战略三角模型，并阐述其相较于传统公共行政理论的进步之处。

2.应用题：选取你所在城市或社区近期的一项公共政策或公共服务改革（如垃圾分类、老旧小区加装电梯、课后托管服务等），运用本节课的理论框架，撰写一份不少于1500字的分析报告。报告中需明确指出该案例中涉及的核心公共价值是什么，授权环境的构成与动态变化如何，运作能力的优势与短板在哪里，并基于战略三角模型提出改进建议。【非常重要】

3.拓展题（选做）：阅读一篇关于“人工智能伦理”或“数字治理”的学术文献，结合公共价值理论，论述在某一具体领域（如智慧交通、智慧医疗、精准教学等），如何通过制度设计来规避技术可能带来的价值风险，确保技术应