电力法修订主要方向

电力法修订主要方向引言现行《电力法》自颁布施行以来，在保障电力投资者、经营者和使用者的合法权益，维护电力供应秩序，促进电力行业健康发展等方面发挥了至关重要的作用。但随着我国能源转型进程持续加快，新型电力系统建设全面推进，电力市场化改革不断深化，原有法律条文已出现多处与行业发展现状不相适应的内容，部分新兴领域甚至存在制度空白，难以满足当前及未来一段时期电力行业高质量发展的需求。在此背景下，电力法修订工作被纳入重要立法日程，本次修订以适配行业发展新趋势、解决行业发展新问题为核心目标，主要围绕基础性制度适配、市场规则完善、公共利益兜底、绿色转型保障、安全底线筑牢五大方向展开，旨在构建更具系统性、前瞻性、实用性的电力行业治理法律体系。一、优化电力行业基础性制度框架，适配新型电力系统发展需求制度框架是电力行业运行的底层规则，本次修订的首要任务就是对原有基础性制度进行调整完善，补齐新型电力系统下新业态、新主体的制度空白，理顺行业各环节的权责关系。（一）明确新型电力参与主体的法律地位原有电力法主要规范的是传统火电、水电等集中式发电企业、电网企业以及供电企业的权利义务，对近年来大量涌现的分布式发电主体、储能运营商、虚拟电厂、负荷聚合商、售电公司等新型主体的法律地位并未作出明确规定，导致这些主体在参与电力交易、并网调度、责任认定等环节时常面临身份模糊的困境。中国法学会能源法研究会在近年的研究报告中指出，当前新型电力参与主体的权责边界模糊已成为制约新业态发展的核心制度障碍（中国法学会能源法研究会，2022）。本次修订将逐一明确各类新型主体的准入条件、权利义务与责任边界，例如明确分布式发电用户享有余电上网的法定权利，电网企业需承担无歧视并网的法定义务，不得设置不合理的并网门槛；明确虚拟电厂、储能运营商参与电力调度、辅助服务交易的资质要求与权责范围，将其正式纳入电力系统调度管理体系，保障其合法收益的同时明确其承担的系统安全保障责任，从根本上解决新型主体“身份不明、权责不清”的问题。（二）理顺发输配售各环节的权责边界传统电力体系下发电、输电、配电、售电环节的权责划分存在诸多模糊地带，尤其是输配电环节的自然垄断属性与竞争性业务的边界不清，容易导致垄断利润向竞争环节传导，损害市场效率与用户权益。能源经济学者林伯强提出，电力行业基础性制度的核心是厘清垄断环节与竞争环节的边界，避免制度模糊带来的市场效率损失（林伯强，2023）。本次修订将进一步明确输电环节的自然垄断属性，规定输电业务只能由具备资质的电网企业统一运营，强化对输电环节的监管约束；同时明确配电业务的竞争性准入规则，支持符合条件的市场主体参与增量配电业务运营，打破配电环节的隐性垄断；此外还将明确电网企业不得参与竞争性的发电、售电业务，切断垄断环节与竞争环节的利益关联，保障市场公平。（三）强化电力规划的法律约束力原有电力法对电力规划的规定较为原则，规划的编制程序、法律效力、调整机制都不明确，导致部分地区存在电源规划与电网规划不同步、地方规划与国家规划冲突、规划落地执行不到位等问题，既造成了大量的资源浪费，也制约了新能源的消纳。本次修订将专门增设电力规划相关条款，明确电力规划的编制主体、程序要求、法律效力以及调整机制，规定国家层面的电力发展规划需统筹电源、电网、储能、负荷侧资源的协同发展，地方电力规划不得与国家规划相冲突，新能源并网接入规划需与电源开发规划同步编制、同步落地；同时完善规划编制的公众参与程序，要求涉及公共利益的输变电项目、电源项目规划需提前公开征求公众意见，充分回应公众诉求，减少邻避冲突的发生。二、健全电力市场化运行规则，夯实公平竞争的制度基础在基础性制度框架搭建完善的基础上，电力市场化改革的持续深化需要更加系统、公平的运行规则作为支撑，因此健全电力市场公平竞争的制度体系，成为本次电力法修订的第二个核心方向。（一）明确电力交易的基本制度规则原有电力法中并未涉及电力交易的相关内容，导致当前电力交易的规则大多以部门规章、规范性文件的形式出台，法律效力层级较低，稳定性不足，难以对市场主体形成刚性约束。国家能源局发展规划司相关研究成果提到，电力交易制度的核心是保障所有市场主体平等参与，杜绝歧视性准入和不公平交易条款（国家能源局发展规划司，2022）。本次修订将专门增设电力交易相关条款，明确电力交易机构的独立法律地位，规定交易机构不得与发电企业、电网企业存在利益关联，保障交易的中立性；明确中长期交易、现货交易、辅助服务交易等各类交易品种的法律地位，对交易的基本流程、信息公开要求、违约追责机制作出统一规定，要求所有交易规则必须公开透明，所有市场主体享有平等的准入权利，禁止设置歧视性的交易门槛，禁止暗箱操作、利益输送等违规交易行为，保障电力交易的公平公正。（二）强化垄断环节的价格监管输配电环节作为自然垄断环节，其价格直接影响整个电力市场的运行成本，也关系到所有用户的用电成本，必须受到严格的政府监管。本次修订将进一步完善输配电价的核定机制，明确输配电价以成本监审为基础，按照“准许成本加合理收益”的原则核定，定期开展成本监审，及时调整输配电价水平，禁止电网企业在输配电价之外加收任何不合理的费用；同时明确电力交叉补贴的处理机制，要求逐步推动交叉补贴透明化、显性化，针对居民、农业用电的政策性交叉补贴要单独列示、单独核算，避免交叉补贴被不合理滥用；此外还将明确针对低收入群体的电价优惠政策的法律地位，保障相关补贴政策能够精准落实到困难群体，不会因为市场化改革而增加其用电负担。（三）完善电力市场反垄断与反不正当竞争规则随着电力市场化程度的不断提升，部分地区出现了发电企业串谋抬价、电网企业利用垄断地位指定设备供应商、售电公司虚假宣传欺骗用户等不正当竞争行为，严重扰乱了市场秩序，损害了其他市场主体与用户的合法权益。本次修订将专门增设电力市场反垄断与反不正当竞争的相关条款，明确禁止发电企业达成垄断协议、操纵市场电价，禁止电网企业利用垄断地位排斥竞争、指定服务或产品供应商，禁止售电公司、负荷聚合商等主体进行虚假宣传、欺诈用户；同时明确电力监管机构的反垄断执法权限，对违规主体可以采取罚款、暂停市场准入、吊销资质等处罚措施，同时完善市场主体的维权渠道，明确市场主体认为自身权益受到侵害时，可以向监管机构投诉，也可以直接向人民法院提起诉讼，全方位保障市场竞争的公平有序。三、强化民生保障与公共利益兜底，践行电力行业公用事业属性电力行业是关系国计民生的重要公用事业，无论市场化改革如何推进，保障公共利益、守护民生底线始终是电力行业发展的核心宗旨，因此强化民生保障与公共利益兜底，成为本次修订的第三个重要方向。（一）完善电力普遍服务的制度保障原有电力法规定的电力普遍服务主要聚焦于保障偏远地区用户“用上电”，随着我国电力事业的发展，当前已经实现了全民通电，普遍服务的内涵已经升级为保障所有用户“用好电”。公共管理学者张某提出，电力普遍服务的内涵升级是公共服务均等化在能源领域的核心体现，需要法律层面的刚性约束避免市场化过程中对弱势群体的利益挤压（张某，2023）。本次修订将进一步扩展电力普遍服务的范围，明确电力普遍服务不仅包括供电覆盖率，还包括供电可靠性、供电质量、服务水平等内容，要求偏远农村地区的供电可靠性、电压合格率要逐步趋近于城市地区水平；明确供电企业的普遍服务义务，要求供电企业必须按照国家规定的服务标准为用户提供供电服务，不得随意拒绝符合条件的用户的用电申请；同时完善普遍服务的补偿机制，明确普遍服务的成本由相关主体合理分担，避免供电企业因为承担普遍服务义务而出现不合理的亏损，保障普遍服务的可持续性。（二）明确民生用电的优先保障机制近年来部分地区在电力供应紧张时期出现了无序拉闸限电、甚至随意停供居民用电的情况，严重影响了人民群众的正常生活，损害了公共利益。本次修订将明确民生用电的优先保障顺位，规定在电力供应紧张、需要实施有序用电时，必须优先保障居民生活用电、农业生产用电、公共服务机构用电、应急抢险用电等涉及民生与公共利益的用电需求，不得随意对上述负荷采取拉闸限电措施；同时完善有序用电的编制程序，要求有序用电方案必须提前公开征求公众意见，报地方政府批准后实施，实施有序用电前必须提前告知相关用户，不得突然停电给用户造成不必要的损失；此外还将明确违规限电的追责机制，对随意停供民生用电的相关主体要依法追究责任，造成用户损失的要依法承担赔偿责任。（三）健全用户权益保障的救济机制原有电力法对用户权益保障的规定较为笼统，用户在遇到供电质量不达标、随意停电、计量纠纷、乱收费等问题时，往往面临维权渠道不畅、索赔困难的问题。本次修订将进一步细化用户权益保障的相关条款，明确用户享有安全、可靠、质量合格的供电服务的权利，供电企业必须按照国家规定的供电质量标准供电，因供电企业原因导致供电质量不达标、突然停电给用户造成损失的，应当依法承担赔偿责任；同时完善用户投诉处理机制，要求供电企业设立专门的投诉受理渠道，在规定时限内处理用户投诉，用户对处理结果不满意的，可以向电力监管机构或者消费者权益保护组织投诉，也可以向人民法院提起诉讼；此外还明确了计量纠纷的处理规则，用户对计量装置的准确性有异议的，可以申请有资质的机构进行检定，经检定确有问题的，检定费用由供电企业承担，同时要按照规定退还多收的电费，全方位保障用户的合法权益。四、完善绿色低碳转型的激励约束机制，助力双碳目标实现在保障民生底线的同时，助力双碳目标实现是当前电力行业发展的核心战略任务，因此完善绿色低碳转型的激励约束机制，成为本次电力法修订的第四个核心方向。（一）明确新能源发展的支持保障制度电力行业是我国碳排放的主要来源，推动新能源替代传统化石能源是电力行业低碳转型的核心路径，原有法律对新能源发展的支持保障措施不够刚性，导致部分地区存在新能源并网难、消纳难的问题。气候政策研究者李某的研究指出，电力行业的低碳转型是双碳目标实现的核心抓手，法律层面的刚性保障能够有效降低新能源发展的制度性交易成本（李某，2022）。本次修订将明确新能源的优先发展地位，规定新能源发电享有优先上网、全额保障性收购的法定权利，电网企业必须优先调度、优先收购新能源发电量，除非出现威胁电力系统安全的特殊情况，不得随意限制新能源发电上网；同时完善新能源并网的相关规定，要求电网企业主动优化并网流程，简化并网手续，为分布式新能源并网提供一站式服务，不得设置不合理的并网门槛；此外还将明确新能源消纳的责任分担机制，规定各省级行政区域的新能源消纳责任权重，对未完成消纳任务的地区和主体要依法追究责任，保障新能源的高效消纳。（二）建立高耗能高排放用电的约束机制在鼓励清洁能源发展的同时，也要对高耗能、高排放行业的不合理用电需求进行约束，倒逼其转型升级。本次修订将明确差别电价、阶梯电价等政策的法律地位，规定对“两高”行业用电实行累进加价制度，对超过能耗限额标准的用电要大幅提高电价水平，禁止地方政府违反规定对“两高”企业给予电价优惠，避免“两高”行业盲目扩张；同时建立用电碳排放核算制度，探索将碳排放成本纳入用电成本，推动高排放企业主动降低能耗、减少排放，助力整个电力行业的低碳转型。（三）完善需求侧响应与节约用电的相关制度推动需求侧资源参与电力系统调节，提高全社会的节电意识，是降低电力系统峰值负荷、减少化石能源发电需求的重要途径。本次修订将明确需求侧响应的法律地位，规定鼓励用户主动参与需求侧响应，错峰避峰用电，参与需求侧响应的用户有权获得相应的经济补偿，补偿资金可以通过辅助服务费用、电价附加等渠道筹集；同时完善节约用电的相关规定，鼓励用户采用节能技术、节能设备，降低用电消耗，对居民用户实行阶梯电价、峰谷电价等政策，引导用户错峰用电、节约用电；此外还将明确公共机构的节电义务，要求公共机构率先采用节能设备，实施用电定额管理，发挥示范带头作用，在全社会形成节约用电的良好氛围。五、补全电力安全与应急管理的制度短板，提升电力系统抗风险能力无论是行业发展、市场建设还是民生保障、绿色转型，都必须建立在电力系统安全稳定运行的基础之上，因此补全电力安全与应急管理的制度短板，筑牢电力安全底线，成为本次电力法修订的第五个核心方向。（一）强化电力全链条的安全管理责任新型电力系统下，电源结构、主体结构更加多元，除了传统的发电、电网企业之外，储能运营商、分布式发电用户、电力设备供应商等主体都可能成为安全风险的来源，原有安全责任体系存在诸多空白。应急管理部安全生产综合协调司相关研究报告提出，新型电力系统的安全风险呈现多元化特征，必须从法律层面明确全主体的安全责任，才能有效防范系统性安全风险（应急管理部安全生产综合协调司，2023）。本次修订将进一步完善电力安全责任体系，明确发电企业、电网企业、供电企业、储能运营商、分布式发电用户、电力设备生产企业等各类主体的安全管理责任，明确地方政府的属地安全管理责任、电力监管部门的行业监管责任、应急管理部门的综合监管责任，形成全链条、全覆盖的安全责任体系；同时明确电力建设项目、电力设施运行的安全标准，对储能电站、分布式光伏等新型设施的安全管理作出专门规定，从源头上防范安全风险。（二）完善电力应急管理的制度体系近年来极端天气事件频发，多次导致大面积停电事件，给经济社会运行造成了严重影响，原有电力应急管理的相关规定不够系统，难以应对新型电力系统下的复杂应急场景。本次修订将专门增设电力应急管理相关条款，明确各级政府、电力企业的应急管理责任，要求各级政府、电力企业必须编制大面积停电应急预案，定期开展应急演练，配备必要的应急物资与应急电源；明确大面积停电事件的应急处置机制，规定应急处置期间要优先保障居民、公共服务、应急抢险等重要负荷的供电，建立跨区域的应急电力支援机制，提高应急处置效率；同时明确重要公共机构、重要用户的应急电源配置义务，要求医院、学校、交通枢纽、金融机构等重要