事业单位制度制定的管理办法

事业单位制度制定的管理办法第一章总则第一条为规范事业单位制度制定程序，提升制度建设的系统性、科学性、合法性与可操作性，保障事业单位依法依规履行公益服务职能，维护职工合法权益，根据《事业单位登记管理暂行条例》《中国共产党机构编制工作条例》《中华人民共和国立法法》及相关行业管理规定，结合事业单位公益属性特点，制定本办法。第二条本办法适用于各级各类公益一类、公益二类事业单位制度的立项、起草、审查、审议、公布、备案、实施、评估、修订、废止及监督管理全流程工作。生产经营类事业单位转企过渡期内的制度制定工作，可参照本办法执行。第三条本办法所指制度，是事业单位为履行职能、规范管理、开展服务，按照法定权限和程序制定的，在本单位或本行业管辖范围内具有普遍约束力、可反复适用的规范性文件，具体包括但不限于：（一）综合管理类：党的建设、行政管理、人事管理、财务管理、后勤保障、安全应急、信息公开、档案管理等制度；（二）业务运行类：公益服务标准、业务操作流程、项目管理办法、技术规范规程、质量管控体系等制度；（三）监督约束类：党风廉政建设、考核评价、问责处置、信访投诉处理、内部审计等制度；（四）权益保障类：职工福利、职称评定、劳动保护、争议调解、困难帮扶等制度。第四条制度制定应当遵循以下原则：（一）政治引领原则：坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，确保制度建设正确政治方向；（二）合法合规原则：严格遵守宪法、法律法规、规章及上位规范性文件要求，不得超越单位权限作出减损职工、服务对象合法权益或者增加其义务的规定，不得违法设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项；（三）务实管用原则：紧密贴合事业单位公益服务实际，聚焦管理和服务中的堵点难点问题，制度条款明确具体、可执行、可考核、可追溯，避免原则性、口号性表述；（四）民主公开原则：充分保障职工知情权、参与权、表达权与监督权，涉及服务对象权益的制度应当广泛听取相关主体意见，确保制度符合公共利益和职工合理诉求；（五）系统协调原则：注重制度体系的整体性和协同性，新制定制度与现有制度有效衔接，不同制度之间避免冲突、重复，形成制度合力。第五条事业单位党组织是本单位制度建设的领导主体，统一领导制度制定工作，研究决定制度建设重大问题，审核把关重要制度的政治方向、政策导向和内容合法性。事业单位行政班子负责制度建设的组织实施，明确制度建设牵头部门（以下统称“制度管理部门”），配备1-2名专职或兼职制度管理员，具体承担制度统筹、协调、督办等日常工作。第六条事业单位应当将制度建设纳入单位年度工作规划，每年12月底前完成下一年度制度建设计划编制，原则上年度制度建设计划完成率不低于90%。制度建设工作所需经费纳入单位年度预算予以保障，每年制度建设专项经费占单位行政管理经费的比例不低于1.5%，主要用于制度调研、专家论证、合法性审查、宣传培训、评估修订等支出。第二章立项管理第七条制度制定实行年度立项管理，符合下列情形之一的，可以申请立项：（一）上位法律法规、规章或政策文件出台、修订，要求本单位制定配套实施细则或具体落实措施的；（二）单位职能调整、业务拓展、管理模式变化，现有制度无法覆盖相关工作，存在制度空白的；（三）现有制度实施满3年，经评估存在内容滞后、条款模糊、可操作性不强等问题，需要全面修订的；（四）职工代表大会提案、年度考核、内部审计、巡视巡察、监督检查中发现制度性漏洞，需要通过制定或修订制度予以完善的；（五）涉及公共服务、职工切身利益的重大事项，需要通过制度明确规则、规范流程的。第八条每年11月中旬，由制度管理部门向单位各内设机构、下属单位下发下一年度制度立项申报通知，明确申报要求、报送时限、材料清单。申报主体应当填写《事业单位制度立项申请表》，详细说明以下内容：（一）制度名称、制定或修订类别；（二）立项背景和依据，列明所依据的上位文件名称、文号及具体条款；（三）拟解决的主要问题，对现有管理或服务中的痛点、堵点进行具体描述，提供至少3个以上实际案例或数据支撑；（四）拟确立的主要制度框架、核心条款和预期效果；（五）起草负责人、参与人员及进度安排，明确各阶段完成时限，总周期原则上不超过6个月；（六）需要协调的相关部门或外部单位，以及需要重点说明的其他事项。第九条制度管理部门收到立项申请后，应当在10个工作日内完成初步审核，重点核查立项必要性、依据充分性、问题针对性。对存在下列情形的申请，予以退回并说明理由：（一）上位文件已有明确具体规定，本单位无需另行制定制度的；（二）属于具体工作部署、年度工作安排、单次性任务，不具有普遍约束力或不能反复适用的；（三）申请材料不实、问题描述不清、预期目标不明确的；（四）现有制度已经能够覆盖相关事项，或正在修订过程中的。第十条制度管理部门汇总审核通过的立项申请，形成年度制度建设计划草案，列明制度名称、起草部门、完成时限、责任人员，经单位行政班子会议研究后，报党组织会议审定后印发实施。年度制度建设计划应当明确重点制度项目，原则上涉及职工切身利益、公共服务标准的项目占比不低于年度立项总数的40%。第十一条年度制度建设计划实施过程中，因上级政策调整、单位重大工作变化确需新增立项的，由相关部门提交补充立项申请，说明新增理由，经制度管理部门审核后，报单位分管领导审核、主要负责人批准后纳入年度计划。未纳入年度计划且未获批补充立项的制度项目，起草部门不得自行起草、提交审议，制度管理部门不予安排审查。第三章起草管理第十二条制度起草实行“谁实施、谁起草”原则：综合管理类制度由对应职能部门牵头起草，业务运行类制度由业务主管部门牵头起草，涉及多个部门职责的制度，由制度管理部门指定一个部门牵头、相关部门参与组成起草工作组，共同承担起草任务。第十三条起草部门应当在立项后5个工作日内制定起草工作方案，明确人员分工、调研安排、起草节点，报制度管理部门备案。起草工作组人员应当包括相关业务骨干、法务人员、职工代表，涉及专业性较强的制度（如医疗服务规范、科研项目管理、信息化建设等），应当邀请2名以上相关领域具有副高级及以上职称的专家参与起草或提供咨询指导。第十四条起草制度前应当开展充分调研，调研覆盖率应当符合以下要求：（一）涉及单位内部管理的制度，调研对象覆盖所有相关内设机构、不少于30%的一线职工，调研样本量不低于50份（职工总人数不足100人的，样本量不低于职工总数的40%）；（二）涉及服务对象权益的制度，调研对象覆盖服务企业、群众代表、行业协会等相关主体，调研样本量不低于100份，其中直接服务对象占比不低于70%；（三）属于上位文件配套实施细则的，应当向上级主管部门相关业务处室专题调研，准确把握政策要求，避免出现政策偏差。调研应当形成书面调研报告，梳理问题清单、需求清单、参考案例，作为制度起草的基础依据。第十五条制度文本结构应当符合规范要求，一般包括总则、主体条款、监督责任、附则四个部分：（一）总则部分：明确制度制定目的、依据、适用范围、基本原则、责任主体；（二）主体条款：按照“流程+权责+标准”的逻辑，具体列明管理事项、操作流程、各主体的权利义务、工作标准、时限要求，关键节点应当明确可量化的指标，避免“原则上”“一般应当”等模糊表述；（三）监督责任部分：明确制度执行的监督部门、考核方式、违规责任，责任应当具体到岗位、到个人，与单位绩效考核、问责机制直接挂钩；（四）附则部分：明确制度解释权归属、施行日期、原有相关制度的废止安排。制度名称应当准确规范，实施类文件称“办法”“细则”“规定”，操作类文件称“规程”“规范”“流程”，不得使用“纲要”“方案”“意见”等不规范名称。第十六条起草部门形成制度初稿后，应当在5个工作日内征求相关内设机构、下属单位的意见，涉及对外服务的制度还应当征求上级主管部门、相关业务单位、服务对象代表的意见。征求意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会等多种形式，征求意见的期限一般不少于7个工作日。第十七条起草部门应当对收集到的意见逐一梳理，形成《意见采纳情况表》，列明意见内容、提出主体、采纳情况及理由。意见采纳率原则上不低于60%，对未采纳的意见，应当主动向提出主体反馈说明，存在较大分歧的，应当组织相关方召开协调会，经协调仍不能达成一致的，应当在提交审查时书面说明分歧情况及各方理由。第十八条涉及职工切身利益的制度，包括薪酬分配、职称评定、考核奖惩、福利保障、劳动保护等内容，起草部门应当将制度草案提交职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定后，方可进入下一环节。第十九条起草工作完成后，起草部门应当将以下材料提交制度管理部门审查：（一）制度草案文本（标注版本号、起草日期）；（二）起草说明，包括立项背景、调研情况、主要内容说明、重点条款解释、征求意见及协调情况；（三）意见采纳情况表；（四）制度制定依据，包括上位法律法规、规章、政策文件原文及相关参考资料；（五）调研报告、专家咨询意见、职工代表大会审议意见等其他相关材料。第四章审查管理第二十条制度管理部门收到起草部门提交的材料后，应当在15个工作日内完成审查，审查分为形式审查、合法性审查、合理性审查、协调性审查四个维度：（一）形式审查：重点核查提交材料是否齐全、格式是否规范、制定程序是否符合要求，材料不全或程序缺失的，一次性告知起草部门补正，补正时间不计入审查期限；（二）合法性审查：联合单位法务人员或外聘法律顾问，重点核查制度内容是否符合上位法律法规、规章及政策要求，是否超越单位权限，是否违法设定减损职工、服务对象权益的条款，是否符合公平竞争审查要求；（三）合理性审查：重点核查制度条款是否符合单位实际，是否具有可操作性，核心指标设置是否科学合理，是否兼顾效率与公平，是否可能引发不良社会影响；（四）协调性审查：重点核查制度与本单位现有制度是否冲突，与上级主管部门相关要求是否衔接，不同条款之间逻辑是否自洽，避免出现制度“打架”问题。第二十一条审查过程中，制度管理部门可以根据需要组织相关领域专家、法务人员、职工代表、服务对象代表召开审查论证会，对制度草案的核心条款进行论证。对专业性较强、涉及重大公共利益的制度，应当委托第三方专业机构开展风险评估，出具风险评估报告，评估内容包括合法性风险、廉政风险、社会稳定风险、执行可行性风险等，风险等级为高风险的，应当退回起草部门修改完善。第二十二条经审查发现存在下列情形之一的，制度管理部门应当出具书面审查意见，退回起草部门修改：（一）违反上位法律法规或政策规定的；（二）核心条款脱离实际、可操作性差，无法落地执行的；（三）与现有制度存在严重冲突，且未说明调整理由的；（四）征求意见不充分，存在较大分歧尚未协调解决的；（五）结构混乱、表述模糊、存在重大逻辑漏洞的。起草部门应当按照审查意见在10个工作日内完成修改，重新提交审查。同一制度草案退回修改次数原则上不超过2次，超过2次仍不符合要求的，暂停该制度制定程序，由起草部门重新开展调研起草工作。第二十三条审查通过的制度草案，由制度管理部门出具审查合格意见书，连同制度草案、起草说明等材料一并报单位分管领导审核后，提交相关会议审议。第五章审议与公布第二十四条制度草案实行分类审议机制：（一）涉及党的建设、党风廉政、干部人事、重大项目安排、大额资金使用等“三重一大”事项的制度，以及涉及职工切身利益、公共服务重大调整的制度，先提交党组织会议研究把关，再提交单位领导班子办公会议审议；（二）一般性业务运行、日常管理类制度，提交单位领导班子办公会议审议；（三）行业特有、专业性极强的技术类制度，经领导班子授权，可以由单位学术委员会、技术委员会等专业机构审议，审议结果报党组织会议备案。第二十五条会议审议制度草案时，由起草部门负责人汇报起草背景、主要内容、征求意见及审查情况，制度管理部门负责人汇报审查意见，参会人员充分讨论，逐一发表意见。审议实行民主集中制，经三分之二以上参会人员同意后方可通过。第二十六条审议未通过的，起草部门应当根据会议意见修改完善后，重新提交审查和审议；审议原则通过但需要对部分条款进行修改的，起草部门应当在5个工作日内完成修改，经制度管理部门审核、分管领导审定后印发，无需再次提交会议审议。第二十七条审议通过的制度，由制度管理部门统一编号、登记，编号规则为“单位简称+制度类别代码+年份+序号”，其中制度类别代码：综合管理类为“ZH”、业务运行类为“YW”、监督约束类为“JD”、权益保障类为“QY”。第二十八条制度印发后，应当在3个工作日内通过单位官方网站、内部办公系统、公告栏等多渠道向全体职工公布，涉及对外服务的制度，应当通过政务公开平台、服务大厅公示栏、官方公众号等渠道向社会公布，公布内容应当完整、准确，不得设置访问限制。未按规定公布的制度，不得作为管理和服务的依据。第二十九条制度应当明确施行日期，原则上施行日期与公布日期的间隔不得少于30日，便于职工和服务对象知晓准备。涉及应急管理、突发事件处置等特殊情形的，可以自公布之日起施行。第六章备案与清理第三十条制度印发后10个工作日内，制度管理部门应当将制度文本、起草说明、审议记录报上级主管部门、同级机构编制部门、财政部门备案，实行行业垂直管理的事业单位，同时报上级行业主管部门备案。报备材料应当纸质版加盖单位公章、电子版同步报送。第三十一条制度管理部门应当建立单位制度台账，动态更新制度制定、修订、废止情况，每年12月底前形成本年度制度目录清单，在单位内部公布，并报上级主管部门备案。制度台账应当包含制度名称、编号、印发日期、施行日期、责任部门、现行有效性等信息，便于查询使用。第三十二条制度实行定期清理制度，每2年开展一次全面清理，清理工作由制度管理部门牵头，各责任部门配合，重点核查制度是否符合上位法律法规最新要求、是否适应单位职能调整和业务发展需要、是否存在制度冲突或重复。第三十三条清理结果分为继续有效、修订、废止三类：（一）制度内容符合现行规定、适应管理和服务需求的，列为继续有效，纳入下一年度有效制度目录；（二）制度部分条款滞后、存在漏洞或与新出台政策不符的，列为修订项目，纳入下一年度制度建设计划；（三）有下列情形之一的，予以废止：1.上位依据已经废止或失效的；2.调整的事项已经消失或完成的；3.已被新的制度替代的；4.内容明显不符合实际，无法执行的。第三十四条清理结果应当报单位党组织会议审定后，及时向全体职工和社会公布废止和修订的制度目录。废止的制度自公布之日起停止执行，不得作为后续管理的依据。除定期清理外，上位法律法规、政策文件发生重大调整时，制度管理部门应当及时组织开展专项清理，在相关上位文件施行后30日内完成相关制度的修订或废止工作。第七章实施、评估与修订第三十五条制度施行前，责任部门应当在15个工作日内完成宣传培训工作：内部管理类制度培训覆盖全体相关岗位职工，考核合格率达到100%；对外服务类制度应当通过线上线下多种渠道向服务对象开展解读，确保相关主体准确知晓制度内容。第三十六条制度施行满1年，责任部门应当开展实施情况自评，向制度管理部门提交自评报告，内容包括制度执行情况、实施效果、存在问题、改进建议等。自评应当包含量化数据：相关业务流程办理时限压缩比例、办事材料精简比例、职工或服务对象满意度、投诉举报下降比例等核心指标。第三十七条制度管理部门每3年组织一次制度实施效果评估，评估可以采取问卷调查、实地调研、第三方评估等方式，其中职工和服务对象满意度调查样本量不低于200份。评估结果分为优秀、合格、不合格三个等次：（一）评估等次为优秀的制度，可作为单位制度建设典型案例推广；（二）评估等次为合格但存在部分瑕疵的制度，及时组织责任部门修订完善；（三）评估等次为不合格的制度，即执行率低于60%、职工或服务对象满意度低于50%、存在明显制度漏洞的，暂停执行，由责任部门重新起草。第三十八条制度修订分为全面修订和局部修正：（一）制度核心内容需要调整的，适用全面修订程序，按照本办法规定的立项、起草、审查、审议、公布程序执行；（二）仅涉及个别条款的文字修改、表述调整，不改变核心制度内容的，适用局部修正程序，由责任部门提出修正建议，经制