非标准工时制的工会监督

非标准工时制的工会监督引言随着我国产业结构转型升级与新业态经济的快速发展，用工模式日益多元化，非标准工时制作为适配特殊生产需求、灵活用工场景的工时制度，被越来越多的行业和企业采用。不同于每日工作不超过8小时、每周工作不超过40小时的标准工时制度，非标准工时制在工作时间安排、休息休假调度、加班费核算等方面都有特殊规则，实践中也极易出现企业滥用制度、侵害劳动者休息权与劳动报酬权的问题。工会作为劳动者权益的代表者和维护者，对非标准工时制的落地执行负有法定监督职责，但当前受认知偏差、制度缺位、能力不足等因素限制，工会监督的作用尚未得到充分发挥。本文从非标准工时制的基本内涵入手，分析工会监督的现实必要性，梳理当前监督面临的核心困境，最终提出针对性的完善路径，为更好保障非标准工时制下劳动者的合法权益、构建和谐劳动关系提供参考。一、非标准工时制的内涵与工会监督的现实必要性（一）非标准工时制的核心定义与适用场景我国现行工时体系中，非标准工时制特指因生产特点、工作特殊需要或职责范围限制，无法按标准工时衡量或需要机动作业的职工所采用的工时制度，主要包含不定时工作制与综合计算工时工作制两类法定类型，以及伴随新业态发展衍生的弹性工时、任务制工时等实践形态（张荣芳，2021）。其中不定时工作制主要适用于企业高级管理人员、外勤人员、长途运输人员、部分港口装卸人员等工作时间无法按固定标准衡量的岗位，综合计算工时工作制则主要适用于受季节、自然条件或行业特性影响，生产任务不均衡的行业，比如轨道交通、旅游、渔业、建筑施工等岗位，通常以周、月、季甚至年为周期核算总工作时长，平均工作时长仍需与法定标准工时保持一致。近年非标准工时制的适用范围不断扩大，除了传统的特殊行业岗位外，互联网企业、平台经济领域也广泛采用各类非标准工时模式，甚至出现了不少企业违规扩大适用范围的情况。据全国总工会相关调研数据显示，我国灵活就业群体规模已突破2亿人，其中超过八成的从业者适用非标准工时制，工时不规范、休息权被侵害的问题发生率是标准工时制劳动者的3.7倍（全国总工会课题组，2022）。非标准工时制的普及，在提升用工灵活性、适配行业发展需求的同时，也对劳动者权益保障提出了更高的要求。（二）工会监督非标准工时制的现实必要性首先，工会监督是保障非标准工时制下劳动者合法权益的核心防线。实践中不少企业存在对非标准工时制的认知误区，认为只要申请到非标准工时审批，就可以不受任何工时限制、无需支付加班费，随意要求劳动者加班，甚至出现将行政、人事等普通标准工时岗位也纳入非标准工时适用范围的违规操作。还有部分平台企业通过算法设置不合理的任务量，变相迫使劳动者延长工作时间，劳动者的休息权、健康权都受到严重侵害。工会作为劳动者的“娘家人”，对工时执行情况进行监督，能够及时发现侵权问题，为劳动者提供维权支持，补齐劳动者个人维权能力不足的短板。其次，工会监督是防范劳动关系风险、维护用工秩序的重要抓手。近年我国劳动争议案件中，涉及工时、加班费的争议占比超过40%，其中70%以上的争议发生在适用非标准工时制的用工场景中（王全兴，2020）。这类争议如果得不到及时化解，很容易引发集体劳动纠纷，甚至影响社会稳定。工会开展非标准工时制监督，能够在源头发现违规用工隐患，督促企业规范工时管理，将矛盾化解在萌芽状态，既降低了劳动者的维权成本，也减少了企业的合规风险，对构建和谐稳定的劳动关系具有重要意义。最后，工会监督是落实法定职责、完善工时监管体系的必然要求。我国《工会法》明确规定，工会依法维护劳动者的合法权益，对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。非标准工时制作为劳动法律体系的重要组成部分，其执行情况自然属于工会监督的法定范畴。当前政府部门的工时监管以事后查处为主，覆盖面有限，工会的常态化监督能够填补事中监管的空白，和劳动监察部门形成监管合力，共同完善我国的工时监管体系。二、当前非标准工时制工会监督面临的现实困境尽管工会监督非标准工时制有充分的法理依据和现实需求，但在实践落地过程中，受认知、制度、执行等多方面因素限制，监督作用的发挥仍然存在诸多堵点。（一）认知偏差导致监督边界模糊三方主体的认知偏差共同造成了工会监督的定位模糊。从企业端来看，不少企业认为非标准工时制的审批由人社部门负责，只要拿到审批文件就属于合规用工，工会没有权力干预企业的具体工时安排，甚至将工会的监督行为视为干扰企业正常经营，对工会的调查、核查采取抵触态度。从劳动者端来看，不少适用非标准工时制的劳动者对相关制度规则不了解，不知道非标准工时制需要经过人社部门的行政审批，也不知道自己享有法定休息权、超出总工时的部分仍有权主张加班费，遇到侵权问题时不知道可以向工会求助，甚至误以为非标准工时制下“加班无工资”是正常规则。从工会端来看，有基层工会调研显示，超过60%的非公企业工会干部对非标准工时制的审批程序、监督要点、维权边界不清晰，误认为只要企业持有审批文件就无需对工时安排进行干预，还有部分基层工会干部担心监督会影响和企业的关系，不敢主动开展监督工作（刘晴，2023）。（二）制度供给不足导致监督依据不明确当前我国关于非标准工时制的规制条款多散见于《劳动法》《劳动合同法》及部门规范性文件中，未针对工会监督的具体程序、处置权限、救济路径作出专门规定，导致工会监督缺乏可操作的制度依据（谢增毅，2021）。一方面，非标准工时制本身的适用规则较为笼统，比如相关规定仅表述为“因生产特点、工作特殊需要可以实行非标准工时制”，但对“生产特点”的具体判定标准、不同行业的适用负面清单都没有明确规定，也没有对审批通过后的事中事后监管规则作出细化，工会在监督过程中缺乏明确的判定标尺。另一方面，工会监督的权责缺乏制度保障，现有法律仅原则性规定了工会的监督权利，但没有明确工会开展工时核查的具体权限，比如工会是否有权调取企业的工时台账、考勤记录，发现企业违规后有权采取哪些处置措施，企业拒不配合工会监督需要承担哪些责任，这些内容的空白都导致工会监督缺乏强制约束力，常常陷入“监督了但企业不听”的尴尬境地。此外，针对新业态领域普遍存在的任务制工时、弹性工时等新型非标准工时模式，目前还没有明确的规制规则，这类劳动者大多不属于标准劳动关系范畴，工会对这类用工场景的监督更是缺乏制度依据。（三）执行能力不足导致监督落地效果不佳基层工会的监督能力不足是制约监督效果的核心因素。一是基层工会的独立性不足，尤其是非公企业的工会干部大多是企业在职员工，薪酬待遇、职务任免都由企业决定，难以站在劳动者的立场对企业开展监督，容易出现“不敢监、不愿监”的问题。二是工会的监督手段有限，工会本身没有行政执法权，发现企业存在违规使用非标准工时、侵害劳动者权益的问题时，只能采取约谈企业负责人、发出整改建议书等方式，如果企业拒不整改，工会只能将线索移送给劳动监察部门，没有其他有效的约束手段，监督的威慑力不足。三是工会覆盖存在盲区，尤其是新业态领域的劳动者流动性大、用工关系灵活，工会入会率整体偏低，全国总工会的调研显示，目前新业态劳动者的工会入会率仅为30%左右，已建会的新业态企业中，仅有不到20%的工会建立了常态化的工时监督机制（全国总工会课题组，2022），大量新业态劳动者处于工会监督的空白地带。三、完善非标准工时制工会监督的实践路径针对当前非标准工时制工会监督面临的多重困境，需要从认知、制度、能力、模式等多个维度协同发力，构建系统完备、运行有效的工会监督体系，切实保障非标准工时制下劳动者的合法权益。（一）强化认知宣导，明确工会监督的边界与定位首先要面向不同主体开展针对性的宣导培训。针对企业，工会要联合人社部门开展非标准工时制合规培训，明确告知企业非标准工时制不是“免罚金牌”，即便是获得了行政审批，也需要保障劳动者的休息权，综合计算工时制周期内总时长超出法定标准的部分仍需支付1.5倍加班费，不定时工作制劳动者在法定节假日加班的也需要支付加班费，违规扩大适用范围、拖欠加班费的企业需要承担相应的法律责任，引导企业正确认识工会监督的价值，主动配合工会的监督工作。针对劳动者，工会要通过线上线下多种渠道开展普法宣传，用通俗易懂的语言讲解非标准工时制的适用条件、审批流程、劳动者享有的权益，告知劳动者遇到工时侵权问题时的维权渠道，引导劳动者主动向工会反馈问题，提高劳动者的维权意识。针对工会干部，上级工会要定期开展非标准工时制监督专项培训，讲解不同行业非标准工时制的监督要点、核查方法、处置流程，明确工会的监督边界与法定权责，提升工会干部的监督能力和监督意愿。（二）完善制度体系，细化工会监督的权责与流程制度是开展监督的核心依据，要从三个层面完善相关规则。一是推动立法层面完善非标准工时制的相关规定，明确不同类型非标准工时制的适用范围、岗位负面清单、审批标准，从源头减少非标准工时制的滥用。有学者指出，将工会意见纳入非标准工时制的审批前置程序，能够从源头减少非标准工时制的滥用，从制度层面赋予工会事前监督的法定权限（林嘉，2022）。因此要推动在制度中明确，企业申请非标准工时制审批时，必须提交工会或者职工代表大会的意见，没有征求工会意见的申请人社部门不予审批，从源头把好准入关。二是制定工会监督非标准工时制的专项操作细则，明确工会开展监督的具体流程，比如多久开展一次全覆盖的工时核查、有权调取哪些材料、收到劳动者投诉后的处置时限、发现违规问题后的处置措施等，为工会开展监督提供可操作的依据。三是建立工会与劳动监察、司法部门的联动机制，明确工会移送违规线索的绿色通道，劳动监察部门收到工会移送的线索后要优先处置、及时反馈处置结果，对拒不配合工会监督的企业，工会可以提请劳动监察部门开展专项检查，提升工会监督的威慑力。（三）提升执行能力，强化工会监督的实效与力度首先要强化基层工会的独立性，推广工会干部职业化、社会化改革，对非公企业、行业工会的干部，由上级工会统一选聘、统一发放薪酬，工会干部的考核评价由上级工会和劳动者共同负责，解除工会干部的后顾之忧，让工会干部敢于站在劳动者的立场开展监督。其次要扩大工会的覆盖范围，针对新业态劳动者流动性大的特点，推广行业建会、区域建会、灵活入会等模式，降低新业态劳动者的入会门槛，将更多适用非标准工时制的劳动者纳入工会的覆盖范围。最后要建立常态化的工时监督机制，在企业内部设立职工工时监督员，由普通劳动者担任，定期收集劳动者的工时反馈，工会定期核查企业的考勤记录、工资发放台账，及时发现超时加班、拖欠加班费等问题，对存在违规行为的企业，工会可以通过集体协商的方式要求企业整改，涉及劳动者劳动报酬争议的，工会要为劳动者提供法律援助，支持劳动者申请劳动仲裁或者提起诉讼，切实将监督落到实处。（四）创新监督模式，适配新业态非标准工时的监督需求针对新业态领域非标准工时的特殊性，工会要创新监督模式，适配灵活用工的特点。一方面要推动行业集体协商，针对外卖、快递、网约车等非标准工时制普及的新业态行业，由行业工会和行业协会开展集体协商，制定行业统一的工时标准、合理的任务定额，比如明确外卖骑手的单均配送合理时长、每日最高接单量、强制休息规则等，从规则层面保障劳动者的休息权。另一方面要探索数字化监督模式，工会可以开发专门的工时申报小程序，劳动者可以随时上传自己的工作时长、任务量等信息，工会后台对数据进行动态监测，发现某一行业或者某一企业的平均工作时长超出法定标准时，及时介入核查，提升监督的精准性。此外还要探索新业态劳动者的休息权保障机制，比如推动平台设置强制休息提醒，劳动者连续工作达到一定时长后平台自动停止派单，工会对平台的休息规则执行情况进行监督，对不落实强制休息制度的平台及时提出