工程结算审计结论效力

工程结算审计结论效力一、引言随着我国固定资产投资规模的持续扩大，政府投资的公共基础设施、民生保障类工程项目数量不断增长，工程结算审计作为保障财政资金使用效益、防范国有资产流失、遏制工程建设领域腐败的重要监督手段，其作用日益凸显。但在实践中，围绕工程结算审计结论的效力边界、适用范围产生的纠纷数量也逐年攀升，部分场景下出现审计结论不当干预发承包双方正常结算、损害施工企业合法权益的问题，也有部分场景下审计结论的监督效力未能充分发挥，导致多付工程款、资金浪费的问题难以整改。因此，清晰界定工程结算审计结论的效力内涵、适用规则，厘清不同场景下的效力边界，既是完善审计监督体系的必然要求，也是维护建筑市场公平秩序、平衡公共利益与市场主体合法权益的核心命题。二、工程结算审计结论效力的基本内涵与法理基础（一）工程结算审计结论的核心属性工程结算审计是审计机关依据审计法等相关法律法规，对政府投资和以政府投资为主的建设项目的工程结算的真实性、合法性、效益性进行的监督活动，最终形成的审计结论是审计机关履行行政监督职能所产出的正式文书，本质上属于行政确认类公文。从属性来看，工程结算审计结论首先具有行政公定力，即审计结论一经作出，非经法定程序撤销或变更，即推定其合法有效，被审计单位（通常为项目建设单位）应当首先遵照执行（审计署审计科研所，2020）。其次，工程结算审计结论具有事实证明力，其形成过程中包含了对项目工程量、计价依据、变更签证等核心结算资料的核查，相关核算结果能够客观反映项目结算的实际情况，可作为多场景下认定事实的依据。（二）工程结算审计结论效力的法理基础工程结算审计结论的效力来源是双重的，一方面来源于行政法律法规赋予审计机关的监督职权，这部分效力仅作用于行政法律关系的相对人，也就是与审计机关形成监督与被监督关系的建设单位，其核心是要求建设单位落实整改要求、规范资金使用行为。另一方面，当审计结论进入民事、司法场景时，其效力来源于自身的客观性、合法性与关联性，而非行政职权的强制力。这里需要明确区分行政法律关系和民事法律关系的边界，审计机关与建设单位之间是行政监督关系，而建设单位与施工单位之间是平等的民事合同关系，两种法律关系的调整规则、权利义务来源完全不同，不能将行政关系下的约束力直接延伸到民事关系中（王利明，2021）。这也是界定工程结算审计结论效力边界的核心法理依据，避免出现行政权不当干预民事主体意思自治的问题。三、工程结算审计结论效力的分场景适用规则厘清基本内涵和法理基础之后，需要进一步明确不同场景下工程结算审计结论的具体适用规则，才能为实践中的效力认定提供清晰指引。（一）行政监管场景下的当然拘束力在审计机关履行行政监督职责的场景下，工程结算审计结论对被审计单位也就是建设单位具有完全的拘束力，这是审计监督职能的应有之义。具体而言，审计结论中认定的结算不实、多计工程款、虚增工程量等问题，建设单位必须在规定时限内整改，包括向施工单位追回多付的资金、调整相关财务账目、追究内部相关责任人的管理责任等，若建设单位拒不整改，审计机关有权依法作出行政处罚，或移送相关部门追究责任。这种效力是基于审计法的直接规定，不需要征得其他主体的同意，也不受民事合同约定的影响，其核心目标是保障财政资金的使用合规，维护公共利益（中国建设工程造价管理协会，2019）。比如审计发现某市政道路项目建设单位违反合同约定多计了排水工程的工程量，多支付施工单位上千万元工程款，审计结论作出后，建设单位必须依照要求向施工单位追回该部分款项，否则将承担相应的行政责任。（二）民事结算纠纷场景下的受限效力在建设单位与施工单位就工程结算产生民事纠纷的场景下，工程结算审计结论的效力不是绝对的，而是要根据双方的合同约定具体判断。第一种情况是发承包双方在签订建设工程施工合同时，明确约定以审计机关作出的结算审计结论作为最终结算依据，该约定属于双方的意思自治，符合民法典的相关规定，此时审计结论可以直接作为双方结算的依据，除非有证据证明审计结论存在程序严重违法、核算结果明显错误等法定无效或可撤销的情形（最高人民法院民事审判第一庭，2022）。需要注意的是，即便有此类约定，若建设单位无正当理由拖延审计超过合理期限，施工单位也有权要求按照现有结算资料支付工程款，避免出现建设单位以审计为由长期拖欠工程款的问题。第二种情况是双方合同中没有约定以审计结论作为结算依据，此时审计结论仅能作为普通的证据使用，不能直接约束施工单位，也不能否定双方已经达成的结算协议的效力。因为施工单位不是审计行政关系的相对人，没有参与审计程序的法定义务，也没有对审计结论发表意见的法定渠道，若直接将审计结论强加给施工单位，相当于变相变更了合同约定的计价规则，损害了施工单位的合法权益。比如近年来多地法院审理的工程结算纠纷案件中，建设单位以审计机关核减了工程款为由要求施工单位返还多收款项，但因为合同未约定以审计结论为结算依据，法院均驳回了建设单位的诉讼请求，明确认定双方自行达成的结算协议效力优先。（三）刑事司法追责场景下的证据效力在工程建设领域涉及刑事犯罪的案件中，比如建设单位工作人员与施工方串通虚增工程量骗取国有资金、施工方伪造结算资料诈骗工程款、相关工作人员收受贿赂为不实结算开绿灯等场景下，工程结算审计结论可以作为认定案件事实的核心证据之一。审计结论中对不实结算金额、虚增工程量、违规计价等内容的认定，能够直接证明国有资产损失的规模、涉案金额的大小，为司法机关定罪量刑提供参考。但需要注意的是，审计结论作为证据使用时，必须经过司法机关的查证属实，且要听取控辩双方的质证意见，若存在程序违法、核算依据不足等问题，也不能作为定案的依据（最高人民检察院第三检察厅，2021）。四、工程结算审计结论效力认定中的常见误区与实践困境尽管当前已经形成了分场景的效力认定基本规则，但实践中无论是市场主体还是部分行政机关，对工程结算审计结论的效力仍存在不少认知误区，也衍生出一系列的效力冲突问题，影响了审计监督作用的发挥和市场主体的权益保障。（一）常见的认知误区第一个误区是“审计结论当然替代民事结算”，此前不少地方出于强化政府投资项目资金监管的目的，在地方性法规或规范性文件中直接规定所有政府投资项目的工程结算必须以审计机关的审计结论作为最终依据，无论合同是否有相关约定，这种规定本质上是通过行政权力限制了民事主体的契约自由，超越了立法权限。该类规定不仅违反了上位法的要求，也在一定程度上加剧了施工企业的回款压力，不少中小施工企业因为不得不接受未约定的审计核减，导致利润被侵蚀，甚至出现经营困难的问题。全国人大常委会法制工作委员会此前针对该类问题作出过审查意见，明确指出此类规定限制了民事权利，违反了民法典的基本精神，应当予以清理纠正（全国人大常委会法制工作委员会，2017）。但时至今日，仍有部分基层建设单位和审计机关持有这种错误认知，强制要求施工单位接受未在合同中约定的审计结论，引发大量矛盾纠纷。第二个误区是“审计结论绝对不可质疑”，部分审计机关认为自身作出的审计结论属于行政公文，具有当然的正确性，拒绝听取施工单位的异议，也不允许对审计内容进行复核。但实际上，审计结论的正确性建立在程序合法、资料完整、核算依据充分的基础上，若确实存在审计人员未核查原始签证、计价规则适用错误、工程量核算偏差等问题，相关利害关系人有权申请行政复议或行政诉讼要求撤销或变更审计结论，在民事诉讼中也可以申请法院委托第三方造价鉴定机构对结算金额重新核算，并非必须完全采信审计结论。（二）实践中的效力冲突问题首先是行政监督目标与民事契约自由的冲突，审计机关的核心目标是保障财政资金不被浪费，因此在审计过程中往往倾向于严格核减一切可能存在的不实支出，甚至会突破合同约定的计价标准进行核减，而施工单位则要求按照合同约定的计价规则进行结算，双方的诉求存在天然的分歧。比如部分固定总价合同的项目，审计机关以部分工程未实际施工为由要求核减总价，但合同约定的固定总价的调整条件并未触发，此时审计结论的效力就会和合同效力产生冲突。其次是审计程序瑕疵导致的效力减损问题，实践中不少审计项目在开展过程中仅与建设单位对接，从未通知施工单位参与核对，对施工单位提交的变更签证、索赔资料等也不予采信，甚至在审计结论作出后也不告知施工单位，导致施工单位无法及时提出异议，这种程序瑕疵会直接导致审计结论的公正性不足，在民事纠纷中往往不会被法院采信。根据中国建筑学会建筑经济分会发布的相关研究报告，近三年国内审理的工程结算纠纷案件中，有超过三成的审计结论因为未保障施工单位的程序权利而被法院不予采纳，这也反映出程序合规对审计结论效力的重要影响（中国建筑学会建筑经济分会，2023）。五、优化工程结算审计结论效力认定的实践路径要解决当前工程结算审计结论效力认定中的各类问题，需要从规则完善、程序优化、机制健全等多方面入手，构建更加科学合理的效力认定体系。（一）明确分层适用的效力认定规则相关主管部门应当出台更加细化的操作规范，进一步明确不同场景下审计结论的效力边界，避免一刀切的适用规则。首先要明确行政监管场景下审计结论对建设单位的当然拘束力，要求建设单位必须落实审计整改要求，不得因与施工单位的民事纠纷拒绝整改。其次要明确民事场景下“约定优先”的基本规则，只有双方在合同中明确约定以审计结论作为结算依据的，才可以将审计结论作为结算依据，否则不得将审计结论强加给施工单位。同时要明确，即使合同约定了以审计结论为结算依据，若审计机关无正当理由长期未出具审计结论，或者审计结论存在明显错误的，施工单位有权要求按照合同约定的计价规则进行结算，避免出现建设单位以审计为由长期拖欠工程款的问题。（二）完善审计程序的公正性保障机制审计机关应当优化工程结算审计的工作流程，将施工单位纳入审计程序的参与主体范围，保障施工单位的知情权、陈述权和申辩权。在审计开展过程中，涉及到工程量核减、签证不认可、计价标准争议等与施工单位利益相关的事项时，应当及时通知施工单位到场核对，充分听取施工单位的意见，要求施工单位提供相关证明材料。审计结论作出后，除了送达给建设单位之外，也应当同时送达给施工单位，明确告知施工单位提出异议的渠道和时限，对施工单位提出的异议要认真复核，确有错误的要及时调整审计结论。只有程序公正的审计结论，才能获得各方主体的认可，也才能真正发挥应有的效力。（三）建立多元的效力冲突化解机制针对审计结论与民事结算之间的冲突问题，各地应当建立专门的工程结算争议调解机制，由住房和城乡建设部门、审计机关、造价行业协会的专业人员组成调解委员会，在双方产生争议时优先通过调解方式解决，不用直接进入行政复议或诉讼程序。对于争议较大的结算事项，可以共同委托双方认可的第三方造价咨询机构进行中立复核，复核结果可以作为调整审计结论或者达成结算协议的依据。此外，还要完善审计机关与司法机关的沟通衔接机制，统一审计结论的司法采信标准，避免出现同类型案件不同判决的问题，维护规则的统一性（住房和城乡建设部市场监管司，2022）。六、结语工程结算审计结论的效力问题，本质上是公共利益与市场主体合法权益的平衡问题，既要充分发挥审计的监督职能，保障国有资金的使用效益，防止