内部基础及审计 4

《内部审计学：理论与实务》第12章其他专项审计CONTENTS第一节党和国家重大政策措施落实情况审计第二节环境审计01学习目标学习目标了解并掌握党和国家重大政策措施落实情况审计的定义与特征。掌握党和国家重大政策措施落实情况审计内容。熟悉环境审计的概念与环境审计方法。掌握环境审计内容。02素养目标素养目标通过学习党和国家重大政策措施落实情况审计内容，深刻领会内部审计在确保中央政令畅通、推动国家治理体系与治理能力现代化中的重要作用，培养自觉服务于国家发展战略的家国情怀。通过学习环境审计内容，理解内部审计在推动绿色低碳发展、建设美丽中国的责任，树立“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，培养促进人与自然和谐共生的可持续发展观。03导读【导读】生态环境变化人口增长、减贫和发展进步给人类赖以生存的资源带来了巨大压力。正如联合国在2005年发布的《千年生态系统评估》报告中所指出的那样：在世界范围内，大自然为人类提供的服务中有近三分之二正在减少。实际上，我们从地球工程中获得的好处是以消耗自然资本资产为代价的。报告中的主要内容如下：水资源情况。自1960年以来，水坝蓄水量增加了4倍，水库蓄水量是天然河流蓄水量的3~6倍。同时，人们从河流和湖泊中提取的水量也翻了一番，其中大部分用于农业。在世界大部分地区，淡水供应已经无法满足人类和生态系统的需要。如果按照目前的用水方式，那么水资源供需之间的差距将进一步扩大。全球有超过8亿人生活在极度干旱的地区，这些地区不仅地下水补给匮乏，而且景观对径流的全年贡献几乎为零。土地情况。1950年后的30年里，转变为耕地的土地面积比1700年到1850年这150年的总和还要多。地球陆地表面的四分之一已被耕地系统所占据。25个国家的森林实际上已经消失，另外29个国家的森林覆盖率已经减少了90%以上。海洋情况。除非从根本上改变海洋管理方式，并将所有物种都视为相互依存的生态系统的一部分，否则预计所有野生海产品物种都将灭绝。由气候变化引起的海洋酸化问题正威胁着海洋生物的生存。与此同时，北冰洋海冰的萎缩和融化正在毁灭北极熊等大型哺乳动物的重要栖息地。气候变化是发展中国家和发达国家面临的共同挑战。世界气象组织发布的《2024年全球气候状况》报告显示，2023年，全球温室气体排放量创历史新高，全球气温再破新纪录；海洋热含量在2024年达到了65年来的最高水平，过去20年（2005—2024年）海平面上升速度加快。04第一节党和国家重大政策措施落实情况审计第一节党和国家重大政策措施落实情况审计一、定义与特征二、审计内容一、定义与特征（一）定义（二）特征（一）定义为保障国家宏观调控政策的有效实施，及时纠正政策执行过程中出现的偏差与问题，防范和化解重大经济风险，党和国家高度重视审计这一经济监督力量。在此背景下，党和国家重大政策措施贯彻落实情况审计应运而生。2018年1月，审计署发布的《审计署关于内部审计工作的规定》明确提出，内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构应当按照国家有关规定和本单位的要求，履行对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计等的职责。同年，中央审计委员会组建。2018年5月，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，“要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度”。此后，党和国家重大政策措施落实情况审计成为国家审计和内部审计中的一项重要审计项目。党和国家重大政策措施落实情况审计是指审计人员对组织贯彻落实党和国家重大政策措施的情况，包括围绕党和国家重大政策措施贯彻落实的具体部署、执行进度、相关项目和资金、实际效果进行检查和评价，以保障党和国家重大政策措施得以及时、有效落实。（二）特征党和国家重大政策措施落实情况审计的特征如下：一是审计内容兼具综合性和时效性。2015年实施的党和国家重大政策措施落实情况审计项目涵盖了推进简政放权、促进就业创业、减轻企业税负等方面的内容。2018年的审计重点包括：“一带一路”倡议、京津冀协同发展、长江经济带等国家重大规划推进情况；打好“三大攻坚战”相关政策措施落实情况；“三去一降一补”等重大任务落实情况；“放管服”改革深化情况等。2021年的审计重点则为中央直达资金、减税降费、就业补助资金和失业保险基金等重大政策措施落实情况。二是审计对象广泛。国家各项政策主要从宏观方面出发，涉及不同行业、不同领域、不同监管部门，这使得审计对象涉及政府、企业、个人等多个层面。三是审计周期漫长。政策措施从制定、印发、执行到监管，从上级部门层层传达到下级部门，需要一定的时间和过程，这决定了审计周期较长。四是审计形态具有持续性。国家政策的贯彻落实需要较长的周期，其实施效果和存在的问题也难以在短期内显现。只有对其进行持续审计，才能更好地发挥审计“免疫系统”的监督效能。五是审计方法的多样。除传统的审计方法如检查、观察、访谈、询问、分析程序外，党和国家重大政策措施落实情况审计中还可使用专家咨询和论证、与大数据相关的审计方法等。例如，审计人员在设计党和国家重大政策措施的落实效果评价指标体系时，应征询行业专家的意见，以防评价结论有失公允；在党和国家重大政策措施执行进度审计中，可借助组织内部的信息系统实施大数据实时审计，及时发现执行中存在的问题和异常，以提高审计效率、保障执行的及时性和合规性。二、审计内容党和国家重大政策措施落实情况审计应紧紧围绕党和国家统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局开展。审计主题涉及财务信息、非财务信息、行为和制度等。审计内容如下：（1）党和国家重大政策措施的配套制度制定情况。主要审查：是否梳理党和国家（包括中央各有关部门和各级地方政府）重大政策措施，尤其是与本单位战略紧密相关的党和国家重大政策措施，并将其纳入经营目标体系。是否结合组织实际情况制定党和国家重大政策措施的具体配套制度；配套制度是否符合党和国家重大政策措施的要求；配套制度的制定程序是否合规、合理；配套制度在内容结构上是否完整，如是否制定了目标任务细化方案、明确了责任主体、建立了健全保障机制等。（2）党和国家重大政策措施的配套制度执行情况。主要审查：是否有落实相关措施的具体执行内容、执行时间表、行动路线图等；执行过程是否及时，即是否按照时间表和路线图执行具体内容；执行进展与预期目标是否有差异；执行过程是否合规；执行过程中是否建立动态跟踪和反馈机制。（3）与党和国家重大政策措施相关的项目及资金合理使用情况。主要审查：与党和国家重大政策措施相关的项目以及资金规模和结构是否合理；资金的来源和使用情况是否合规、有效；与项目相关的资金配套是否到位、是否及时。涉及建设工程项目的可参考第九章的内容。（4）党和国家重大政策措施的配套制度落实效果。这一部分属于党和国家重大政策措施的绩效审计范畴。主要审查党和国家重大政策措施的配套制度落实指标是否实现，具体可参考第七章的内容。【实务热点】党和国家重大政策措施落实情况审计的难点党和国家重大政策措施落实情况审计的难点主要体现在以下方面：1.审计范围较广，涉及业务复杂党和国家重大政策措施落实情况审计范围较广，涉及多个领域（如产业升级、绿色低碳、区域协调等）、多个层级（如国家与地方）、多个主体，其落地实施需要不同业务部门及人员的通力合作。这对审计人员的宏观视野和跨领域专业知识提出了较高的要求，审计人员必须理解政策意图、分解政策目标，并追踪这些政策在具体业务活动中的转化路径，否则，容易出现“审计范围看似全覆盖、实则重点不聚焦”的情况。2.审计标准和方法缺少统一党和国家重大政策文件通常是原则性、方向性的表述，缺少与党和国家重大政策落实情况审计相关的具体准则和实施指南。现阶段，在进行党和国家重大政策措施落实情况审计时，审计人员需要根据政策文件确定可观察、可测量、可验证的具体审计事项与核查要点，自主确定审计方法，同时审计标准主观性较强。【延伸阅读】党和国家重大政策措施落实情况审计——固定资产投资常见问题1.违反政府投资管理相关政策规定（1）投融资体制改革与其他领域改革不协同。（2）贯彻落实投资项目“三个清单”管理制度不到位。（3）没有制定深化投融资体制改革的具体方案，或任务分工、时间节点不明确。（4）政府及其有关部门在政府资金安排等方面制定或者实施歧视性政策措施。2.违反政府投资计划管理相关政策规定（1）三年滚动政府投资计划与中期财政规划不衔接。（2）政府投资年度计划未细化，或未与本级预算衔接。（3）投资计划未按项目明确资金安排方式。3.违反政府投资资金安排相关政策规定（1）政府投资资金投向市场能够有效配置资源的领域或大量支持经营性项目。（2）政府资金的引导作用和放大效应发挥不充分。（3）政府投资资金安排不及时。（4）对未入库项目安排政府投资。4.违反立项审批相关政策规定（1）对实行备案制的投资项目设置前置条件。（2）对实行核准制的投资项目设置规定之外的前置条件。（3）对实行核准制的投资项目未实现并联核准。（4）未按要求压缩工程建设项目报建审批时间。（5）未按要求推进工程建设项目审批制度改革。【延伸阅读】党和国家重大政策措施落实情况审计——固定资产投资常见问题5.违反投资项目在线平台管理相关政策规定（1）投资项目在线审批信息平台未实现互通共享。（2）未将投资项目纳入投资项目在线审批监管平台。（3）未依托投资项目在线审批监管平台对投资项目建设全过程实施监管。（4）未按照国务院确定的步骤将政务服务事项纳入一体化在线平台办理。（5）未实现电子证照跨地区、跨部门共享和全国范围内互信互认。6.违反建设管理相关政策规定（1）重大工程项目推进缓慢。（2）工程建设项目招标活动中设置不合理的条件违反公平、公正原则。（3）政府采购活动中设置不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。（4）土地招拍挂活动中违规设置限制条件。7.违规收费（1）违规征收国家已取消或停征的行政事业性收费。（2）依托行政职权、行政资源及影响力通过垄断经营、指定服务、强制培训等违规收费。（3）工程建设领域保证金清理规范不到位。（4）违规将应由财政资金承担的评估评审费用转嫁给企业。（5）要求企业承担电子政务平台技术维护费、服务费、电子介质成本费等经营服务性费用。（6）拖欠工程款和农民工工资。05第二节环境审计第二节环境审计一、环境审计概述二、环境审计方法三、环境审计内容一、环境审计概述资源环境审计是指为了服务生态文明建设和促进可持续发展，审计机关依法对政府及相关主管部门和相关企业、事业单位与资源环境有关的财政、财务收支及其相关管理活动的真实性、合法性和效益性进行的审计监督。资源审计主要包括资源开发、利用和保护及相关资金征管情况等方面的审计，如土地资源审计、矿产资源审计、能源节约利用审计、水资源保护审计、森林资源保护审计等。环境审计主要包括污染防治、监督、保护和改善环境及相关资金征管情况等方面的审计，如水污染防治审计、大气污染防治审计、固体废弃物污染防治审计、重金属污染防治审计、污染物减排审计等。INTOSAI下设的环境审计工作组（WGEA）将环境审计内容主要分为八个主题：自然资源；水；气候、空气和大气；浪费；能源和运输；生物多样性与自然保护；土地使用和其他人类活动；治理。【国际视野】INTOSAI与WGEA简介INTOSAI是由联合国成员国的最高审计机关组成的专业性国际组织。其成立于1953年，成员数量已从最初的34名发展到现在的超过195名。作为国际公认的公共部门审计领导者，INTOSAI承担着制定国际审计准则、开发审计方法论、提供专业培训及促进成员间信息共享与经验交流的核心职能。INTOSAI推动全球审计合作的重要机制之一是每三年举办一次最高审计机构国际组织大会（INCOSAI）。WGEA是在INTOSAI的支持下专注于环境审计工作的核心机构。1992年10月，在第14届INCOSAI期间，与会成员高度关注INTOSAI在环境治理中的角色和作用，并一致通过决议成立了WGEA。WGEA的初始成员有12名，现已发展到86名成员，是目前INTOSAI中规模最大的工作组。WGEA的使命是通过成员和非成员的高质量贡献和广泛影响力，提升全球环境审计的技术水平并加强环境治理。【知识拓展】对于可持续发展报告内部审计人员应承担的职责近年来，随着人们对气候变化、社会公平以及企业文化等的日益关注，世界各地的组织面临着越来越大的压力，迫切需要证明自身对可持续发展实践的承诺。对于可持续发展报告，内部审计人员应承担以下职责：（1）审查可持续发展报告的相关性、准确性、完整性和及时性。所有对外公开的可持续发展报告都必须提供能准确描述组织实践情况的信息。内部审计人员可检查报告中的数据（包括定量数据和定性数据）是否相关、准确、完整且及时。随着监督力度的加强，这一点尤为重要。（2）审查可持续发展报告与正式财务披露文件的一致性。虽然可持续发展报告提供的是非财务数据，但其中任何与正式财务披露文件相冲突的信息都可能引起监管机构和投资者的关注和警觉。（3）对可持续发展报告中的内容进行重要性评估。这一点也十分重要，因为组织在披露可持续发展信息方面可能存在认知误区。国际会计准则理事会（IASB）制定的与重要性相关的规定是：“如果错报（包括遗漏）单独或合计极有可能影响合理使用者根据财务报表做出的判断，则被认为是重大的。”该项规定为各个组织留下了很多解释和判断的空间。然而，组织必须清楚地了解如何将自身的可持续发展努力或公众对实现可持续发展目标的承诺转化为具有实质性影响的内容。（4）将可持续发展报告纳入审计范围。随着风险管理在组织运营中的重要性日益凸显，组织对可持续发展情况的鉴证需求逐步增加。二、环境审计方法环境审计方法不仅涵盖观察、检查、询问、分析程序等传统审计方法，还包括地理信息系统技术，水、空气等污染检测技术，导航定位技术，卫星遥感技术以及环境成本测算技术等新型审计技术。环境数据是指关于环境不同组成部分（如自然资源、生态系统等）或影响环境的人类活动（如农业活动、废物处理和土地开发等）的定性或定量信息。审计人员使用模型并结合相关的环境数据来评估项目的有效性。模型既可以揭示不同因素之间的复杂关系，也可以整合各类数据从而有助于全面评估环境状况。例如，审计人员使用计算机模型来比较来自多个渠道的数据，以判断被审计对象维护的数据是否可靠；或将土地航拍照片作为构建开发空间模型的基础，以说明土地随时间推移发生的变化。当缺乏高质量或相关的环境数据时，审计人员有以下两种选择：其一，咨询专家或其他相关方，充分参考他们的意见，并以此作为形成调查结果的基础；其二，通过问卷调查或实地观察来开发数据资源，以满足审计工作的需要。当选择第二种方法时，审计人员应考虑成本效益、新数据对审计工作的影响以及自身是否具备相应的能力或专业知识。例如，当审计人员开展涉及水质的审计项目时，则可能需要委托专家收集样本并送至通过资质认证的实验室进行分析，以确保采用标准化方法和实施质量控制。【知识拓展】环境审计方法——利用地理信息系统技术在环境审计工作中，审计人员可用于收集相关且可靠数据的重要工具之一是地理信息系统（GIS）。GIS是一种用于捕获、存储、操作、分析、管理和呈现各类空间或地理数据的系统，泛指任何能够集成、存储、编辑、分析、共享以及显示地理信息的信息系统。GIS相关应用程序允许用户交互式查询、分析空间信息、编辑地图数据并向用户呈现这些操作的结果。利用GIS技术，审计人员能够对环境数据进行可视化展示、提问、分析和解释，从而了解环境要素之间的关系、分布模式和变化趋势。例如，在针对河流流域开展环境审计时，由于河流流域面积广阔，找到水污染已经成为问题的地区面临着巨大的挑战。此时，审计人员可利用GIS技术，对月均污染物的生化需氧量和化学需氧量的浓度变化进行分析，并根据结果划分出多个区域，以确定存在水污染问题的“高可能性”区域。又如，2010年WCEA发布的环境审计相关文件详细描述了审计机构如何在开展森林管理审计时使用GIS技术。通过使用该技术，审计人员可以确定森林砍伐、非法采伐活动和非法土地使用程度，以及森林火灾的发生位置。医疗废物在《国家危险废物名录》中被明确列为头号危险废物。为防止医疗废物在收集、运送、贮存和处置等环节引发疾病传播和造成环境污染风险，《医疗废物管理条例》《中华人民共和国自然保护区条例》等相关法律法规对危险废物运输行驶路线和可经过的区域都做出了严格规定，如禁止在饮用水源保护区的水体上运输医疗废物、禁止医疗废物进入自然保护区的核心区域等。在资源环境审计中，为揭示这类风险隐患，核查运输车辆行驶路线的合理性与合规性，审计人员借助QGIS软件中“矢量覆盖”工具箱的相交分析功能，将医疗废物运输车辆的GPS轨迹空间数据分别与饮用水源地保护区、自然保护区等的空间数据进行叠加，从而快速生成运输车辆在上述环境敏感区域活动的分析结果。利用QGIS进行图层相交分析，能够直接将经过重合区域的车辆轨迹信息提取出来，后续可根据车辆信息和行驶时间等进行针对性核查。【知识拓展】环境审计的难点环境审计的难点主要体现在以下方面：1.审计行为与行动决策脱节审计人员的法定责任通常仅限于提供客观、公正且准确的审计结果，审计人员一般不会直接针对审计发现的问题采取行动。真正决定采取何种行动、制定何种决策的是相关组织。2.环境问题的影响具有长期性与滞后性许多环境问题并非在短期内就能显现出来，一些污染行为可能在多年之后才会引发明显的环境变化，而且其影响可能会持续数年。这会导致在计算和监测环境审计的影响时面临巨大困难，无法在短时间内准确评估审计工作对环境改善或恶化的实际作用。3.环境问题量化与资源价值评估困难环境问题涉及多个方面，很难用统一的货币形式对其进行量化。此外，许多自然资源具有独特的价值，难以用传统的经济方法对其进行评估。4.未来发展具有不确定性组织和自然界未来的发展存在诸多不确定性，这给环境审计影响的衡量带来了极大的困难。此外，审计人员也很难充分证明不进行环境审计或不进行适当的环境问题整改可能带来的后果。三、环境审计内容根据环境审计的目的和对象，环境审计可划分为三类，即财务审计、合规审计和绩效审计。其中，财务审计是对组织的财务报表是否真实反映了环境相关成本和负债情况进行的评价。合规审计是对组织对环境相关法律、条约和政策的遵守情况进行的评价。绩效审计是对组织是否达成其环境目标，是否有效产生环境成果，以及运作是否有效且经济进行的评价。这三种审计中两种或两种以上的组合通常被称为全面审计。根据环境审计所涉及的具体活动，环境审计可分为环境管理体系审计、环境绩效评价审计、建设项目环境影响审计、与生产经营过程相关的污染防治审计等。【延伸阅读】环境审计调查报告WCEA在推动全球环境审计发展方面发挥了重要作用。1993—2024年，WCEA共开展了11次全球性环境审计调查，平均三四年开展一次。这些环境审计调查结果会通过电子邮件的方式发送给INTOSAI成员。自2012年起，WCEA针对“贵国审计机关是否立法授权以下环境审计类型”这一问题展开深入调查。调查结果显示，政府环境审计已经形成了以财务审计、合规审计和绩效审计等事后审计为主的布局，但预先审计尚未得到普遍认可。这说明在审计过程中，各国不仅注重环境绩效指标的制定，更注重衡量政策的有效性，以此推动环境审计工作的深入开展。【延伸阅读】环境审计调查报告从表中可以看出，与2021年相比，2024年财务审计占比大幅增长。这意味着更多的审计机关在对审计项目进行分类时，将在传统财务审计中检查与环境相关事项（如新能源补贴资金、生态保护项目支出等）的工作，也归为环境审计。这一转变具有深远的意义，标志着注重环境保护与可持续发展已不再局限于专项审计领域，而是作为一种核心考量因素，深度融入对政府经济活动的合规性与绩效的全面监督之中。（一）环境管理体系审计审计人员应将环境管理体系视为一个系统框架，并对其进行持续监测和定期评审，从而帮助组织适应不断变化的内外部因素，有效引导组织的环境活动。环境管理体系审计内容包括：1.环境承诺和方针2.环境规划3.环境管理实施保障机制4.环境绩效测量和评价5.环境管理体系的审查和改进1.环境承诺和方针（1）最高管理者的环境承诺和方针。最高管理者的环境承诺对环境管理体系的发展具有决定性作用。审计人员需审查最高管理者是否对环境管理工作有明确承诺。环境方针为组织确定了总的发展方向和行为原则，设定了环境职责和环境表现（行为）水准，并为后续评判相关活动提供了依据。与环境方针相关的审计内容有：-组织是否制定了与其业务活动相适应的环境方针；-环境方针是否反映了组织的价值观和指导原则；-环境方针是否经过最高管理者批准，以及最高管理者是否已授权专人监督与实施这一方针；-环境方针是否能指导环境目标和指标的建立；-环境方针是否能指导组织监控有关的技术和管理实践；-环境方针中包含哪些承诺（如支持持续改进、支持污染预防、跟踪法律要求，达到或高于法律要求、考虑相关方的期望等）。1.环境承诺和方针（2）开展初始环境评审。通过初始环境评审明确组织现有的环境状况，有助于最高管理者制定或完善环境承诺和方针。初始环境评审工作主要包括：-识别适用的环境保护法律法规；-分析组织在业务活动中涉及的环境因素，确定具有或可能具有重大环境影响的因素；-依据组织内部工作准则、法律法规、行业规范以及相关原则与指南，评估环境绩效；-总结现行的环境管理实践和程序；-梳理与采购及合同活动相关的环境方针；-分析以往不符合环境保护要求事件的调查结果及反馈信息；-发掘可能带来竞争优势的环境保护投资机遇；-考虑利益相关方对于环境保护的意见和诉求；-评估组织其他体系中有利于或不利于提升环境绩效的职能或活动。2.环境规划审查与环境规划有关的内容具体包括：-环境因素的确定和对相关环境影响的评价；-法律法规遵守情况；-环境方针；-内部工作准则；-环境目标和指标；-环境计划和管理方案。3.环境管理实施保障机制审查组织实现环境方针、目标和指标所需的保障能力和支持机制。保障能力相关审查内容包括：（1）资源方面，审查实现环境目标所必需的人力、物力（如设施、装备）和财力资源是否已明确并落实；组织是否制定程序来跟踪其环境有关活动的效益及成本费用，包括污染控制、废物处置等方面的费用。（2）协调和一体化方面，审查对环境管理体系要素的设计或调整是否与其他管理体系要素相协调，并实现了一体化。（3）职责方面，审查保证环境管理体系整体有效性的职责是否被授予具有充分权限、能力和资源的高级管理人员或职能机构。支持机制相关审查内容包括：（1）信息交流与报告情况。向员工和其他相关方提供必要的信息，有助于调动员工的积极性，增进其他相关方对组织改进环境绩效所做努力的理解和认同。这些信息包括：-组织概况；-环境方针、目标和指标；-环境管理过程；-改进的机会；-辅助信息，如对专业词汇的解释；-对环境内容的独立检查情况。（2）与环境相关的文件编制情况。审查组织是否有明确的环境管理运行过程和控制措施，且形成文件并及时予以更新。（3）与环境相关的控制执行情况。审查组织是否执行了环境管理程序和控制措施，从而确保组织环境方针、目标和指标的实现。（4）应急计划和响应程序。审查组织是否制定并实施了环境事故的应急计划和响应程序。4.环境绩效测量和评价环境绩效测量和评价相关内容详见后文“（二）环境绩效评价审计”部分。5.环境管理体系的审查和改进审查组织的管理者是否开展了针对环境管理体系的评价活动，以确保其适用性和有效性；同时审查组织是否根据环境方针、目标和指标，持续改进环境管理体系。【国际视野】ISO14001标准简介《环境管理体系——要求和使用指南》（ISO14001）规定了组织可以用来提高其环境绩效的环境管理体系要求，它提供了一个组织可遵循的框架，助力其建立有效的环境管理体系。ISO14001旨在为寻求以系统方式管理其环境责任的组织提供使用标准，进而促进可持续发展的环境支柱建设。ISO14001适用于任何组织，无论其规模、类型和性质如何，也适用于组织确定其能够从生命周期角度控制或影响的活动、产品和服务所涉及的环境。其未规定具体的环境绩效标准，可全部或部分用于系统地改进环境管理。（二）环境绩效评价审计环境绩效评价审计是指审计人员审查组织建立的环境绩效指标体系是否科学、合理，并系统评估各项指标的达成情况与实际效果，以推动环境管理的持续改进。1.环境绩效指标体系的科学性审计2.环境绩效的效果性审计1.环境绩效指标体系的科学性审计审计人员检查环境状况指标、管理绩效指标和运行绩效指标的设计是否科学合理、分类是否恰当。（1）环境状况指标（ECIs）。审计人员审查ECIs是否准确反映组织活动对周边环境（如区域空气质量、水体质量、土壤状况等）的实际或潜在影响，评估指标的定义是否清晰、数据来源是否权威可靠、是否考虑其他污染源的叠加影响等。（2）管理绩效指标（MPIs）。审计人员审查MPIs是否全面覆盖环境管理的制度建设、合规性管理、培训实施、内部审核等各个环节，评估指标是否能够有效衡量管理活动的实施效果与效率，评估目标值设定是否基于管理提升的需要并具有可操作性。（3）运行绩效指标（OPIs，或称作业绩效指标）。审计人员审查OPIs是否精准对应关键运行环节如生产、仓储、运输环节的资源消耗、污染物排放及废物产生，评估指标是否具备可测量、可监控的特性，能否真实反映运营活动的环境绩效水平。2.环境绩效的效果性审计审计人员主要检查环境绩效评价指标数据的真实性，并深入分析达标结果的实际成效。具体地，在环境状况指标方面，审计人员核实ECIs数据的准确性与连续性，评估环境状况变化趋势与组织环境管理的关联程度，分析达标情况是否真实反映组织环境影响的控制效果。在管理绩效指标方面，审计人员核查MPIs数据（如环境培训完成率、合规评审次数、文件修订及时性等）的真实完整，评估管理活动是否达到预期目标；分析管理绩效提升与环境绩效改善之间的逻辑关联。在运行绩效指标方面，审计人员通过交叉验证OPIs数据（如单位产品能耗、废水排放浓度、固废综合利用率等），确认运行环节的实际环境表现；深入分析指标达标或未达标背后的技术、管理与行为原因，评估运行改进措施的有效性。【知识拓展】环境绩效评价参数为了达到降低机动车尾气排放量的目标，位于空气质量较差地区的服务型组织，可利用空气质量信息来选择适当的环境绩效评价参数。环境状况参数：-颗粒物的浓度；-机动车所排放的空气污染物（一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物、二氧化硫、烟尘微粒等）的浓度。管理绩效参数：-用于改善公共交通的资金使用情况；-用于向员工宣传使用公共交通优越性的时间；-降低燃料消耗、改进车辆保养、提高燃料燃烧效率和使用替代燃料的效果。运行绩效参数：-使用替代燃料所减少的机动车尾气排放量；-总的燃料消耗量；-机动车的燃料燃烧效率；-车辆保养的频次；-配备污染控制装置的车辆数量。（三）建设项目环境影响审计建设项目环境影响审计是指审计人员对建设项目遵循环境影响评价相关法律制度情况进行的监督和评价活动。其中，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。1.立项设计阶段2.建设阶段1.立项设计阶段（1）环境影响评价。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：-可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；-可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；-对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设单位可以委托技术单位对其建设项目开展环境影响评价，编制环境影响评价文件；建设单位具备环境影响评价技术能力的，可以自行对其建设项目开展环境影响评价，编制环境影响评价文件。编制环境影响评价文件应当遵守国家有关环境影响评价标准、技术规范等的规定。在进行建设项目环境影响审计时，需关注环境影响评价文件是否完整，其中具体包括以下要素：-建设项目概况；-建设项目周围环境现状；-建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；-建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；-建设项目对环境影响的经济损益分析；-对建设项目实施环境监测的建议；-环境影响评价的结论。1.立项设计阶段（2）批准环节。主要审查内容包括：除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位是否在报批环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书是否附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。

建设项目的环境影响评价文件，是否由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批。海洋工程建设项目的海洋环境影响报告书的审批，是否依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定办理。（3）修订环节。主要审查内容包括：建设项目的环境影响评价文件经批准后，若建设项目的性质、规模、地点，采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，建设单位是否重新报批建设项目的环境影响评价文件。2.建设阶段主要审查内容包括：（1）建设项目建设过程中，建设单位是否同时实施环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施。（2）在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位是否组织环境影响的后续评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案。【知识拓展】建设项目环境影响相关的审计问题1.环境影响评价工作违反相关规定（1）政府机关指定环境影响评价单位。（2）环境影响评价相关单位在环境影响评价工作中未按国家规定的评价标准和技术规范操作。（3）环境影响评价单位与有关审批部门存在利益关系。（4）建设单位未按规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设。2.违反饮用水水源保护相关规定（1）在饮用水水源区内设置排污口。（2）经批准新建、改建或扩大排污口。（3）在饮用水水源一级保护区建设与水源保护无关项目或从事网箱养殖等项目。（4）在饮用水水源二级保护区建设排放污染物项目。（5）在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目。3.建设项目的水污染防治设施建设、使用中违反相关规定建设项目水污染防治设施中存在国家明令禁止使用的严重污染水环境的工艺和设备。4.环境保护等相关设施未与主体工程同时投入生产或者运行（1）环境保护设施未与主体工程同时投入生产或者运行。（2）水土保持设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。（3）节水设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。（4）建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用。（5）建设单位未依法向社会公开环境保护设施验收报告。5.在自然保护区内违规建设项目导致环境污染、资源和景观破坏（1）在自然保护区的核心区和缓冲区内建设生产设施。（2）在自然保护区的实验区违规建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施。（3）在自然保护区的外围建设影响保护区内环境质量的项目。【知识拓展】建设项目环境影响相关的审计问题6.在风景名胜区违规建设（1）在风景名胜区实施开山、采石等行为破坏景观、植被。（2）在风景名胜区违规建设与风景名胜资源保护无关的项目。（3）未经批准在风景名胜区从事建设活动。（4）未经有关部门批准修建缆车、索道等重大建设项目。（5）施工单位在项目建设过程中对景物等造成破坏。7.草原征用、使用中违反相关规定（1）越权或违反法律规定的程序批准征用、使用草原。（2）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原。（3）未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动。（4）临时占用草原，占用期届满，用地单位不予恢复草原植被。8.建设项目水土保持方案编制、修改、实施违反相关规定（1）水土保持方案未编制或未经批准就开工建设项目。（2）建设项目发生重大变化，应修改未修改水土保持方案。（3）未经原审批机关批准对水土保持措施作出重大变更。（4）水土保持设施未经验收或者验收不合格而投产使用。（5）建设单位未在水土保持方案确定的专门存放地倾倒砂、土、废渣等。9.建设项目造成水土流失未进行治理（1）建设项目造成水土流失未进行治理。（2）建设项目造成水土流失未按规定缴纳水土保持补偿费。10.建设项目违反文物保护相关规定（1）未经批准擅自在文物保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探挖掘等作业。（2）在文物单位的建设控制带内建设工程破坏文物历史风貌。（3）在文物单位的建设控制带内建设工程，工程设计方案未经文物行政部门同意。（4）在文物单位的建设控制带内建设工程，工程设计方案未经城乡建设规划部门批准。（5）在文物单位的建设控制带内建设工程，建设污染环境的设施或者建设活动影响文物保护单位安全及其环境。11.文物修缮、迁移、重建违反相关规定（1）擅自迁移、拆除不可移动文物。（2）擅自修缮不可移动文物，明显改变文物原状。（3）擅自在原址重建已全部毁坏的不可移动文物造成文物破坏。（4）从事文物修缮、迁移、重建的施工单位不具备相应资质。（四）与生产经营过程相关的污染防治审计与生产经营过程相关的污染防治审计主要包括水污染审计、大气污染审计、固体废弃物污染审计等。1.污废水排放审查点2.工业固体废物审查点3.大气污染物审查点1.污废水排放审查点（1）排污许可资质审查。排污许可证明确了排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向等要求。直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位和其他生产经营者，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。（2）排污口设置合规性审计。向水体排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口；在江河、湖泊设置排污口的，还应当遵守国务院水行政主管部门的规定。含有毒有害水污染物的工业废水应当分类收集和处理，不得稀释排放。（3）污染物自行监测流程审查。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照国家有关规定和监测规范，对所排放的水污染物自行监测，并保存原始监测记录。重点排污单位还应当安装水污染物排放自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行。特别地，化学品生产企业以及工业集聚区、矿山开采区、尾矿库、危险废物处置场、垃圾填埋场等的运营、管理单位，还应当采取防渗漏等措施，并建设地下水水质监测并进行监测，防止地下水污染。加油站等的地下油罐应当使用双层罐或者采取建造防渗池等其他有效措施，并进行防渗漏监测，防止地下水污染。2.工业固体废物审查点（1）制度建设合规性审查。产生工业固体废物的单位应建立健全工业固体废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置全过程的环境污染防治责任制度，建立工业固体废物管理台账，如实记录产生工业固体废物的种类、数量、流向、贮存、利用、处置等信息，实现工业固体废物可追溯、可查询，并采取防治工业固体废物污染环境的措施。禁止向生活垃圾收集设施中投放工业固体废物。产生工业固体废物的单位应当依法实施清洁生产审核，合理选择和利用原材料、能源和其他资源，采用先进的生产工艺和设备，减少工业固体废物的产生量，降低工业固体废物的危害性。（2）排污许可资格审查。产生工业固体废物的单位应当取得排污许可证。产生工业固体废物的单位应当向所在地生态环境主管部门提供工业固体废物的种类、数量、流向、贮存、利用、处置等有关资料，以及减少工业固体废物产生、促进其综合利用的具体措施，并执行排污许可管理制度的相关规定。（3）工业固体废物利用与处置情况审查。产生工业固体废物的单位应当根据经济技术条件对工业固体废物加以利用；对暂时不利用或者不能利用的，应当按照生态环境等主管部门的规定建设贮存设施、场所，分类安全存放，或者采取无害化处置措施。贮存工业固体废物应当采取符合国家环境保护标准的防护措施。（4）企业变更时工业固体废物处置的审查。产生工业固体废物的单位终止的，应当在终止前对工业固体废物的贮存、处置的设施与场所采取污染防治措施，并对未处置的工业固体废物做出妥善处置，防止污染环境。2.工业固体废物审查点产生工业固体废物的单位发生变更的，变更后的单位应当按照国家有关环境保护的规定对未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施与场所进行安全处置或者采取有效措施保证该设施、场所安全运行。变更前当事人对工业固体废物及其贮存、处置的设施与场所的污染防治责任另有约定的，从其约定，但不得免除当事人的污染防治义务。对2005年4月1日前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施与场所进行安全处置的费用，由有关人民政府承担；但是，该单位享有的土地使用权依法转让的，应当由土地使用权受让人承担处置费用。当事人另有约定的，从其约定，但不得免除当事人的污染防治义务。此外，矿山企业应当采取科学的开采方法和选矿工艺，减少尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物的产生量和贮存量。国家鼓励采取先进工艺对尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物进行综合利用。尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物贮存设施停止使用后，矿山企业应当按照国家有关环境保护等规定进行封场，防止造成环境污染和生态破坏。（5）工业固体废物的生产或处理设备审查。生产者、销售者、进口者、使用者应当在国务院工业和信息化主管部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入淘汰名录中的设备。生产工艺的采用者应当在工业和信息化主管部门会同国务院有关部门规定的期限内停止采用列入淘汰名录中的工艺。列入限期淘汰名录被淘汰的设备，不得转让给他人使用。（6）工业固体废物环境影响评价过程审查。建设产生、贮存、利用、处置工业固体废物的项目，应当依法进行环境影响评价，并遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。3.大气污染物审查点（1）排污许可资质审查。企事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。（2）排污口设置合规性。企事业单位和其他生产经营者向大气排放污染物的，应当依照法律法规和国务院生态环境主管部门的规定设置大气污染物排放口。禁止通过偷排、篡改或者伪造监测数据，以逃避现场检查为目的的临时停产，非紧急情况下开启应急排放通道，不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物。（3）污染物自行监测流程审查。企事业单位和其他生产经营者应当按照国家有关规定和监测规范，对其排放的工业废气和有毒有害大气污染物进行监测，并保存原始监测记录。重点排污单位应当对自动监测数据的真实性和准确性负责。其中，重点排污单位应当安装、使用大气污染物排放自动监测设备，与生态环境主管部门的监控设备联网，保证监测设备正常运行并依法公开排放信息。（4）大气污染物排放达标审查。向大气排放持久性有机污染物的企事业单位和其他生产经营者以及废弃物焚烧设施的运营单位，应当按照国家有关规定，采取有利于减少持久性有机污染物排放的技术、方法和工艺，配备有效的净化装置，实现达标排放。排放油烟的餐饮服务业经营者应当安装油烟净化设施并保持正常使用，或者采取其他油烟净化措施，使油烟排放达标，并防止对附近居民的正常生活环境造成污染。禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。企事业单位和其他生产经营者在生产经营活动中产生恶臭气体的，应当科学选址，设置合理的防护距离，并安装净化装置或者采取其他措施，防止排放恶臭气体。【知识拓展】交易许可证与碳排放权交易1.交易许可证2.碳排放权交易1.交易许可证交易许可证是指政府有关部门先设定对资源的使用限制（上限），再以许可证的形式将限额分配给用户的一种制度。在交易许可证制度下，污染或资源使用的总体水平（上限）被确立，并以许可证的形式在企业之间分配。若企业某项业务的污染或资源使用水平在分配限额以下，则可以将剩余的额度出售给其他企业，或以此抵消其他业务的超额排放。制定交易许可证制度的目的，是鼓励企业以最有效的方式减少污染或利用资源。值得注意的是，由于技术创新，污染或资源使用量水平可能会低于分配限额。交易许可证最常见类型有：空气污染物排放权交易、水排放权交易（向水道排放营养物质）、资源使用许可（如捕鱼许可）等。2.碳排放权交易碳排放权交易在发达国家是推动实现碳排放控制目标的一种政策工具。全球各类碳市场已覆盖7种温室气体，涉及工业、电力、航空、交通、建筑、废弃物处理等行业。2017年底，我国启动全国碳排放权交易试点工作。目前，我国碳排放权交易试点包括北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳、福建等省市。2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式开市，并启动上线交易。发电行业是首个被纳入全国碳排放权交易市场的行业，纳入的重点排放单位超过2000家。目前，该市场已成为全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场。为了规范该市场，国务院印发了《碳排放权交易管理暂行条例》；生态环境部出台了管理办法和关于碳排放权登记、交易、结算等的管理规则，同时制定了发电行业碳排放核算报告核查技术规范和监督管理要求等文件，对注册登记、排放核算、报告、核查、配额分配、配额交易、配额清缴等涉及碳排放权交易的关键环节和全流程提出了明确要求和规范。我国初步形成了由行政法规、部门规章、标准规范以及注册登记机构和交易机构制定的业务规则组成的碳排放权交易市场法律制度体系。具体而言，生态环境部于2020年12月公布了《碳排放权交易管理办法（试行）》，该办法适用于全国碳排放权交易及相关活动，包括碳排放配额分配和清缴，碳排放权登记、交易、结算，温室气体排放报告与核查等活动。国务院公布了《碳排放权交易管理暂行条例》（2024年5月1日起施行）。该条例要求明确重点排放单位、监管部门、第三方机构等主体的义务和责任，加大对数据质量相关违法违规行为的处罚力度，加强对碳排放数据质量的监督管理，从而为保障全国碳排放权交易市场的平稳运行提供了法律支撑。【实务热点】我国环保相关法律我国环保相关法律包括《中华人民共和国环境影响评价法》（2018），《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020），《中华人民共和国大气污染防治法》（2018），《中华人民共和国水污染防治法》（2017），《中华人民共和国土壤污染防治法》（2018），《中华人民共和国节约能源法》（2018），《中华人民共和国环境保护税法》（2025）等。其中，《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）于2003年首次实施。其强调企业应实施可持续发展战略，预防规划和建设项目实施后对环境造成的不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展。虽然该法律在预防环境污染和生态破坏方面发挥了重要作用，但“环评变环评”等立法漏洞也逐渐暴露出来。《环境影响评价法》主要具有以下三个特点。一是弱化了项目环评的行政审批要求。将环境影响登记表由审批改为备案，不再将水土保持方案的审批作为环评的前置条件，取消了环境影响报告书、环境影响报告表的预审等。二是强化了规划环评。专项规划的编制机关需对环境影响报告书结论和审查意见的采纳情况做出说明。未采纳的，应当说明理由。三是加大了处罚力度。提高了未批先建的违法成本，大幅提高了处罚的上限。根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额1%~5%的罚款，并且可以责令恢复原状。以亿元级项目为例，罚款可能超过百万元。“可以责令恢复原状”则意味着企业前期的投资可能会“打水漂”，这将会对企业产生强大的威慑力。思考与讨论1.简述党和国家重大政策措施落实情况审计的内容。2.环境审计方法有哪些？3.简述建设项目环境影响审计的内容。4.简述与生产经营过程相关的污染防治审计的内容。【案例分析】爱航集团绿色发展专项审计案例为积极响应国家生态文明建设号召，深入践行绿色发展理念，爱航集团于2025年组织并开展了绿色发展专项审计。此次审计紧密围绕民航行业特点展开，系统评估了集团在绿色转型过程中的管理体系建设、制度执行效率以及环保投入效益，旨在为企业的可持续发展提供有力支